大数据时代的法治政府建设

2016-02-27王月峰吕廷君

新视野 2016年3期

文/王月峰吕廷君

大数据时代的法治政府建设

文/王月峰吕廷君

摘要：数据治国与依法治国具有内在关联性，大数据是法治政府建设的新途径。大数据时代的法治政府建设是数据思维、数据技术主导下的制度机制创新。大数据提升行政决策的科学化水平、提高行政执法行为的正确度、提高预防和打击职务犯罪的有效性、提高行政机关管理水平并规范行政机关工作人员的职务行为。政府数据开放是大数据时代法治政府建设的内在要求，政府数据开放必须坚持“开放为原则、不开放为例外”，“提供质量好、更新快的原始数据”，“个人隐私、商业秘密和国家安全数据保护”三项原则。

关键词：大数据；法治政府；行政行为；政府数据开放

2012年联合国大数据政务白皮书指出，大数据对于联合国和各国政府来说是一个历史性机遇。在美国、欧盟、日本、新加坡等国相继提出大数据国家发展战略之后，我国政府于2015年8月提出了《促进大数据发展行动纲要》（国发[2015]50号，以下简称《大数据纲要》），我国的国家大数据战略正式出台。《大数据纲要》认为：“大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。”2015年10月，党的十八届五中全会进一步强调了“实施国家大数据战略”，大数据成为执政党依法执政的国家战略。因此，大数据时代的国家治理是一种全新思维方式下的制度重构，政府治理法治化的领域、方式和程度将会因此而发生根本改变。

一　大数据提升行政决策的科学化水平

行政决策的科学化是指行政决策符合行政行为的客观规律，符合社会公众对行政决策的期待和要求。我们强调通过行政决策的民主化来实现行政决策的科学化，从法治思维角度看，行政决策的民主化就是行政决策的法治化。行政决策法治化一方面强调的是行政决策的法定程序控制，另一方面强调通过增强行政决策预案的客观性来保证行政决策的科学性。

首先，大数据对完善行政决策的科学化具有重要意义。历史地看，小数据对于行政决策曾经起着重要作用。在磁带、磁盘时代，由于我们获取数据的技术方法、技术手段有限，行政决策只能依赖小规模的数据量和数据处理得出的结论，其可靠性、科学性就十分有限。在计算机和网络时代初期，随着网络数据库、关系数据库、联机分析处理技术水平的提高，数据量和数据范围不断扩大，行政决策所依赖的客观基础得到进一步发展，行政决策的客观性、科学性日益增强。大数据时代，数据提取、存储、分析、挖掘的技术日新月异，通过大数据的关联分析、聚类分析等技术手段可以获取海量的有效信息，这大大提高了行政决策的客观性和科学性。

其次，大数据能够支持更广泛的利益主体参与行政决策过程。在一定意义上，行政决策的民主化反映了行政决策相关利益主体参与行政决策过程的程度。大数据技术使有效收集分析行政决策相关利益主体的意见建议成为可能，行政决策相关利益主体可以通过手机终端、网络、电视、电话、书信等各种渠道和手段参与到行政决策过程中，多元的利益主体有相对畅通的多样化利益诉求渠道，这对于缓解社会矛盾、整合利益诉求具有重要意义。多样化的利益诉求表达形成的行政决策的大数据基础库和技术能够为行政决策提供强有力的、客观有效的数据支持。

再次，大数据时代的行政决策是数据驱动的决策，能够有效减少行政决策驱动的主观随意性。小数据时代的行政决策需要经过“发现问题——分析原因——找出对策”这个过程，“发现问题”和“分析原因”是行政决策启动的关键环节，也常常成为行政决策主观随意性问题最突出的环节。“数据驱动的行政决策在本质上不同于目标驱动的行政决策，目标驱动的行政决策需要花费极大的精力来确立决策问题，而确立的问题的客观性和科学性还有待考证。通过大数据技术，行政决策的问题可以直接通过数据被呈现出来，不用追究呈现出这一问题的原因，只需关注于呈现出了什么样的问题，通过数据，将直接明了地得出结论。”[1]另外，大数据还为行政决策启动程序和整个过程提供客观有效的数据支持，增强行政决策启动和发展过程的互动性和开放性，提高行政决策启动和实施的客观性和民主性。

