乡村政权的财力困境：原因分析及对策建议

刘　伟　王　继　鲁　雷

摘要:随着分税制、农村税费改革等一系列政策措施的实施,乡村财力出现来源单一、收入大幅减少、债务负担沉重、财政风险加大等一系列问题,对基层政权的正常运转带来严重影响。解决这些问题和矛盾,既要重新界定乡村财政在现代公共财政框架下的职能,调整和完善基层财政体制,又要加快地方经济发展、推进政府职能转变,更要多策并举、积极化解乡村债务。

关键词:基层政权;乡村财政;陕西省

中图分类号:F320.2文献标识码:A文章编号:1009-9107(2009)06-0006-05

乡镇是我国最基层的政权组织,村民委员会是农村村民的自治组织,乡村财力作为基层政权行使权力的依托,其运转状况直接影响农村的发展和党在农村方针政策的贯彻落实。近几年,受多种因素的影响,乡村财力困境不断加剧,财权与事权不统一的矛盾日趋尖锐,农村基层政权正常运转的难度加大。本文试图运用实证分析的方法,通过大量的数据分析和对比,揭示目前乡村财力存在的突出问题和潜在危机,探究产生这些问题和危机的深层次原因,进而提出加强乡村财力建设的对策建议。

一、影响乡村政权财力的主要因素

(一)分税制改革对乡村财力带来的冲击

为了有效处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系,1994年我国开始实行分税制,按照税种分为中央税、地方税(有时还有中央和地方共享税)两大税类进行管理,中央集中了消费税的全部、增值税的75%和“两税”增量的大头以及个人所得税、纳入共享范围企业所得税的60%,同时中央对地方财政实施财政转移支付制度。分税制的内在机理是一种权力主导型的税制。在这种权力主导型税制的机理传导下,财权一级级向上转移,中央“分”省,省“分”市,市“分”县,县“分”乡,导致乡镇成为最弱的一级财政。1993年与2007年相比,中央财政收入分别为957.51亿元与27749.16亿元,地方财政收入分别为3391.44亿元与23572.62亿元,中央财政增长近29倍,地方财政仅增长7倍,两者的增速比超过4∶1。[1]受“分税制”的影响,陕西省县乡地方财政收入实力急剧下降,2007年县乡财政收入占全省财政收入的比重由1993年的54.2%下降到40.1%。

在财权上移的同时,一些事权却逐步下移给县乡政府。分税制改革后,县乡政府要承担的事权包括:义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等,这些事权大多刚性强,基数大,所需支出多。同时,随着国家一系列民生政策的推行,进一步增加了地方的事权,例如大幅度增加工资、建立社会保障体系、社会应急性支出等,大多按照“属地原则”,由县乡政府承担增支任务,使得财权与事权不统一的矛盾进一步加剧。

(二)农村税费改革使乡村财力面临严峻挑战

我国从2002年开始实行农村税费改革,逐步取消了“农业三税”。农村税费改革所体现的长远利益、全局利益无疑是积极而深远的,但在一定时段内对乡村财源建设和财政收入增长产生了不小的负面影响。取消农业税前,乡镇财政来源主要分为三部分:一是上级财政拨款;二是向农民收取“三提五统”;三是乡镇依据所有权所获得的利润、租金、企业管理费等收入。取消农业税后,乡镇财政收入来源急剧收缩,主要依靠上级财政拨款和争取转移支付资金及对口部门支持资金。据测算,税费改革前,我国乡镇财政每年从农民手中收取大约1200亿元,其中包括农业税、乡统筹、村提留及其他收费。税费改革后把乡统筹、村提留的600亿元和大约100亿元的其他各项收费一律减掉,这意味着乡镇每年要减少大约700亿左右的收入。[2]陕西省在农村税费改革后,虽然采取了一系列措施用以增加乡村可用财力,如加大转移支付力度,新增农业税全部留给乡镇等,但从调查情况来看,农村税费改革后一般乡镇的财政缺口都在1/3到1/4,对于那些财政收入主要依赖农业的乡镇,如单纯依靠“林业财政”、“烟财政”、“苹果财政”的乡镇,这一问题就更为严重。1987年商洛市乡镇财政收入为1585万元,在取消农业税前的2004年仍有2864万元,农业税取消后,乡镇财政收入仅存留少量的“耕地占用税”、“契税”和非税收入,2007年乡镇财政收入急剧下降到218万元,平均每个乡镇不足1.3万元。与此同时,乡村财政支出项目却有增无减,2007年合阳县新池镇全年财政收入仅3.7万元,而财政支出却达到280万元,收支比例为1∶132。

