黑龙江农垦体制创新思路及改革路径研究

王 岩（黑龙江省林业科学院，黑龙江 哈尔滨 150081）



黑龙江农垦体制创新思路及改革路径研究

王 岩
（黑龙江省林业科学院，黑龙江 哈尔滨 150081）

［摘要］按照党中央、国务院进一步推进农垦改革发展的总体部署，文章基于黑龙江农垦的发展现状和改革进展，分析其在体制机制、管理职能方面存在的主要问题，提出黑龙江农垦体制创新的基本原则和总体思路，进而设计符合国家要求、顺应发展趋势的八项体制改革路径。

［关键词］黑龙江农垦，体制创新，改革路径

黑龙江农垦是我国重要的商品粮基地、粮食战略后备基地，为保障国家粮食安全、推动农业现代化建设、促进农村经济发展发挥了重要作用。但随着我国农业现代化进程的不断推进，黑龙江农垦经营机制不灵活、社会负担沉重、政策体系不健全等问题逐渐显现［1］。为尽快解决黑龙江农垦系统现存的主要问题，加速现代化农业体系建设步伐，推动垦区经济社会可持续发展，需要集中研讨黑龙江农垦体制创新问题并给予政策落实，并按照中共中央《关于进一步推进农垦改革发展的意见》的指示精神，在2020年之前，构建起适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制，成为我国农垦深化改革和创新发展的杰出代表。因此，在全新的改革发展进程中，正确认识黑龙江农垦体制机制存在的问题，集中探讨体制创新思路和措施，对于黑龙江农垦的深化改革和创新发展具有重要的促进作用。

一、黑龙江农垦基本情况

黑龙江垦区地处世界三大黑土带之一，位于黑龙江省的三江平原、松嫩平原和小兴安岭山麓，土地总面积5.76万平方千米，耕地面积285万公顷，林地面积92万公顷，水面26万公顷。农垦总局下辖9个管理局、113个农牧场，在全省12个市74个县（市、区）广泛分布［2］。黑龙江农垦总局管理下的垦区，是中国最大的商品粮基地和绿色有机食品生产基地，粮食年综合生产能力超过450亿斤，粮食商品量超过400亿斤，绿色有机农产品年产超过1000万吨。黑龙江农垦拥有国内最大的现代农业企业集团——“北大荒”集团，拥有国家级、省级重点产业龙头企业36家，拥有米、面、油、乳、肉、药、薯等十大支柱产业，年营业收入1300多亿元，“北大荒”品牌位列亚洲品牌500强，同时也是亚洲农业第一品牌［3］。

二、存在的主要问题

（一）管理体制政企不分

在经历了20世纪90年代的集团化改革后，黑龙江农垦具备了政企分开的基本条件，但目前只做到了政企、社企内部分开，农垦总局和北大荒集团“一个机构，两块牌子”，仍在实行政企合一的管理体制，既是市场参与者又是社会管理者，政企社企关系不顺，影响了经济社会可持续发展。

（二）管理职能纠葛不清

黑龙江农垦总局及下属农场兼有产业经营、社会管理的双重职能，农垦企业无法纳入完全市场经济体系中，市场竞争主体作用难以得到充分发挥［4］。垦区在教育、卫生、社保等公共事业方面的开支完全由本系统负责解决，长期得不到上级财政支持，企业办社会负担沉重，严重制约了垦区经济社会的可持续发展。

（三）管理机制过于复杂

黑龙江农垦尚未突破原来国有农场的运作机制，组织构架分为农场、公司、社区三套机构，管理机构庞大，管理层次复杂，导致农垦内部组织成本增加，办事效率不高。

三、黑龙江农垦体制创新原则

在国务院出台的《关于进一步推进农垦改革发展的意见》中，明确提出了农垦改革需要“坚持国有属性、坚持市场导向、坚持分类指导、坚持统筹兼顾”等重要原则，结合黑龙江农垦发展形势和经营特点，新一轮体制创新改革应遵行以下几项原则。

（一）要坚持农垦国有属性

黑龙江农垦体制创新要坚持社会主义市场经济改革方向，所有改革要严格按照党中央、国务院的要求来进行，坚持服务党和国家的根本任务，不能改变农垦系统的国有属性。

（二）要保障粮食供给目标

黑龙江农垦体制创新要以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为目标，通过推进农场企业化、垦区集团化改革，优化垦区资源配置，调整粮食种植结构，提高粮食生产和加工规模，完成作为我国粮食主产垦区的粮食供给任务。

（三）要确保国有资产不流失

黑龙江农垦体制创新要加强国有经济的主导地位，确保国有资本保值增值，放大国有资本功能，严防国有资源资产流失，不能丧失国有农业经济地位。坚持以农为主，打造现代农业全产业链，着力发展适度规模经营，不能把农业改弱改小。

