治安防控体系构建中的治安社会资本问题研究

2016-02-27张陶然

新视野 2016年3期

文/张陶然

文/张陶然

摘要：社会治安防控体系建设是一项系统性、综合性的社会工程，防控网络的构建过程就是大量挖掘、科学整合与充分利用各种治安资源的过程。治安社会资本存在于社会关系结构之中，是人们在经常性互动中围绕治安秩序的建立和维护所形成的特定关系，是能够为治安防控体系建设提供便利与积极力量的无形资源。治安社会资本能够降低治安防控体系的运行成本、提升治安效益，提供社会支持、实现防控主体多元化，严密治安防控网络、真正实现立体化防控，同时也是公民社会治安自治的动力来源。建立家庭—社会—职业三位一体的社会资本结构、以诚信体系为基础的“熟人社会”网络、以社区为中心的多元主体合作共治模式，应当成为培育治安社会资本的路径选择。

关键词：治安防控体系；治安社会资本；社会资本；治安治理

2015年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，进一步明确了社会治安防控体系“党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与”的工作格局。治安防控网络构建中每个环节都离不开系统的理论支撑，社会资本理论从社会关系角度对社会协同、治安参与、治安规范等方面做出了强有力解释，丰富了传统治安秩序结构的研究内容。本文拟从治安社会资本的概念分析入手，考察其在治安防控体系构建中的特殊作用，并提出治安社会资本的培育路径，以期为提升我国治安治理水平提供有益参考。

一　治安社会资本：治安功能性下的社会资本类型

社会治安防控体系建设是一项系统性、综合性的社会工程，防控网络的构建过程就是大量挖掘、科学整合与充分利用各种治安资源的过程。这些资源（资本）凝结一定的治安价值，能够带来安全与秩序的收益，可表现为物质、制度、文化、人力和社会等不同资本类别。社会资本多表现为社会关系结构中的无形资源，其中一项重要功能就是为社会提供安全保障和稳定秩序的支持，从而为个人行动提供便利。从社会资本的功能性角度看，我们将可用来作为治安资源的社会资本称为治安社会资本。

随着我国社会治理理念与实践的创新发展，社会资本理论在经济、社会、政治等方面受到越来越多的关注，一些学者已尝试将社会资本引入治安学领域，提出并运用“社会治安资本”的概念并将其作为一种解释范式。但是，社会资本理论已经发展较为成熟，将该理论应用于治安学研究，理应尊重社会资本的本义及其表现形式。将这一专有名词拆分和重组后，用“社会治安资本”来指代治安资源的总和，则混淆了社会资本与治安资本的本质区别，社会资本理论在治安学范式下的研究亟待深入。

笔者认为，“治安社会资本”既能够尊重社会资本的本质意义，又可以更好地将治安功能融入，因而是比较恰当的。治安社会资本是由个人或群体在经常性互动关系中围绕治安秩序的建立和维护所形成的期望、权威、互惠、约束、信任、合作、支持等各种关系，它存在于社会关系结构之中，为治安秩序维护活动提供便利与积极力量，是能够产生治安效益、实现治安价值的无形资源。这些基础性关系是社会主体取得治安实效的前提，也是推动治安主客体关系、治安合作关系以及治安权责分配关系等各种治安关系安排的重要因素，更是维护治安秩序系统良性运行的保障。以下几个方面能够帮助我们更深入地理解治安社会资本：

治安社会资本是进行有效社会控制的基础资源。狭义的社会控制是依靠社会对个人或组织的行为加以约束，防止偏差行为或违法犯罪行为发生的机制。治安社会资本借助社会关系的结构性制约，通过人们为或不为某些特定活动实现对个体活动的规范和社会秩序的控制。治安社会资本为社会控制机制的运行提供动力，除了信任、合作、鼓励等正向作用之外，歧视、排斥、约束、惩罚等关系也是实现社会控制的力量所在。

治安社会资本不是一个绝对的概念。现实中大量存在的社会资本都无法绝对定性，治安社会资本可能被利用或衍生出扰乱秩序的消极力量，而一些亚文化组织、边缘人群间亦可能产生秩序维护的附带功能。组织与关系网络对于社会治安的作用以及对于个人的规范与制约并不能以其本身的性质来简单评价，而应根据具体情况的不同予以区别判断。治安社会资本侧重社会资本的治安功能性，是有助于实现治安秩序的社会资本，治安功能的动态变化性决定了这些关系网络并不能永久发挥治安正效益，而问题的关键在于如何进行培育和引导。