乡村财力不足,导致农村公共物品供给的严重缺位。农村税费改革以前,农村基础设施建设主要依靠“三提五统”经费和对农民的集资摊派来解决,尽管这加重了农民的负担,但农村公共物品供给还有来源。税费改革以后,农村教育、卫生、文化、乡村道路、饮水、通讯等基础设施建设缺乏资金的保障。由谁负责农村公共物品的供给,是当前农村亟需解决的重大问题。以西安市临潼区为例,2004年,全区用于农、林、水利等方面的资金支出为1568万元,占财政收入的7.77%。2005年,受财力减少的影响,财政预算对农业的资金支出为1490万元,仅占财政收入的6.44%,投资比例没有增加反而比上年减少了1.33个百分点。由于投入资金有限,农业基础设施建设发展缓慢,特别是跨村的水利、交通设施等项目,难度就更大。常此以往,最终会出现农村公益事业无人干也无钱干的局面。

(三)历史债务包袱加剧了乡村财力的困境

乡村债务主要形成于2002年以前,属于历史遗留问题。据测算,全国乡镇政府欠债不低于2200亿元。据对全国81个农民负担监测县的调查,乡均债务额达1098.6万元。全国负债乡镇占乡镇总数的84%。[3]陕西省乡、村债务为69.8亿元,其中乡级债务40.6亿元,乡均负债200万元;村级债务29.2万元,村均负债9.31万元。以延安为例,全市乡、村债务为4.41亿元,其中乡级债务2.46亿元,乡均负债151万元,村级债务1.95亿元,村均负债5.69万元。

乡、村债务形成的原因比较复杂,归纳起来大致有以下几方面的原因:一是兴办公益事业和从事生产性建设形成债务。改革开放以来,农村公益事业、生产性建设需要快速增长与乡、村财力有限的矛盾日益突出,特别是在兴办“普九”、农村“三通”、农田基建等公益事业的过程中,举债搞建设较为普遍。延安市乡、村两级因兴办公益事业和从事生产性建设形成的债务有18585.96亿元,占债务总额的42%,其中乡级负债7028.09万元,占债务总额的29%,村级负债11557.87万元,占债务总额的59%。二是自办企业形成债务。在20世纪80年代后期到90年代中期的全国性兴办企业热潮中,陕西也上马了一大批乡镇企业,但由于乡、村两级自身条件限制,决策草率,投资盲目,管理低下,经营不善,大部分企业严重亏损甚至倒闭,不但耗尽了原有积累,而且形成巨额债务。以延安为例,全市乡、村两级因办企业负债9387.72万元,占债务总额的21.3%,其中乡级负债8140.27万元,占债务总额的33.1%,村级负债1247.45万元,占债务总额的6.4%。三是垫支代交税费形成债务。在过去的很多年里,由于少数农民不能及时缴纳税费,村干部为按时完成任务而借款、贷款,甚至借高利贷垫交税费,垫付后又不能及时回收,造成税收任务“上清下不清”,形成了债务。四是管理不严,招待费庞大形成债务。

(四)机构臃肿、“食之者众”使有限财力捉襟见肘

建国以来,特别是改革开放以来,乡镇财政供养人员急剧膨胀。至2007年,陕西省财政供养人员163万人,比1999年增加了64.3万人,年均增加8.04万人,年均递增8.1个百分点,财政供养人员占全省总人口的4.3%,平均22个人供养1个“吃财政饭”的人,发放干部职工工资占到地方财力的70%以上。据抽样调查,1984年陕西省每个乡镇平均约20-30个干部,现在已达50-100个,增长了3倍多。由于财政供养人员增长过快,许多地方出现了当年新增收入不足以满足新增人员工资支出需要的情况,财政陷入“越‘吃越穷,越穷越‘吃”的恶性循环之中。

财政供养负担沉重,人员增长过快,有多方面的原因。从客观原因上看,财政供养人口与经济发展水平有紧密的关联性。经济不发达地区,第二、三产业比重低,就业渠道狭窄,就业岗位少,人们的就业观念保守,导致逐年增多的大中专毕业生千方百计进入行政事业单位就业,竞相挤上吃财政的“独木桥”,加之近几年军转干部硬性分配任务繁重,加大了县乡增人的压力。从制度上看,一是政府职能转变缓慢,机构改革和撤乡并镇的力度不大,基层机构改革和人员分流没有摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。以西安市临潼区为例,虽然于2000年进行了撤乡并镇工作,将原来的28个街道、乡镇合并为23个,乡镇机构精简了5个,但村与村、组与组并没有进行合并,基层干部人数没有减少。区财政每年拨付给街道、乡镇机关干部工资8384万元、办公经费2704万元,占到全区财政收入的1/3左右。二是由于机构设置、编制核定、人员录用等方面缺乏科学合理、配套完善的法规和制度约束,缺少有效的绩效考核机制和人员退出制度,加之一些单位负责人存在求稳怕乱、不愿意得罪人的心理,致使机关事业单位人员只进不出,财政负担只增不减。三是由于近年来各级政府保工资力度越来越大,县乡两级保工资、保运转的大部分财力依赖上级补助,在控人、减人激励约束机制不健全的情况下,地方领导控制人员增长的积极性不高,宁愿将巨大的财政供养包袱甩给上级解决。

