公平与效率：诱致性与强制性的农地流转方式——基于凤阳县小岗村与东陵村的调研分析

许建明，邓衡山

(1.清华大学 中国农村研究院，北京 100084；2.福建农林大学 经济学院，福州 350002)



公平与效率：诱致性与强制性的农地流转方式
——基于凤阳县小岗村与东陵村的调研分析

许建明1，邓衡山2

(1.清华大学 中国农村研究院，北京 100084；2.福建农林大学 经济学院，福州 350002)

摘要：发展现代农业需要对农地进行集中连片适度规模经营，这需要对当前处于细碎分散化状态的农地进行流转，使农业经营者拥有的农地与其经营能力相匹配，实现土地分配公平与新条件下农业经营效率的统一，这一理想结果的实现依赖于农地流转方式。基于安徽省凤阳县东陵村和小岗村的典型个案分析表明，不同的农地流转方式背后是农民的权利和土地产权问题，其折射的是农民作为公民个体与基层政权之间的政治体制问题；不同的村集体的性格与约束条件决定了它们对土地流转方式的选择；两种方式会导致不同的收益与成本，诱致性农地流转比强制性农地流转更有利于实现公平与效率的统一。

关键词：农地流转方式；诱致性农地流转；强制性农地流转；基层政权；凤阳县小岗村；凤阳县东陵村

一、问题的提出

亨廷顿在其经典著作《变化社会中的政治秩序》中认为：“在现代化进程中，农村扮演着关键性的‘钟摆’角色，它不是稳定的根源就是革命的根源。”“一个处于现代化之中的国家的政府的稳定，依赖它在农村推行改革的能力。”中国作为最大的发展中国家，正在经历社会转型，也面对如何平稳转型的问题，为此，必须处理好农民、农业、农村问题。

20世纪80年代中期，国务院农村发展研究中心发展研究所的一批青年学者到安徽省凤阳县做关于自20世纪70年代末农地包干到户之后的农业经营方式改革所取得的成绩与新问题的调查。发展研究所综合课题组(1988)认为，农民的土地使用权需要相应的“法律表现”，“中国的问题恰恰是各种所有制都极度缺乏自己完备的法律表现”。而如果“所有制方面的革新性变化得不到相应的法律肯定(如农村承包经济牵动几亿人的根本利益，但至今尚无一个完备的法案)，倒退性变化难以制止”。*周其仁(2004)在他的论文集《产权与制度变迁——中国改革的经验研究》的序言中，特意提及这一观点，认为它“值得一提”，而且“这比Hernando de Soto——他和他的秘鲁同事们非常强调产权具有正式的法律表达对资本形成的意义——最早提到这一点的著作还早了几年”。笔者将“倒退性变化”理解为政府对农民土地权利的任意性侵犯、剥夺(如20世纪50年代所进行的“人民公社”之类的强制性集体化运动)。其后，关于农村土地的“法律表现”在立法上逐步完善，分别有了1987年施行的《民法通则》、1988年修改的《土地管理法》、1993年的《中华人民共和国农业法》、2003年的《土地承包法》和2007年实施的《物权法》。那么，在有关土地公法和私法体系逐渐完备的背景下，如今农民的土地权利事实上处于一种怎样的情景，是否已经完全杜绝了“倒退性变化”的发生呢？

依据农业部的政策解读，“在经济社会的转型过程中，在全球农业一体化背景下，保障农产品有效供给、确保国家粮食安全、提升中国农业竞争力，必须以提高农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率为导向，深化农村土地制度改革，发育生成新的农业生产经营主体，完善农业经营体制机制。”目前，最受关注、争议最大的“三农”问题是土地制度和农业经营制度。因此，土地制度改革要在法治轨道上推进，要保证土地资源配置在规划允许条件下发挥市场机制。笔者拟从理论方面对农地的功能及其所有者进行阐析，然后基于调研，对农地流转方式进行分析。

二、农地功能的演变趋势

土地对于中国农民而言，不仅可以提供最低生存保障“口粮”，而且也是财产，因为土地能为他们提供持续的收入流。土地对于农民的这种双重功能，也为中国决策者认识到，并分别在两部法律中得到了正式的体现。保障生存功能在《土地承包法》中体现，《土地承包法》立法目的就是强调农村的保障与稳定。《土地承包法》第1条规定：“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。”土地的财产性功能则在《物权法》中得到体现，《物权法》提出，以促进土地经济效益的发挥为出发点，通过物权的自由流转以促进资源的合理配置，实现作为财产权的集体土地所有权及土地承包经营权所具备的市场机能。