治安社会资本期待获取治安收益作为回报。

社会资本概念的前提性假设即期望得到一定的资本回报，治安社会资本也存在类似的一种预期，它需要实现一定的治安价值作为政治性或社会性回报。对于治安社会资本的判定最终是根据获得治安收益的潜力、频率、难易度等因素决定的，这也决定了公安机关对现存的各类关系结构应坚决打击、压制、默许、认可还是鼓励，应对措施是取缔、管制、监督、合作还是激励。这种治安收益从广义来说即治安秩序的稳定，通常体现为民众对治安活动的参与、社会犯罪率的下降和安全感的提升等许多方面。在其他条件不变的情况下，治安社会资本积累得越多，治安秩序就越容易实现，治安收益也就越大。

治安社会资本是一种非消耗品，它与社会资本一样“不会因为使用，但会因为不用而枯竭”。[1]治安社会资本的自我增强性决定了对它利用得越频繁、越广泛，其效果就越明显，从而进入良性循环；如果对其忽视与闲置，它反倒会自我减损，导致背叛、怀疑、欺诈和无序充斥，给治安环境造成恶劣影响。警察越多地服务与接触民众，越多地走街串巷与百姓沟通联系，通常会获得越多的信任、支持；相反，警察与群众联系较少、街面见警率低，彼此关系就会淡漠，甚至使民众产生误解和怨恨，则不利于治安社会资本再生，既存的治安社会资本也会逐渐自我消解。

二　治安社会资本在防控体系中的作用分析

当前，各级公安机关以治安防控体系构建作为平安中国建设的抓手，而治安社会资本对于治安秩序的维护具有基础性作用，因而成为治安防控体系下不可忽视的防控维度。

（一）降低防控体系运行成本，提升治安效益

从经济学角度看，治安防控体系是由治安社会资本通过人际关系结构中的信任、互惠、规范等关系支撑起来的，其调动的人力资本及其社会效益可以大大节约治安防控体系建设的成本。在20世纪50年代，我国曾出现过社会风气与治安秩序的“黄金时期”，当时一直保持着较低的发案率。[2]这在一定程度上要归因于当时社会人际联系紧密，社会信任度、团结度高，公安工作得到群众的广泛支持与配合。在治安社会资本充足的环境下，良性秩序由普遍的信任与团结来实现，这主要依靠人际关系进行调节。但是，以牺牲个人自由权利和社会生产力为前提的秩序是无法持久存续的。随着社会转型期个人权利的解放与社会生产力的发展，也出现了诸多问题：“藐视权威，放弃家庭、责任、义务和道德，工具理性膨胀，人文价值丧失，人际关系疏离等，人们普遍产生孤独感和压抑感，从而导致社会共同秩序的腐蚀和瓦解”。[3]充足的治安社会资本不仅能够节约治安资本，而且还是改善警力紧缺、提升治安防范力度、祛除治安顽疾的良药。因此，稳固并强化各种社会联系，实现新形势下治安社会资本的重新整合是提升治安效益和社会效益的必然之举。

（二）提供社会支持，实现治安防控主体多元化

犯罪学理论认为，社会支持不仅能够直接预防犯罪，还可以通过影响其他变量间接减少犯罪的产生。社会网络中的接触和干预能够为个体提供支持与援助，这种社会支持可以是物质、行为上的，也可以是情感、心理上的，都是通过及时的关爱、疏导和教育，缓解目标人群的心理压力，因而是“社会控制有效性的前提条件”。[4]家庭、学校、社区邻里、社会组织等都是形成互助关系网络的多元防控主体，也是强化社会联系、提供社会支持的动力来源。除了为流动人口、失足人群、社区矫正人员等群体提供服务和教育疏导等社会支持外，治安社会资本还能起到化解冲突、实现控制与规训的作用，尤其对于正处在身心发育关键期的青少年群体来说，这种帮助与引导则是一种道德保护，在一定程度上能够遏制犯罪意图的生成。治安社会资本通过提供社会支持，起到了防止社会断裂、促进社会衔接与弥合的作用，因此，重视并挖掘治安社会资本是提升社会支持供给量的理性要求，更是促进治安防控主体多元化的必然趋势。

