关于基层政权机构改革的几点思考

张怡

【摘 要】 党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》明确提出要“赋予省级及以下机构更多自主权”。在国家治理体系中，地方机构更侧重于弹性和灵活性。只有坚持正确的改革方向，有效发挥基层政权机构的弹性和灵活性，才能适应新时代中国特色社会主义的发展要求。

【关键词】 基层政权 机构 改革

党的十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》，明确提出要“赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”。在国家治理体系中，地方机构更侧重于弹性和灵活性。因此，只有坚持正确的改革方向，有效发挥基层政权机构的弹性和灵活性，才能适应新时代中国特色社会主义的发展要求。

一、基层政权机构的现状

基层政权是国家政权的一部分，在国家政权结构中处于基层。基层政权建设是国家治理体系和治理能力现代化的基础。基层政权机构的重要特征就是面向的服务对象是人民群众，处置方式要求符合基层事务特点。

（一）即时回应群众诉求能力有所下降

我们党历来注重走群众路线，从群众中来、到群众中去，是党和国家机构实施政策、方针、路线的基本原则。长期以来，基层政权机构一直扎根在基层，基层干部大多是本地干部。因此，基层政权机构本身应该具有较强的回应能力。

但进入21世纪，国家与农民关系发生了变化，基层治理的内容，逐渐从税费征收、计划生育等等这些与群众利益密切相关的事务中“解脱”出来，转而投入到一个个项目上来如招商引资、项目实施等，基层政权机构可以说越来越“悬浮”于基层社会之上，基层干部的工作也逐渐从做群众工作为主，转向做文书工作为主。可见，事实上，基层政权机构在日常工作中回应群众的动力和能力都大大下降。

（二）一线处置基层事务能力相对不高

基层事务的重要特征，是临时性、季节性、细小琐碎，这就要求处置基层事务要有即时性、实质性，要求基层干部一线处置的经验非常丰富。

但事实上，基层机构的一线处置能力并不高。基层事务处置的根本原则是“小事不出村、大事不出鄉”。坚持这一原则的关键，就是要发挥基层政权网络的优势。基层政权是一个有机体系，包括党委、政府、乡镇派出机构及群众性自治组织和其它社会组织。但派出机构随意撤销，村级组织行政化问题越来越严重，基层政权联系群众的天然纽带被切断。

二、基层政权机构改革的原则

在新的历史起点上，深化党和国家机构改革，必须全面贯彻党的十九大精神，坚持以人民为中心，坚持全面依法治国，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，改革机构设置，优化职能配置，积极构架系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。

（一）优化协同高效是基层政权机构改革的基本原则

基层政权是国家权力的末梢，除了常规性的、程式化的工作以外，更多的是要承担群众工作。群众工作做好了，基层行政工作自然就有效率。换言之，基层工作本质上是任务导向型的。因此，坚持优化协同高效是基层政权机构改革的基本原则。

十九届三中全会的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中明确指出，“一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高”。相当一段时期，一些基层机构改革片面强调科层制原则，片面理解职责固定化、人员专职化、办事程式化，和基层社会严重脱节，导致一些基层事务无人承担、不敢承担；非要承担时，也是应付了事；一些基层机构改革片面强调机构精简，反而导致“精简—膨胀”的循环怪圈。因此，当前基层机构改革的基本原则，仍然是以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点。

（二）因地制宜是基层政权机构改革的根本原则

基层政权机构改革在指导思想、目标和内容上，与中央层面党和国家机构改革是一致的。基层政权机构改革要遵循统一的指导思想和统一的目标，坚持统一的原则。在改革任务方面，要完善坚持党的全面领导，优化政府机构设置和职能配置，推进机构编制法定化。

但每一个地方都有各自的特殊性。基层政权机构改革切忌一刀切，切忌不顾实际情况片面追求“先进”经验，需要因地制宜。我国是一个大国，在具体实施管理时，分为众多行政区划。截至2017年底，省一级区划有32个（不含2个特别行政区），地一级有334个，县一级有2851个，乡一级有41002个。在众多行政区划中，不仅存在因管理层级不同而导致的管理职责不同，而且经济文化发展水平、产业结构和发展规划、民族构成等方面的差异也都决定了在机构设置和职能配置上要因地制宜。先进的不一定是合适的。东西部地区的经济发展水平不一样，人民群众的诉求也不一样，基层政权的定位也不一样，基层治理的模式也就会有不同。因此，从全国范围看，基层机构改革坚持的根本原则是因地制宜。

三、基层政权机构改革的方向

理论上看，基层政权的改革方向分为三个：强化、弱化、撤销。这三种做法都有可取之处。但从国家治理体系和治理能力现代化建设的总目标看，基层治理能力的弱化甚至是撤销，不应该是基层政权建设的方向。无论是从回应群众诉求的角度，还是考虑到基层事务的特点，都应完善基层政权机构，强化基层治理能力，尽可能把资源、服务、管理放到基层。

（一）解决基层行政中的形式主义

一些纯农业型农村地区，现在也仿照发达地区在村委会建立行政服务大厅，推行村干部坐班制，表面上是提高村干部待遇，方便群众办事，实质上却是人为地将村干部脱离于群众，把村干部塑造成一个独立的利益群体，强化了群众性自治组织的官僚化程度。一些地区甚至为了形式上完成所谓的“正规化”的建设，不顾农村的实情和群众的需要，强行合村并组。这种村干部坐班制，表面上似乎是方便了群众，但实际上是把和群众的距离拉远了，弱化了基层治理能力。基层干部的工作地点不应该在办公室，而是在群众家里、田间地头、工地上。这种随意性反而是接触群众的最好的途径。基层政府应该把工作重心转移到和群众密切相关的生产生活上来，避免基于文本的考核体系，减少乡镇工作的形式考核。

（二）增强基层机构的灵活性和适应性

基层的很多事务是不断产生的，严格按照规定设置不同机构承担相应固定的职能，并且按照规定开展行政工作，其实是不现实的，也是不负责任的。目前基层治理中的问题很多都是新出现的，根本就没有对应的机构负责。所以，机构设置要有灵活性，一旦有治理需求就可以迅速组建相关部门、配置相应力量，给予回应，要坚决避免职能固定化。

（三）加强基层机构的协调性

基层治理事务基本上都是综合性的问题，同一个问题往往涉及多个部门。比如像城管部门，管理的事项很多，但绝大多数事项的审批权不在城管部门。城管部门作为执法部门，执法权威需要公安部门来保证，但公安部门又不愿意介入到城管执法过程。这样一来，各个城市的城管部门，其实就变成了是“兜底部门”，这就导致这些年城市治理中的冲突大多发生在这一部门。审批权和执法权分属多个部门，主体责任单位和实际负责单位相分离等等，这些现象人为地造成了源头管理和末端管理之间的矛盾。

机构改革其实是需要具体分析的，因为每一个层级的机构，其实对机构的要求是不一样的。一般而言，越是高层的机构，稳定性、专业化的要求越高；但越是基层的机构，灵活性和适应性可能更为重要。因此，应该分类看待机构改革。

【参考文献】

[1] 《深化党和国家机构改革方案》[R].2018年3月，中共中央印发；

[2] 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》[R].2018年2月28日；

[3] 地方机构设置和职能配置有一致性也有特殊性[Z].财经国家周刊，2018年05月30日.