(五)“一事一议”的制度设计在缓解财力困难方面存在缺陷

在当前的财政体制下,村级没有财政收入,“一事一议”是解决农村发展资金缺乏的重要方式。“一事一议”指对村内农田水利基本建设、修建村级道路等集体生产和公益事业所需资金或劳务,遵循量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、使用公开的原则,由村民大会或村民代表大会民主讨论决定。实行“一事一议”,虽然切断了农村基层组织收取额外资金的源头,抑制了乡村政权自行支配财力的能力,有利于实现公共产品决策的自主权,杜绝“乱集资、乱摊派、乱收费”行为的发生。但在执行中易于出现“事难议、议难决、决难行”的问题。当前许多村庄的农民都忙于挣钱,70%以上的农村青壮年外出打工经商,难以顾及村内公益事业。加之村民议事能力相对较弱,有些村民涉及公益事业表决时,采取实用主义、本位主义态度,有利于个人、眼前能受益就支持,否则就反对,致使很多公共物品项目因部分人的反对而搁浅,村级事务“一事一议”普遍遭遇尴尬。

二、化解乡村财力困境的思考和对策

(一)推进乡级政权体制改革

乡级政权的“存”与“废”之争由来已久。特别是近些年,针对农村税费改革后乡级财政的窘境,一些专家纷纷对乡级政府存在的必要性产生质疑,提出应当撤销乡级政府建制。[3]客观冷静地看,乡级政府并不是“撤”和“留”两个字这么简单。我国有13亿多人口,其中7.4亿人生活在乡村。乡村社会既是中国社会最大的村落群体,又是中国社会稳定的重要保证。农村繁荣、农业发展、农民安定,对于社会主义现代化来讲任务异常繁重和艰巨。以陕西为例,全省各县目前一般有10-30个乡镇,最多的有40多个,村民委员会最多达800多个,人口最多达90多万。由县政府直接领导村民委员会,管辖范围太大,不但管不好,也管不了。如何解决好这一问题,关键是要区别对待,采取“乡镇脱钩、乡镇分治”的思路:首先,将乡政府改变为县一级政府的派出机构。我国在1984年设立乡一级政权,当时主要是为了直接管理农村生产并配合粮油的统购统销。随着市场化的推进,乡政府的这一功能已逐渐丧失。特别是农村税费改革后,乡一级政权的很多职能和权力实际已经上收,职能极大弱化。取消乡一级政权后,设为上级政府的乡公所或办事处,将党委、政府、人大、政协的政权设置简化为一站式服务机构。其次,扩大城镇的自治能力。城镇与乡不同,随着城镇化的推进,城镇的功能和作用将不断扩大,经济社会管理的内容日益复杂,需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。城镇治理不是简单执行上面的决定,需要扩大城镇的自主权,充分体现民主,使公共财政的收支符合当地人民的利益。[4]

(二)构建事权与财权相匹配的乡镇财政体系

保证“财权和治权”的独立完整与统一性是建设新体制的核心。要按照统筹城乡发展的要求,调整国民收入分配在城乡的分配格局,在合理划分中央及省、市、县、乡政府的事权和支出责任的基础上,进一步完善省以下财政管理体制,努力在财权下放和事权上移中寻找新的平衡点,保证基层政权有与其事权基本对应的财权。进一步完善转移支付制度,遵循转移支付制度熨平地区间财力差异的原则,加大转移支付力度,县级财政在“保工资、保运转、保重点”的基础上,按照统筹城乡经济社会发展的要求,合理安排农村基础设施建设、经济和社会事业发展、公共事务管理等支出需要;重新界定乡级财政在现代公共财政框架下的职能,积极适应农村税费改革的变化,适当调整乡级财政的职能,将乡级财政工作重心转移到财政收支监管、涉农投资与补助资金管理和面向农民的服务上来。同时,积极推进以乡镇为独立核算主体的“乡财乡用县监管”试点工作,实行“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付”的管理方式,由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支活动。加快推进财力下移的探索步伐,推进县乡之间不搞分税制的体制机制,将地方新增收入部分更多留给乡镇。