（三）严密治安防控网络，实现立体化防控

社会控制理论认为，人们不去从事违法犯罪活动，与现实存在的各种犯罪控制力量有关，当这些控制犯罪的屏障弱化或破裂时，违法犯罪行为则会增多。治安防控体系中“全天候、全方位”布控对于普通区域、隐蔽性空间以及个人空间等死角和盲区防控却仍显乏力。现代社会关系网络稀疏、弱化、断裂所造成的社会死角，还要通过社会关系的弥补进行治理与防范，将防控的维度从时空二维转变为“时间、空间、心理和社会关系四维一体”。[5]立体化防控要求公安机关、综治部门在进行顶层设计、研究各项政策与机制的同时，要充分考虑防控体系的社会运行条件，重视社会资本的调动以实现多层次、多角度的防控需求。通过搭建与民众联系、互动的平台，强化治安基础性制度建设，严密社会面、重点行业、乡镇（街道）、村（社区）、机关、企事业单位内部安全和信息网络防控体系，以柔性的社会关系网络堵塞安全漏洞，真正实现立体化的治安防控。

（四）以民为本，实现公民社会下的治安自治

治安防控体系具有人文属性，包含着一整套关于人类本性与人际关系价值的内容。在人们相互信任、人际互动频繁的环境下，治安治理活动更加顺畅，治安防控手段也更趋于人性化。治安社会资本的调动必须建立在民众的基础上，帮助公民提升治安意识，在对治安工作积极的参与和监督中，优化治安防控建设效果，实现防控主体自上而下地向社会、公民倾斜，弥补警力不足。北京丰台劝导队就是在公安机关的关怀和支持下发展壮大的“王牌队伍”，该组织不仅旨在规劝不文明行为、调解社区邻里纠纷，还为警方提供大量的破案线索和反恐信息，尤其在“9·3”纪念活动举办期间更是积极参与社区生活秩序维护，充当了维稳先锋。对于公民来说，参与治安防控体系建设既是实现个人追求安全的自然属性，也是满足社会责任感、实现社会认同和社会价值的重要方式。治安社会资本以公民和社会组织参与治安秩序维护为前提，可以为人们提供一所“公民学校”，有助于促进公民在治安防控建设中由“配合”转向“合作”、以“主动参与”取代 “被动接受”。

三　治安社会资本培育的路径选择

“一个拥有丰富社会资本存量的社会（市民社会）意味着和谐稳定的秩序和良好的社会治理。既然如此，社会资本的投资就是非常值得的。”[6]治安社会资本广泛存在于各种社会关系之中，由于其自身的隐蔽性，在未获重视和利用时，它是一种静止的关系与潜在的资本；当对其加以梳理、整合与适当利用时，它才是具有治安价值的能量和资源。对治安社会资本进行投资的目的就在于扩大并稳固这种非制度化的网络关系，实现治安效益最大化。从社会资本的微观视野出发，我们从以下三个视角来探讨治安社会资本的培育路径。

（一）理想模式：建立家庭—社会—职业三位一体的治安社会资本结构

联合国社会发展研究所曾揭示出理想状态下遵纪守法者的一般特征：“如果人们有工作，有富有亲情的家庭关系，又能通过接受教育，参加社区活动或拥有财产而取得社会地位，他们便不会走上犯罪道路。”[7]这也从微观角度强调了血缘、地缘与业缘关系对犯罪预防的重要性。治安社会资本正是通过这些基础关系对个体认知和行为发挥潜移默化的影响：血缘关系主要以家庭、家族为单位，以亲属关系中成文或不成为的规范（规矩）进行约束，因而是治安秩序维护的基础性力量；地缘关系主要体现为以地域环境为单位的邻里、社区、街道间的治安习俗习惯，以熟人规范网络实现行为约束；业缘关系则表现为与治安维护相关联的职业、行业活动以及专门性治安合作等构成的社会关系，是以职业化为标志建立的关系网络。血缘、地缘与业缘三重关系网络资源互为补充、互相促进，共同实现个人安全与社会秩序的全覆盖，为治安社会资本的疏导、整合、重建提供明确指向。

社会关系的原子化趋势使家庭成为对个人教化与约束的重要单元。由于家庭成员彼此信任度高，直接影响和决定个人的治安价值选择，所以家庭关系的背后蕴藏着巨大的治安能量。一般情况下，婚姻关系、亲子关系的建立能够产生相应的责任与担当，对个人行为产生正向激励的效果；稳定的血亲关系如父慈子孝、兄友弟恭、夫和妇柔的家庭则更是社会平安和谐的基础。家庭关系的和睦不仅需要每个家庭成员的努力，还需要整个社会遵循社会传统与社会交往规律，重视家庭关系的协调与引导。因此，要营造健康和睦的家庭关系，重视未成年人的家庭教育，敬畏和弘扬家训、家规等传统文化，健全家庭纠纷化解机制，以发挥家庭关系对于社会秩序的基础性稳定功能。