（四）要因时因地分步实施

黑龙江垦区各农场生产经营情况存在较大差异，体制创新不能搞“一刀切”、“一贯制”，要根据根据各地的公检法、基础教育、基本医疗和公共卫生的发展情况谋求适合的改革方式，用三年左右的时间，将社会管理和公共服务职能移交给地方政府统一管理。

四、黑龙江农垦体制创新思路

黑龙江农垦体制创新思路是以推进垦区集团化、农场企业化改革为主线，以建立现代企业制度为发展方向，组建隶属于黑龙江省政府的农垦管理机构，彻底剥离企业管理职能，推进农场办社会职能改革，在内部政企分开的基础上，实现“政企、政事、政社”完全分开。按照以上思路，黑龙江农垦需要在本轮体制改革过程中，实现以下几项创新要点。

（一）在管理体制创新方面

要实现政企彻底分开，将企业管理职能从垦区行政管理主体中剥离出去。积极推进农场办社会职能改革，按照社会管理属地化原则，国有农场的公检法、基础教育、基本医疗和公共卫生等办社会职能全部转交地方。

（二）在企业集团化改造方面

不断增强北大荒农垦集团的内生动力和发展活力，构建以资本为纽带的母子公司管理体制，打造有国际竞争力的大型现代农业企业集团航母。

（三）在农场企业化改革方面

要坚持并不断完善以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制，强化国有农场统一经营管理和服务职能，积极培育规模化农业经营主体。

（四）在垦区基础保障发展方面

要继续加快垦区基础设施，提高公共服务水平，完善社会保障机制，逐步提高垦区职工收入和社会保障水平。

五、黑龙江农垦体制改革路径

（一）正确行使中央直属垦区职能

完善黑龙江农垦现行“部省双重领导、以省为主”的管理体制，制定相应管理办法，厘清国家有关部门和省级政府职责［5］。一是建立权责统一、管理规范、决策民主的制度体系，有效落实党风廉政建设主体责任和监督责任，完善权力运行约束监督机制。二是垦区主要领导干部任免、管理机构设置及人员编制、重大体制改革、资产处置等事项，须按照职责分工，征求国家有关部门意见。三是依法依规开展农垦国企改革，加强土地资源资产化和资本化监管力度，严防国有资产流失。

（二）积极推进垦区管理体制创新

按照集团化改革方向和政企分开的原则，推进垦区管理主体创新。一是以现在的省农垦总局为主体，成立黑龙江农垦管理总局，隶属于黑龙江省人民政府，受省农业行业主管部门委托，代理行使行业管理、国有资产监管、社会管理和公共服务职能，不参与北大荒集团生产经营管理。二是以现在的农垦分局为主体，组建农垦管理分局，作为省农垦总局的派出机构，受总局委托完成交办的本垦区管理任务。在地方市里的原农垦分局，将分局机构、职能并入所在地市，原所辖农场建的县、镇并入市管理，企业管理职能全部转交给北大荒集团，彻底做到政企分开。三是扎实、稳固、有序推进农垦体制改革，设置为期三年的改革过渡期，过渡期内农垦总局继续与北大荒集团实行“一个机构、两个牌子”。在过渡期之后，农垦正式转为集团化企业管理，农垦总局不再加挂省级农垦管理机构牌子，与北大荒集团彻底分开。

（三）持续深化北大荒集团体制改革

按照建立现代企业制度要求，着力开展北大荒农垦集团公司制改造。一是将北大荒集团定位于农垦国有资本投资和运营主体，将集团打造成农垦国有资本投资和运营公司，造就全国最大的产供销、加工、仓储、贸易一体化农业综合企业集团。二是北大荒集团与各农场、各直属企业联合，建立以资本为纽带的母子公司体制，以大型龙头企业为骨干，以各类专业化服务公司为先导，共同推进农（牧）场公司化改造。三是在确保国有资本控股的前提下，构建合理的企业资本结构，主动引进战略投资者，鼓励管理层和员工持股，大力发展混合所有制，推进北大荒集团股权多元化改革。四是完善集团法人治理结构，选聘高层管理者和职业经理人，真正提高企业运行效率和管理水平，加快清理不良资产，推进未上市子公司的上市融资工作。

（四）加速开展农场企业化改造

以实现农场企业化为出发点，以现代企业制度为导向，建立与改革创新相适应的工作机制，主动谋求农场集团化改造，持续增强各级农场的生产能力和市场竞争力［6］。一是要在各级农场建立起统一管理、权责清晰、分工明确、行为规范、运转协调的工作机制，做大做强生产经营职能，为农场企业化改造提供重要保障。二是加快推进直属企业整合重组，持续推动国有农场集团化改造，建设农业产业公司，组建区域性现代农业企业集团，构建以资本为纽带的母子公司管理体制，不断壮大企业整体实力。三是完善现代企业制度，明晰产权关系，健全法人治理结构，不断提高内部管理水平和市场竞争力，把国有农场建设成为生产力先进、群众安居乐业的新型小城镇。

