基层政权和组织研究

栏目主持人：陈柏峰

基层政权，是指设在最低一级行政区域内的国家政权。我国的基层政权包括城市基层政权和农村基层政权。按照宪法和地方组织法的规定，城市基层政权是指不设区的市和市辖区的政权机关，为了便于管理，城市基层政权一般设立街道办事处作为派出机关。农村基层政权主要是指乡、镇政权机关。由于农村事务繁杂，农村基层政权牵涉面更基础，往往成为研究的重心。基层政权的功能和任务主要有两个方面：一是贯彻国家政权的意志，在基层社会中执行国家的法律和政策；二是收集基层社会和群众的需要和诉求，在职权范围内解决基层社会的问题，将职权之外的诉求和需要向上级政权反馈。基层政权是国家和社会的互动窗口，是党和国家政权与群众的接触渠道。

就具体工作而言，基层政权承担的任务可以分为两个方面：一是汲取税费资源；二是提供公共服务。这两个方面是现代国家的基层政权所从事的基本工作。当然，不同的历史时期，两项任务的重心可能有所不同。在整个20世纪，为了在落后的农业生产力基础上建立工业化国家体系，农村基层政权的主要任务就是汲取税费资源，为工业化国家建设提供资源基础，为农民提供公共服务这一任务是其次的。进入21世纪以后，中国已经成为有较强实力的工业化国家，农村汲取的资源相对于城市工商业税费资源而言已经微不足道，农村基层政权的主要任务变成了提供公共服务，包括维持社会秩序、保障治安、提供基本医疗服务、提供农业技术服务、保障农田水利供给等多方面。

由于农村基层政权需要面对广袤的农村大地，分散的农民，庞杂的各种事务，很难事事亲力亲为，因此如何利用农村既有的治理资源，如何组织分散的农民，就非常重要。农村村民自治制度是基层政权可以加以利用的制度。现实中，基层政权离不开基层群众性自治组织的协助。基层群众性自治组织不隶属于国家政权组织，它是区域内村民基于生活的共同需要而建立，在组织上具有独立性。其任务一是维系自治，二是协助基层政权执行国家法律和政策，目的都在于解决地域范围内的公共事务和公益事业方面的社会问题。无论是汲取税费资源，还是提供公共服务，基层政权都离不开基层群众性自治组织。正是基于此，两者常常被合称为基层政权和组织。

基层政权和组织，既是认识国家政权组织体系的合适切口，也是研究广大农村社会状况的必要角度。本专论五篇文章，从不同视角展开对基层政权和组织的研究。刘磊以政—民关系为视角，探讨了基层政权建设的演变及进路，认为其方向应该是建构更加注重回应性和协商性的新型政—民关系。印子讨论了项目制背景下的基层政权建设，认为其呈现出悖论性特征，难以充分回应乡村治理需求，故应在保持规则性、民主化治理的同时兼顾治理方式的灵活性、多样性。陈柏峰分析了乡村江湖及其与基层政权之间的复杂关系，认为在此关系制约下，程序主义法治的“扫黑除恶”的效度不容乐观。欧阳静讨论了基层治理中的地方势力，分析了混混形成地方势力的逻辑，认为地方势力多重性与结构性的特点是“扫黑除恶”采取特定策略的原因。田先红从个案出发梳理了村民小组治理的传统与变迁，认为建构自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，需要重视和发掘村民小组的治理功能。