以区域地理环境特征建立的志愿、互惠和服务关系主要是以社区为单位建立起来的。依托社区警务，整合社区相关组织和普通公众力量参与治安秩序维护，是单位制解体后治安防控最重要的组织模式来源。以地缘为依据进行治安维护可分为三种形式：一是民众自发进行的邻里守望与互帮互助，是将治安防控寓于社会生活的较为松散的制度形式；二是市场化的治安维护力量，包括小区物业公司、保安服务公司等提供有偿的治安服务机构；三是派出所、警务室、居委会、村委会、治保会、社区人民调解委员会以及社区治安志愿者等基层组织或社会非盈利组织，这些组织能够提供无偿的治安服务。基于地缘关系的治安社会资本培育是搞好社区警务的关键，也是新时期社区治理工作的重要内容。

以治安职业关系为特征的治安社会资本建立在治安专业知识和技能基础之上。随着人们对风险社会认识的加强，除传统警察职业外，与治安维护相关的职业大量涌现：辅警、巡防员、治安员、行业治保组织以及各种市场化治安服务组织成为治安防控不可替代的力量，各种治安合作模式也为完善治安防控网络提供了有益经验。治安职业关系有一部分是单位体制下内部治安保卫工作的传承，组织专业化和制度化要求较高。公安机关对于这类重要的治安力量要进行周密、谨慎的规划，既要完善日常工作指导、治安培训教育、治安信息共享、治安工作规程等制度，又要注意对其进行规范与保护，以灵活参与、互动合作的方式避免治安工作者触碰法律底线，建章立制，推进治安工作专业化、正规化发展。

（二）核心内容：重塑以诚信体系为基础的“熟人社会”网络

建立在熟人身份网络和资源基础之上的联系与互动是产生治安社会资本的前提条件，社会成员越多地参与社会交往，社会资本就越丰富，非正式的约束力则越强，治安控制力也就越大。在经历市场经济剧烈冲击后的今天，一方面是变化社会中处处存在的不安定因素威胁着个人安全、社会安全乃至国家安全，另一方面是传统社会资本大量流逝，治安价值理念弱化，滞后于秩序重建的客观需求。强化熟人网络，重拾社会信任应当是培育治安社会资本的核心要求。

纵观社会历史变迁，治安社会资本在我国古代基层治安治理中得到了良好运用。在传统社会里，维护治安秩序的责任大部分由社会来承担，民间社会基层治安治理主要依靠三老、乡绅、保甲等制度得以实现。在传统社会人际关系中，交往、威望、信任、监督等关系结构形成了基层社会良性运行的纽带，也形成了维护民间秩序的社会资本。我国社会自古以来就是一个关系社会，即便是在传统社会资本不断衰落的今天，这种人际关系和网络结构仍构成社会治理的重要力量。社会交换论者将社会互动看作是一种交换关系，“邻居们交换恩惠；儿童们交换玩具；同事交换帮助；熟人们交换礼貌；政治家交换让步；讨论者们交换观点；家庭主妇们交换烹饪诀窍”。[8]个体与群体间的相互依赖程度受彼此间互惠程度的影响，进而决定了社会对个体的控制强度。社会交换理论为强化公众社会联系提供了简单而有效的方法：鼓励社会主体间尽可能多地相互交换帮助与信任，并为之创造机会和宽松环境。民众间的互动往来彼此交换信任，不仅缓解冲突矛盾，更提升了社会凝聚力与和谐力；治安主体为民众提供治安服务和安全有序的环境，使公众提升对治安工作的认识，并以自觉维护和参与治安秩序作为回报。在交换理论下增强社会联系、扩大社会参与，有助于在构建社会治安人防网络的同时挽救社会冷漠，实现治安与社会的共赢。

福山认为，社会资本源自于信任。社会信任意味着个体和组织的行为可以预期，是获得持续利益关系的前提。治安利益关系的产生与维护同样需要信任以及建立在信任基础上的合作才能实现。当今社会信任缺失、道德沦丧的一个重要原因就是诚信的式微，以制度化手段重建社会诚信系统，提高国家和个人诚信度，使个体更加依附于其所处的关系结构，是强化现代社会关系网络、建立新时代下的“熟人社会”之必要举措，也是治安防控体系正常运行的前提。社会信任度的提高是整个社会的进步与福祉，从治安角度来看，就是在公民社会的诚信建设中实现治安社会资本的积累和培育。根据我国社会与国民素质发展水平，建设国民诚信体系的条件已初步具备，国务院实施统一社会信用代码制度，也为社会资本积累和治安防控体系构建扫清了障碍。