如今，在中国农村，土地已经从解决农民吃饭生存问题的社会保障工具逐渐演化为他们扩大产出、增加家庭收入的要素资产。在由国家财政建立的农村社会保障体系逐步完善的背景下，土地的生存保障功能正在相对地弱化，土地原先所承载的保障功能将最终为土地的财产性权利所替代。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称为《决定》)提出，“赋予农民更多财产权利。积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”这些都为今后土地的完全财产权利化和市场化做了法律上的铺垫。

根据现行的《土地承包法》《物权法》和《决定》精神，在村民小组集体内部，农民个人对集体土地承包权的获得是以“份地权”方式平等实现的，这可以较好地保障农民生存。这种方式通过具有身份性的初始分配权，较好地处理了农村集体内部的起点公平问题，维护了正统的社会主义意识形态，保障了农民基本生活的需要。在初始分配之后，农民的土地经营权利可依照市场的规则进行配置，促进物权化的土地承包经营权最大化地自由流转和继承，以实现社会最优的资源配置[1]。根据标准的科斯定理，在交易成本较小时，初始土地承包经营权无论配置在谁的手里，都不会影响到最终的资源配置结果。也就是说，在不排斥事后的土地经营权自由交易的情况下，土地承包权的均分并不影响资源配置效率。

但是，土地对于农民的功能从生存保障到财产权利的演变，对于农民的土地产权安全性来说未必是一件好事。因为此时土地对于农民的“生存伦理意义”[2]大为削弱，农村传统中的因“生存伦理意义”受威胁而结成组织进行反抗运动的精神纽带断裂，那么，如果基层政权侵犯农民的土地产权，引起农民群体性剧烈反抗的可能性将会大大降低。即便农民会反抗，也可能是局限于个体性的反抗，而这种个体性的反抗更容易被强大的基层政权消除，个人的理性选择终究是沉默。因此，基层政权侵犯农民的土地产权行为的成本也就大大降低。

理论上，土地流转可以产生两种效应：产出效率提升效应和交易收益效应。一方面，土地产权的自由流转能促使土地产出效率较低的农户将土地出让给土地产出效率较高的农户经营；另一方面，土地产权的合法交易能增加土地转入方财产权利的安全性，进而提高土地转入方对土地投资的长期激励，即为交易收益效应[3]。从这个角度来看，以“三权分离、家庭承包、多元经营”为基本特征的新型农村土地制度框架，“兼顾了城镇化、工业化与保护土地资源和农民土地财产权益的需要，兼顾了农地制度创新中的效率与公平两大命题，兼顾了未来发展的必要性和现实条件的可行性，是具备充分可能的一种制度安排”。*参见张红宇《工业化城镇化背景下农地制度变迁》，“清华三农讲坛”第八讲，2014年6月19日。

根据以上分析，农地流转使得农业经营者的能力与其拥有的土地相匹配，真正实现农地公平与效率的统一。但这一理想结果实现的前提是确保农民对农地的自主自愿及农地流转的顺畅实现。

三、谁是土地的所有者？

产权本质上是一种人与人之间的关系，是一系列用来确定每个人相应于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。这里的“人”包括掌握暴力手段的公权力机构。因此，产权需要政治体系对产权进行界定和提供保护，这也是公权力机构的合法性来源。作为“在暴力方面具有比较优势的组织”的国家，“处于界定和行使产权的地位”[4]。

权利是作为一个各个方面相互依存的整体框架存在的。阿马蒂亚·森所开创的权利体系分析，可以作为人们理解中国农民土地权利的一把钥匙。根据阿马蒂亚·森(2001)的权利体系，个人权利依赖于以下的支撑体系：一是政治体系，即政府能否提供明确的产权保护；二是经济体系，即微观上是否有充分竞争的市场秩序，宏观上能否维持稳定的经济环境；三是社会体系，即包括家庭内部分工、传统观念中对交换权利和互惠权利的规定[5]。也就是说，产权与权利折射出的是一个社会的政治关系。因此，抽象掉政治体系和公共权力对产权的影响是难以理解社会现实中的产权问题的，产权理论是难以与关于政治体系和国家的理论相剥离的。政治体系对产权有直接的影响，不同性质的政治体系甚至决定了产权的有无和强弱。土地产权不可避免地与统治权紧密相连[6]，中国民法物权或者法律财产权是由政治权力决定的，政治权力决定着私人财产权的强弱与有无[7]。