第四，大数据可以完善行政决策评估程序。

小数据时代的行政决策评估主要是小范围的专家评估或者政府的自我评估，社会公众、行政决策相关利益主体参与的机会比较少。大数据时代，行政决策评估的主体将随着大数据技术的发展而发生变化，行政决策评估主体不断扩大，“大数据时代的行政决策评估主体将由单一主体向多元主体转变，将由政府评估机构和少量专家团体、公民代表扩展到各种社会组织、大众传媒和广泛的公民个体。”[2]行政决策多元评估主体利用如政府门户网站、微博、微信等不断扩展的评估技术和手段积极参与到行政决策评估过程，这种多元化、多样化的评估结果都是一些非结构化、半结构化的数据，需要我们利用大数据挖掘技术进行整合分析，以形成对行政决策评估的客观结果。大数据时代，行政决策评估程序被分解为评估对象确定、方案制定、报告编制和审定、跟踪事项等完整规范的程序，这就大大增强了行政决策评估的现实性、科学性和有效性。

在广义上，我们也可以把行政立法以及政府的行政规范性文件制定放到行政决策之中。大数据时代，由于大数据资源的几何级数积累和大数据技术的突飞猛进，中央和地方的行政立法以及政府的行政规范性文件制定的思路和方法都可以参照行政决策的大数据思维进行及时调整，否则会由于没有利用大数据技术而失去行政立法及规范性文件制定的客观性基础，从而失去这些关系国计民生和社会公众切身利益的法律文件的可行性和有效性。

二　大数据提高行政执法行为的正确度

当前，我国的行政执法面临许多困难和问题。一个重要问题是行政执法的规范性和强制力不足，暴力执法和暴力抗法同时并存。另一个重要问题是行政执法的公信力受到质疑，公众对行政执法机关及其工作人员怀有对抗心理、怀疑态度已经不是个别现象。大数据时代，行政执法必须因应大数据资源和大数据技术的发展而不断变化。否则，在客观环境已经发生了颠覆性变化的条件下，抱守传统的行政执法理念和技术必将使行政执法变得越来越困难。

首先，大数据资源和技术能够提高行政执法效率。一般说来，行政执法效率需要从三个要素进行衡量：执法的时间、执法的成本和执法的正确度。执法时间越短效率越高，执法成本投入越少效率越高，执法正确度越高效率越高。缩短行政执法时间的方法包括行政执法主体对执法对象的熟悉度、装备的便捷性和人员素质高等主观要素，但更重要的是行政执法主体掌握的执法对象及其相关要素的信息的完整与准确。小数据时代，税务执法人员常常是在对纳税人进行纳税检查审计时发现蛛丝马迹进一步顺藤摸瓜而发现偷税漏税违法行为的；大数据时代，税务执法人员可能只需要通过纳税人各种不同交易记录、甚至消费记录的海量数据进行挖掘，就可以发现偷税漏税证据。在提高行政执法效率的内部管理问题上，一些行政机关运用数据仓库技术来解决行政机关内部对行政执法效率的监管效果十分明显。数据仓库是面向主题集成的、随时间变化的、稳定的支持决策制定过程的数据集合。数据仓库不同于一般的数据库，它是对各种海量的原始操作数据进行各种处理并转换成有用信息、用户可以对经过处理信息进行分析得出决策的大型数据集合。也就是说，数据仓库是经过一定处理、能够被非技术人员使用的结构化数据。执法人员运用数据仓库运行软件所反应的情况来掌握当前个人执法的情况和效率以及所产生的错误。

其次，大数据资源和技术能够增强行政执法的沟通性，弥补交往正义缺失。行政执法主体与执法对象之间的交往理性直接决定着行政执法的进程和效果，而被类比为“猫和老鼠”的行政执法关系中的一对矛盾主体之间却存在着沟通交流的心理和制度障碍，因而只有当行政执法行为结束，行政执法的目的、过程和主要事实和法律依据才可能被公开。小数据时代的行政执法主体之间沟通的有限性更容易导致行政执法过程不畅、效果不好，而且还容易形成主体之间缺乏基本互信，缺乏基本的交往正义。大数据时代，行政执法关系中的主体不以彼此送达对方的信息为基础，而是以各种可能渠道获取的数据为纽带来感知、了解彼此的目的和行为的正当性。行政机关通过海量数据的挖掘去分析违法行为的可能性及其证据，进而确定行政执法对象、选择行政执法手段和时机；行政执法对象则通过搜集整理行政执法机关的过往执法记录、类似相关执法案例和相关法律法规来确定自己行为的合法性程度以及违法可能性，从而明确行为的可能法律后果、形成对自己的行为责任的基本认知。所以，大数据时代的行政执法关系中的执法主体和执法对象的沟通媒介已经转移到了大数据资源和技术上，主体之间的交往理性更强，交往正义更容易实现。我们必须强调的是，行政执法关系中的主体交往也不是完全平等的，行政机关具有更强的主动性和更高的技术手段。行政机关能够以大数据技术收集、管理和分析非结构性数据，更好地挖掘、洞察和掌握执法对象的行为模式，更容易发现执法对象行为的违法性，行政执法对象要做到这一点却不容易。