（三）发展策略：构建以社区为中心的多元主体合作共治模式

社会资本与行动理论认为，占据富含资源的结构性位置将有助于对社会资本的获取与使用。社区作为单位制解体后最重要的社会组织单元，能够以其在社会关系结构中的特殊地位将个人、家庭、治安自治组织、治安有偿服务机构以及各类政府防控力量有机串联，是整合血缘、地缘与业缘社会资本的媒介，也是现代社会治安治理结构的中心点。将治安权进一步分散，改变以国家为中心的治安策略，建立以基层社区志愿服务为中心的政府、社会、市场与个人多元治安合作机制是发展治安社会资本、顺应治安治理多元化要求的发展策略。

社会治安既是政府的政治需求，也是公民的生存需求，具有国家和社会高度契合的特点。以社区为中心，营造良好的治安文化环境，首先要唤起社区成员的治安价值认同与治安热情，培养社会主体的治安意识，并以此引导公民的治安活动。如北京市东城区积极推进以文化为中心的安全社区建设工作，充分调动网格内治安资源，将社区小事化解在社区；北京“朝阳群众”“西城大妈”“丰台劝导队”以及超过百万人的治安志愿者都是以社区联系为依托，积极参与治安志愿防范，为首都的治安秩序稳定立下汗马功劳；武汉百步亭社区开展“邻里守望”志愿服务，使社区工作“管得宽、搞得活、帮得多、做得好”，形成了辐射全国的社区志愿服务品牌，这种模式通过社会支持的提供极大地丰富了治安社会资本存量。在社区工作者、社区民警、治安志愿者和社区领袖等主体的走访、展示、宣传和培训等活动中，社区居民的治安热情得到激发，自我价值得以实现，最大程度上实现了对社区治安社会资本的整合与利用。

治安社会资本具有自我增量的特质，对其最好的保护就是加强利用：对治安社会资本使用得越多、越频繁，其供给就越充足，价值就越大，社会控制关系就越能稳定存续。从政府角度进一步积累治安社会资本，就要为治安志愿者、从事治安维护的民间组织等提供宽松的生存环境，增强联系与互动，在理性引导、合作共治的基础上理顺关系，构建合法化、公开化、常态化、规范化、制度化的治安参与机制。多元主体的治安实践模式在我国不胜枚举，首要问题是提升政府对治安社会资本的认识，鼓励各级部门结合实际特点建立专群结合、松散适度、专人负责、制度保障的多样化协作模式和参与网络，在对社会关系网络的运用中实现治安社会资本的再积累。

结　语

在我国社会分化转型的背景下，单位制解体、城市大拆大建、城镇化建设等发展阵痛带来了旧有社会资本的严重流失，一些传统的社会关系弱化乃至消失殆尽。福山认为，以法律为代表的正式规范是现代社会的重要协调机制，但社会资本在现代制度中依然发挥着多重重要功能。[9]随着治安防控体系建设的不断深入，人们更加清醒地意识到治安防控的动力来源和服务主体仍在于人，人们在长期互动实践中形成的义务与期望、信任与合作、责任与权威以及规范与惩罚等关系结构对于治安秩序的维护具有重要作用。治安防控网络要为人际互动、沟通与整合提供通道，使公民拥有更多的组织成员资格和身份，在重视治安社会资本积累的同时，实现国家与社会在治安治理过程中的高阶互动。

注释：

[1]燕继荣：《社区建设与社会资本》，《21世纪经济报道》2014年7月2日，第016版。

[2]从1950年至1956年社会主义改造基本完成，全国（除台湾省及港澳地区外）年均发生各类刑事案件29万起，发案率为1959年和1960年社会治安形势良好，刑事案件发案率分别仅为2.98和3.2

[3]卜长莉：《社会资本与社会和谐》，北京：社会科学文献出版社，2005年，第9-10页。

[4]曹立群、任昕：《犯罪学》，北京：中国人民大学出版社，2007年，第93-95页。

[5]宫志刚、李小波：《社会治安防控体系若干基本问题研究》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2014年第2期。

[6]燕继荣：《社会资本与国家治理》，北京：北京大学出版社，2015年，第62页。

[7]联合国社会发展研究所编：《全球化背景下的社会问题》，北京：北京大学出版社，1998年，第64页。

[8]彼得·布劳：《社会生活中的交换与权利》，孙非等译，北京：华夏出版社，1987年，第104-105页。

[9]弗朗西斯·福山：《公民社会与发展》，曹荣湘选编：《走出囚徒困境：社会资本与制度分析（视点丛刊）》，上海：上海三联书店，2003年，第76-80页。

责任编辑余茜

作者简介：张陶然，中国人民公安大学治安学院博士研究生，北京市，100038。