在中国，基层政权与村社共同体之间的利益关系，20世纪之前是一种相互依赖“保护性经纪”关系，之后随着国家政权的“科层制化”和“合理化”， 发展为“掠夺性经纪”关系[8]，出现了利益的结构性分离。这样一种结构使国家经常面临不可跨越的治理矛盾：一方面，为协调基层冲突和政治问题，不得不采用各种方法限制基层政权的恣意行为；另一方面，国家又不得不依赖基层政权从事具体的治理，这又等于中央政府为基层权威的合法性进行背书，进而助长了基层的权力[9]。从20世纪后半叶开始，中央政府权力通过全能型“科层制化”进程而极度扩张，在县以下设立更加复杂的乡镇一级行政机构，国家权力比过去任何朝代的政权都更加深入乡村[10][11]。中国农村集体土地，并不是农村社区内农户之间的权利合作关系，亦非意思自治基础上的自发产物，其实质是一种公法领域的政治性安排，是国家控制农村社会与经济的一种形式[12]。土地的集体所有权最初服务于政治目的，是政治体制中的集体公有制在法律层面制度化的结果。因此，它首先是从《宪法》关于所有制的第十条中得以确认与合法化。土地的集体所有权反映的并不仅仅是一种单纯的经济关系，作为一种地权划分方式，它是种种复杂权力关系的一个集结，反映了国家对于农村的全面治理[13]。中国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却在实际运行中架空了“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则：没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。农村集体土地所有权的基本权能在日常实践中为土地承包权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使得土地所有权高度弱化，特别是国家对“农民集体”行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者[14]。

2007年开始实施的《物权法》第五章标题将所有权划分为国家所有权、集体所有权和私人所有权三大类别。而当今世界上文明国家的民法体系中都没有“集体所有权”这一法律概念。“集体所有权”在现代法理体系中成了一个“产权怪胎”[7]。正是因为农村土地“集体所有制”在法理上的模糊性质，增加了农民土地产权的脆弱性，随时可能会被基层政权伤害、剥夺。

四、两种土地流转方式

依据肥沃程度、地形与距离，将农地均分到户，必导致各家土地零碎化、分散化，农地分布犬牙交错。但是，在发展现代农业中，一般土地是需要连片开发的，这样可以集约耕作、节省生产经营成本。那么，处于细碎化状态的、由不同农户拥有的个别地块，就会对谋求连片开发的生产经营行为构成障碍，这即是“反公共地悲剧”。*美国密西根大学的黑勒(Michael Heller)在1998年的《哈佛法律评论》中提出“反公共地悲剧”(The Tragedy of Anticommon)，与1968年哈丁(Hardin)在美国《科学》杂志上提出的“公共地悲剧”(The Tragedy of the Commons)相对。“公共地”作为一项财产或资源有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，而且没有人有权阻止其他人使用，结果造成资源的过度使用；“反公共地”正好有相反的产权特征，其作为一项财产或资源也有许多拥有者，但他们中的每一个都有正式的或非正式的权利，来阻止其他人使用稀缺资源，最终没有人拥有有效的、实质性的使用权。“反公共地”产权特性不是虚置、不明晰的产权，而是支离破碎的产权，导致资源的限制或使用不足。研究表明，土地细碎化导致中国耕地有效面积的3%～10%被浪费了[15]，土地生产率下降超过15%[16]。即使抛开现代农业的经营规模要求不讲，就拿传统的农业经营模式来说，现在中国农户的户均耕地面积和劳均耕地面积不及20世纪二三十年代的1/3[17]。现今，中国农户平均经营规模只有7亩，这一现实的经营规模差距，需要农地流转来解决。

清华大学中国农村研究院调研队在凤阳县调研时发现，当地农村正用两种不同的土地流转方式来解决现代农业发展中的“反公共地悲剧”问题。一种是由大户、合作社骨干或农户个体通过协商的方式来进行的，笔者借鉴林毅夫(1994)的理论称之为“诱致性流转方式”[18]；另一种是由村委会出面，通过半协商或者“强制”的方式从农户手中转让土地经营权，然后进行平整、规划，再进行招商引资，笔者称之为“强制性流转方式”。小岗村和东陵村分别位于凤阳县城的东西两边，同为安徽省的“省级美好乡村示范村”，是两种土地流转方式的典型村。