再次，大数据资源和技术能够提高行政执法的正确度。行政执法的正确度不仅是行政执法效率考核的首选要素，而且是行政执法行为体系的核心要素。行政执法行为的正确度的前提是执法主体之执法决策的科学性，而执法决策依赖于对执法对象及其行为的正确认知。行政执法行为的正确度还依赖于执法过程中针对不断变化因素及时分析把握基础上的政策调整，依赖于执法结束之后对执法效果评价的数据信息反馈。也就是说，行政执法的事先、事中和事后三个环节都离不开大数据资源和技术的应用。当然，执法决策的作出除了需要行政机关对执法对象大数据分析基础上的准确定位之外，也需要对类似执法案例国内外的比对、国内不同地区之间的比对，以为最佳执法方案的确立提供更客观、更科学的大数据基础，还需要执法机关运用数据挖掘对相关法律依据进行筛选和确定、对复杂案件的外围因素的分析和研判等诸多要素。

三　大数据提高预防和打击职务犯罪的有效性

法治政府的廉洁指数是一个国家法治现代化的重要标准，预防和打击职务犯罪成为一项关系政府公信力的法治政府建设重要工作。

首先，大数据资源和技术为预防职务犯罪提供了条件。小数据时代，我们的职务犯罪预防通常是通过对公职人员进行长期的思想政治教育、法制宣传教育来完成；而大数据时代，职务犯罪预防具有更强的目的性和针对性。大数据时代，每个人的行为都确定无疑地留下电子痕迹，什么时间驾车去过哪里、驾车过程中有没有同乘人员、同乘人员是谁、有没有交通违章记录、在哪个商场购物、买的什么东西、花了多少钱、现金还是银行卡或者购物卡支付、出差住什么酒店、如何付费、是否去过景区、有谁陪同、吃饭的地点和消费数额……所有这些数据记录共同构成了千千万万个公职人员的大数据，这些大数据资源无疑会成为预防和打击职务犯罪相关部门进行数据挖掘的金矿。大数据分析挖掘能够及时发现职务犯罪高发的领域、人群，甚至把职务犯罪高发主体指向某个具体的公职人员。数据挖掘分析能够比较客观地反映职务犯罪高发人群的消费习惯、人际交往特点以及生活工作特征，这就极大地增强了教育的针对性和职务犯罪预防提醒的目的性，对于教育对象来说具有较强的可信度和说服力。从已有案例看，通过提高职务行为数据记录密度和公开度的方式增强职务犯罪预防的能力也是一条可行的路径，贵阳的“数据铁笼”计划就是如此。贵阳市通过权力运行的全程数据记录打造“数据铁笼”，[3]把权力牢牢锁在“数据铁笼”之中，这对于预防职务犯罪具有很强的示范效应。

其次，大数据资源和技术增强了职务犯罪侦查的洞察力。职务犯罪侦查的难点在于发现职务犯罪线索和构建职务犯罪的因果关系。从发现职务犯罪线索角度看，由于每个人无时无刻不留有电子痕迹，通过对海量的电子痕迹的深入挖掘就可能发现职务犯罪的线索。比如，很多职务犯罪嫌疑人在犯罪前后都会不停地在互联网上搜集关于职务犯罪、贪污受贿、挪用公款、赃款、自首等大量信息，而百度等搜索引擎可以锁定搜索人的IP地址，百度搜索痕迹就成为职务犯罪线索发现的重要数据库。再比如，公职人员及其家属在商场、电商平台上的交易记录、境外信用卡的交易记录，都会在一定程度上反映一个人的收入支出比，对这些数据的分析挖掘对于发现职务犯罪嫌疑人具有重要价值。从职务犯罪的因果关系构建来看，大数据时代的职务犯罪因果关系构建已经不是传统的犯罪行为与犯罪结果之间的固化思维，而是模糊的相关性思维。“大数据技术能通过对海量不同时期数据的整合运算，绕开因果关系链求证，低成本、快捷地得出两个不同事物的相关关系，即一个事物的数量变化与另一个事物数量变化之间的相互决定关系。对于旨在降低犯罪数量的职务犯罪预防工作而言，其核心的问题就可以简化成为：某个特定领域或行业的职务犯罪变量与另一个变量之间是否有着相关关系。”[4]在大数据分析基础之上，职务犯罪的侦查目标确定就具有很强的操作性，通过模糊的大数据关联性思维逐步过渡到职务犯罪侦查的因果关系，是大数据时代增强职务犯罪侦查洞察力的可行路径。