(三)建立多层次的财源体系

解决基层政权的财政困难,从根本上说要通过大力发展地方经济来实现。乡村要充分利用和开发当地自然资源和经济资源优势,大力发展特色经济、特色农业,摆脱单纯卖原料或粗加工的局限,大力发展农副产品深加工,实现农产品的转化增值,壮大农业财源;要使农业产业化企业成为地方经济中非农产业发展的主体和地方经济的根基,大力发展个体私营企业,扶持龙头企业,根据国民经济发展面临的新环境和提出的新要求,研究解决企业面临的实际困难和问题,引导乡镇企业深化改革、调整结构、提高员工素质,进一步放宽政策,逐步建立推进中小企业技术进步的政策机制,提高产品的科技质量,重点开发具有地方特色的拳头产品;做大做强第三产业,培植骨干财源、挖掘新兴财源,努力创建梯次分明、结构合理、布局均衡的可持续发展财源体系。

(四)“拆庙并灶”、精简机构

行政区划调整是缓解乡村财力困境的一条重要途径。目前各地所沿用的行政区划大多是在新中国成立初期以行政管理和政权建设需要为依据而设立的,数量多、面积小、人口少、布局不合理,这已成为制约现代化进程和生产力发展的一个重要因素。因此,要加大乡镇村组布局调整力度,根据区域经济社会发展要求和趋势,以乡为单位,对本地区农村经济社会发展状况、人口分布、地理条件、产业布局、交通通讯和经济发展趋势等因素进行综合评估,对乡镇、村组设置格局进行调整,“拆庙并灶”,大幅度裁减乡镇数量。按照“精简、统一、高效”的原则,科学设置和精简机构,打破按行政区划和行业隶属关系设置行政事业单位及其分支机构的模式。根据经济社会事务管理需要和管理对象的特点,跨区域设置税务、工商、公安等行政派出机构和计生、农技、水利等事业单位。撤销可以由社会中介组织替代的机构,推进机关后勤服务社会化进程。全面推行乡镇党政班子交叉任职,可考虑在每个乡镇机关只设3个内设机构,即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。逐步建立和完善政府机构组织法,将机构、编制、人员管理纳入法制化轨道,努力控制财政供养人员增长,逐步分流富余人员,建立有效的公务员竞争机制和辞退制度,改变机关人员只能进不能出的现象。村级应在撤并村组的基础上,实行干部“交叉任职”,减少村组干部,减少开支,提高工作效率。

(五)多策并举化解乡村债务

解决乡村债务,关键是要一手抓防止新债,一手抓化解旧债,双管齐下,同步推进。首先,创新机制,完善制度,从根本上遏制新增债务。建立完善的决策程序和规则,新上项目或兴办公益事业,必须立足实际,认真做好可行性研究,以当地的财力和群众的意愿为标准,努力做到科学、民主、依法决策,严禁超支借贷、举债搞建设。逐步清理并减少对建设项目的资金配套要求,在设计安排各种新建项目时,充分考虑资金来源渠道,根据各地财力实际,划分不同类型对象设定配套分额,绝不能一刀切硬性规定地方配套资金。进一步规范行政行为,政府部门要自觉在政策引导、市场监管、环境营造等方面为经济发展服务,杜绝自办企业或在产业培育中包办代替经营者贷款、违规担保等直接干预、参与生产经营活动的行为。建立新增债务责任追究制度,严格按照“谁举债、谁负责”的原则办事。完善干部离任审计制度,对新增债务要责任到人,从举债到偿还全程负责,不化解债务不能调动、提拔,情节严重的,还要依法依纪予以处理。切实加强财务管理,厉行节约,勤俭办事,狠刹贪图享受、铺张浪费之风。其次,因债制宜,分类处置,积极稳妥地化解已欠债务。对乡村的现有财产进行清理盘点,摸清底数,根据不同债务性质,以拍卖、租赁等方式盘活资产,通过资产变现解决部分债务;搞好企业的改组转制,通过债权、债务转换消除债务;加大清欠力度,落实降息、减息政策。お

参考文献:

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[2]汪柱旺.化解乡镇财政困难对基层的不利影响[J].江苏农村经济,2005(9):40-41.

[3]陈永正,陈家泽.论中国乡级财政[J].中国农村观察,2004(5):63-67.

[4]宋先均,邱亚明.西部地区县乡财政状况与基层政权建设[J].西华大学学报,2005(1):36-45.