1.东陵村农村土地的“诱致性流转”。东陵村有一个合作社，即东陵新农村资金互助合作社，该合作社是从2008年7月15日，由24户村民成立的，注册资产8.4万元。其中，社长陈冠玉投资最多，为10 000元，社员中最少的出资500元，一般出资为2 000～3 000元。合作社以“1+1”模式发展业务，以资金互助发展产业，以发展产业壮大资金。2009年，合作社进行土地流转，通过私下协商的方式，最终以提前一年预付、每亩500斤原粮的国家收购价(大约600元)的形式获得土地经营权。第一批流转土地136亩，建立了蔬菜基地。第二批流转土地900多亩，用于发展苗圃、蔬菜、水果等产业。合作社实现统一购买、集体销售。从2010年开始，合作社每年都召开一次社员大会，给社员分红，公布发展状况和新的发展规划。2012年，合作社举行选举大会，不管出资多少，社员一人一票，现在理事会有7人，监事会有5人。起初三年所有人都没有工资，目前只有理事长和会计有工资，每人一年5 000元。笔者在东陵村调研时发现，该村的村民对于合作社的经营前景普遍乐观，对于土地流转的状况普遍满意。一般情况下，农民从商业银行获得贷款的利率普遍高达20%，而东陵村资金合作社的贷款月息为1分，同时在年终时按月息7厘给社员分红，资金红利超过银行存款利息近1倍。这既可以缓解社员发展生产经营所急需的小额贷款难题，也可以使入股社员的资金有较好的收益。合作社通过流转土地，不仅解决了耕地抛荒问题，也有效地增加了农民收入。合作社雇佣的劳动力，都是五六十岁以上的人，这些雇工除种好自家剩下的耕地外，还可以到合作社进行季节性打工，工资每天60元，一般年收入6 000元。农民得到这三项收入，肯定比自己种地强。如果一户农民流转10亩地，流转费收入6 000元，国家对农业补贴每亩120元，共1 200元，在合作社季节打工收入6 000元，合计13 200元。如果自己耕种，年景好的情况下可收入1万元。

东陵村以诱致性农地流转方式，集中连片农地发展现代农业，还能利用农村的闲置劳动力。这样，农民在获得稳定土地租金的同时，能外出从事工商业活动，这也免去了他们因为要顾及在村的农地经营耕作而奔波所引起的时间与精力成本，且在村高龄农民可以到现代农业基地中从事轻型、力所能及的工作。因此，东陵村以诱致性农地流转方式，以“看不见的手”实现了农地、劳动力和资金等诸种要素的优化配置。同时，基于农户个体自愿流转农地的方式，使得农地承包权出让的承受双方达到各自的合意。换句话说，诱致性农地流转方式既实现了要素配置的效率，又实现了各个参与主体间的公平。

2.小岗村农村土地的“强制性流转”。与东陵村相比， 小岗村被视为“中国农村改革的发源地”。 小岗村除本村人担任村委会主任之外， 村支部书记、 村支部副书记，以及职位更高的第一书记都是外来的，是安徽省和凤阳县从各部门选调来的优秀人才， 用当地干部的语言就是提供智力支持和管理模式支持。 可能由于具有强大的政治背景支持和强烈的政绩冲动， 村委会以家长制方式从村民手中强制性流转农地。 租金很高， 每亩一年700斤原粮(约1 000多元)。 村委会从13个村民小组、 329户村民手中流转了4 300多亩土地， 集中发展现代农业和工业。 为集中发展现代农业， 小岗村兴建了所需要配套的农业基础设施。时隔多年之后， 当我们到小岗村调研时问及这次农地流转情况，许多村民仍然余愤未平， 村干部也表示这个工作难度很大， 并表示其留下了一些后遗症， 这无异于含蓄承认他们所推行的强制性流转农地的工作并不成功。 外来企业大多水土不服、 经营不善， 其中， 有的农业企业甚至已经进入清理程序。 农民的土地租金屡屡被拖欠， 原先集中流转的土地处于“抛荒”状态， 原有的生活被改变， 并不见得改善， 村民怨声不少；*参见翁士洪对于小岗村村民在土地流转中的抵制的引述。兴建的基础设施没有能形成有效回报， 使得小岗村也受到巨大的财政压力。 笔者调研时， 村委会正准备将那些高租金土地再返还给村民， 这意味着他们承认这一土地流转方式是失败的。 村委会恣意使用权力的真实面目在这一强制性土地流转方式中彰显无遗， 公权力可以凌驾于契约的合意之上， 可以单方面终止合同的实施。 小岗村的强制性农地流转， 既导致土地资源的闲置， 损失了资源的配置效率， 又伤害了公平。 一个社会的公平不就是首先来自于大家的合意和对公共政策的认同吗？