（五）主动剥离农场办社会职能

坚持社企分开的改革方向，推进黑龙江农垦农场生产经营企业化和社会管理属地化，剥离原有的行业管理、社会管理和公共服务职能。一是离中心城镇较近的管理局和农（牧）场，将所承担的社会管理和公共服务职能纳入地方政府统一管理，将农垦基础教育、基本医疗和公共卫生等办社会职能一次性移交地方政府。二是对远离中心城镇等暂不具备移交条件的，在一定过渡期内分步分项移交。暂不能移交地方政府的，移交给管理局代管，由管理局承担社会管理和公共服务职能，待条件适合时一并移交地方。三是从垦区国有农场的经济性、社会性、区域性客观实际出发，建立有利于促进垦区城乡经济社会一体化发展的社会管理体制。妥善解决因改革造成的机构编制、人员安置、所需经费等方面问题，确保改革工作有序衔接、职能履行到位。

（六）优化调整农场组织管理机制

按照“精简、高效、统一”的原则，减少各农场内部管理层次，简政放权、去行政化，实现管理重心下移，促进组织架构扁平化，同时改进人事和财务管理机制，将农场组织管理机制调整到位。一是进一步精简农场管理机构，大力削减冗余的管理层次和管理人员，提高管理效率，降低管理成本，建立起符合现代企业特征的组织管理机制。二是转变工作职能，创新工作方式，进一步简政放权，对于农场区域内的社会管理和公共服务项目，采取公开招标方式向社会购买服务，避免直接参与社会管理与公共服务。三是改进农场人事管理机制，实行具有现代组织管理特征的员工聘用制度，按照合同制开展人事管理，绩效考核注重效率、兼顾公平。四是加强农场财务预算管理，确保费用收支合理，强化审计监督，财务收支公开透明，规范支出项目，杜绝因经费滥用而导致的资产流失。

（七）大力推动资源要素有效配置

继续推进黑龙江农垦的市场化改革，促进劳动力、资产、土地等资源要素的合理配置和高效利用。一是构建新型劳动用工制度，健全职工招录、培训和考核体系，逐步建立以劳动合同制为核心的市场化用工制度。二是建立现代企业制度，建立符合黑龙江农垦特点、以管理资本为主的国有资产监管体制，以资本为纽带打造农业全产业链，稳步开展农垦企业混合所有制改革试点，积极引入社会资本推进企业股权结构优化，多种形式探索管理层和企业员工持股，加大企业上市融资力度。三是严格管理、有效保护和充分利用农垦国有土地，稳步推进土地资产化和资本化改革进程，努力盘活农垦土地资源。

（八）全面完善社会保障机制

按照以人为本、为民谋利的总体要求，重视完善垦区社会保障机制，建立健全垦区社会保障体系，继续扩大社保覆盖范围，完善工资收入和劳动保障制度，持续加大社保投入力度。一是按照属地化管理原则，将黑龙江农垦职工和垦区居民纳入相应的社会保险、社会救助等社会保障体系。二是强化农垦企业及其职工按时足额缴费义务和地方政府主体责任，及时将未参加养老、医疗、失业保险的职工，按规定纳入参保范围，关注低收入家庭的最低生活保障问题。三是建立以劳动合同制为核心的市场化用工制度，依法规范劳动合同，与农场签订劳动合同的农业从业人员，执行与地方统一的工资标准和社会保障政策。四是各级财政主管部门要进一步加大社会保障投入力度，支持落实好农垦职工和垦区居民的社会保障政策。

参考文献

［1］王玲，马金杰，等“.四大粮商”对北大荒集团打造世界粮商的启示［J］.农场经济管理，2014，（12）：9-13.

［2］钟肯.农垦改革发展深入推进［J］.中国农垦，2015，（1）：13.

［3］王雪梅，王翔.全面深化农垦改革引领示范农业现代化——访农业部农垦局局长王守聪［J］.农村工作通讯，2015，（3）：34-37.

［4］黑龙江省农垦总局.黑龙江农垦改革发展情况［J］.中国农垦，2015，（12）：43-45.

［5］韩长赋.勇于担当勇于创新确保农垦各项改革措施落实到位［J］.中国农垦，2016，（1）：5-7.

［6］李恩树.厉以宁：农垦改革核心在于双层体制建设［J］.中国农垦，2016，（1）：20-23.

［基金项目］2015年度黑龙江省经济社会发展重点研究课题（课题编号：15036）；2016年度黑龙江省财政厅自拟项目（项目编号：201603）

［作者简介］王岩（1982-），男，哈尔滨人，副研究员，硕士，研究方向：农林经济管理、应对气候变化、农林政策。