与当今普遍开展的“村民自治式”选举的制度安排相悖的是小岗村的领导团队基本上是外来的，是由上级部门“空降”的。那么，这种与主流相悖的做法显然缺乏足够的合法性。因此，领导团队为了获得治理本村的合法性，就对村民实行分而治之，对本村的重要人物给予物质上的恩惠，比如将位于小岗村中心地带友谊大道两旁的标准化住房优先分配给当年按手印的“十八户”家人。而且，对于有一方健在的大包干带头人及配偶，每月给予1 000元的额外奖励。一个与强调平等的现代文明相悖的特权体系在小岗村俨然形成。

可能是小岗村过度政治化*这种过度政治化，不仅是小岗村对自身有意识的特殊定位，更多的是，整个社会对于小岗村的过度关注和意识形态解读上。或许，本文也是对小岗村的一个“过度关注”。环境与小岗村领导团队的强势行为痼习，压缩了小岗村民间自组织能力的发育空间，使得公民社会和公共领域在村民中无法自发形成。“政治的过度进入或嵌入化，往往可能破坏乡土社会自身的自主机制。”[19]我们在小岗村调研时很难发现小岗村在现代公共治理方面多于其他村庄。当我们问及村民对村(集体)的财政收支状况的了解时，他们往往是一脸的茫然。村民没有主体地位、没有主体意识，无从问责领导干部。

五、结论及启示

发展现代农业需要连片规模经营，这需要进行土地流转[20]以解决“反公共地悲剧”问题。凤阳县农地流转呈现两种方式：渐进的诱致性的农地流转方式和激进的强制性的农地流转方式。这两种农地流转方式的背后是农民的权利和土地产权问题，其实折射的是农民作为个体的公民与政府公权力之间的政治体制问题。而要让这一权利成为“可置信的承诺”[21]，就需要对具有父爱主义情节的基层政府进行制度性约束，同时，农民能实现宪法上所承诺的结社自由，形成独立的合作经济组织，以维护自己的合法权益，用市场的方式解决“反公共地悲剧”问题。

小岗村会选择激进的强制性的农地流转方式，东陵村会选择渐进的诱致性的农地流转方式，可能是由不同的村基层政权的性格与约束条件决定的。小岗村因为其领导团队外来精英化，因此，他们具有强烈的政绩激励，过度政治化抑制了本村社会自组织的发展，使得领导团队的强制性的农地流转方式的外在成本比较低。而与大多数村庄一样，东陵村的领导团队基本上是在地化，使得村基层政权没有按上级规定的政绩菜单进行发展，且本村社会自组织具有一定的发展空间，使得村基层政权意欲采取强制性的土地流转方式的外在成本比较高。调研观察，诱致性的土地流转方式比强制性的土地流转方式更有利于实现公平与效率的统一。

小岗村所实行的激进的强制性的土地流转方式，在中国广大的农村地区并不是一个偶然发生的个例，它可能也会被实行渐进的诱致性的土地流转方式的东陵村所采纳。对于这一点，我们要有足够的警觉。值得注意的是，我们在多个地方调研时发现，基层政权中似乎并没有理解好合作社的独立性原则。我们应该警惕这种违反合作社独立性原则的事例发生。这是中国20世纪50年代时的集体化与1959—1961年大饥荒给我们的深刻教训。邓小平警告我们，“中国要警惕右，但主要是防止‘左’”。正如本文所分析，由于土地产权与政治权力之间有千丝万缕的联系，而且农村土地的集体所有制也为基层政权干预农民土地产权留下了法律空间，因此，作为诱致性的土地流转方式载体的合作社的独立性原则需要保持。如果合作社独立性原则受到破坏，那么合作社就很可能沦为基层政权的傀儡，进而农民的土地产权很可能会受到任意的侵犯，诱致性的农地流转方式也会转化为强制性的农地流转方式。这是一把双刃剑，合作社一旦沦为基层政权的附庸，绝不意味着合作社是基层政权的一顿免费午餐，合作社将很可能成为基层政权的财政包袱和社会包袱。

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[责任编辑：房宏琳，曾博]

中图分类号：F311

文献标志码：A

文章编号：1002-462X(2016)01-0111-06

作者简介：许建明(1976—)，男，博士后研究人员，从事农村治理与发展研究；邓衡山(1980—)，男，副教授，从事合作社和农村发展研究。

基金项目：国家自然科学基金项目“农民专业合作经济组织发展分化与农户受益差异及原因研究”(71103040)

收稿日期：2015-11-17