再次，大数据资源和技术能够增强打击职务犯罪的针对性。小数据时代打击职务犯罪的“决策依据过于粗糙、不够精确、不够直观；职务犯罪侦查案件初查、侦查中缺乏全面的情报数据，或者有情报数据没有充分挖掘利用”。[5]大数据时代，不仅大数据成为打击职务犯罪的丰富资源，而且大数据技术从根本上提高了打击职务犯罪的针对性和精准度。大数据挖掘不仅能够发现职务犯罪的高发领域、高发地域和高发时间，而且能够精准挖掘并打击某个具体的职务犯罪嫌疑人，这就在大大提高职务犯罪打击准确率的同时，还非常有利于形成对职务犯罪的恐吓与警示。从职务犯罪侦查角度看，在锁定某个犯罪嫌疑人之后，还可以通过大数据技术搜集犯罪嫌疑人尽可能多的数据，通过工商、公安人口车辆管理、房屋管理等行政部门，以及金融机构、通信企业等渠道获取海量数据，真正做到用数据描述一个人，为这个人建构一幅“数据画像”。[6]大数据技术还可以形成全国职务犯罪已决犯的犯罪数据库，通过数据挖掘分析发现职务犯罪的规律性，比如职务犯罪的年龄、行业、职级、时间、地域等特点，提高职务犯罪预防与打击的针对性和有效性。不仅如此，在国际司法协作条件下，可以通过他国职务犯罪数据挖掘，预测我国职务犯罪的未来走向，形成职务犯罪走向的行业、领域和人群的提前预警，这对于职务犯罪预防来讲意义十分巨大。

四　政府数据开放的意义及原则

我们已经从信息时代步入大数据时代，相应地，政府信息公开也开始向数据开放转变，政府数据开放对于法治政府建设具有重要意义。信息是经过加工处理的数据，数据是原始的、未经加工的记录，是信息的一种载体。政府数据具有更强的客观性和真实性，其内在的、隐藏的价值可被进一步分析、挖掘、开发和利用。政府信息的对外公开是政府的单方面行为，政府数据开放强调的是政府利用信息技术和服务平台，主动向公众提供无需特别授权、可被机器读取、能够再次开发利用的原始数据。因此，政府数据开放是一种数据的流动，更是知识和权力的流动，其核心是发现更多有价值的信息。[7]

政府数据开放不仅可以满足公民的知情权，实现公民的基本权利，而且还可以增强政府数据的流动性和政府数据挖掘的效益，更重要的是政府数据开放可以提高社会组织、公民对政府行为的合法性、合理性监督，为打造公开透明的法治政府创造有利的客观环境。从法治政府建设视角看，政府数据开放的范围与程度还直接影响甚至决定着政府、市场与社会协同治理法律机制的建立与完善。

我国于2007年发布了《政府信息公开条例》，以法律形式规定了政府信息公开的范围、原则、具体实施办法和法律责任。但实践中，也存在着如国办（2013）100号文件《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（以下简称《政府公信力意见》）中指出的问题：“一些地方和部门仍然存在政府信息公开不主动、不及时，面对公众关切不回应、不发声等问题。”为了进一步促进政府信息公开，《政府公信力意见》提出了“进一步加强平台建设”“加强机制建设”和“完善保障措施”等三个方面、十条具体措施。客观地说，政府信息公开仅仅是国家治理法治化对政府法治建设要求的开始，国家治理法治化需要开放政府数据，这不仅是政府主动回应社会公众对政府工作知情、参与和监督等要求的客观需要，也是国家治理迈入物联网、云计算和大数据时代的必然规律。

英美等国强调数据权的公民基本权利属性，其核心内容是促进政府履行数据开放义务，其也指向了增强社会对政府运行过程进行监督的法治目的。既作为权力、又作为责任的政府数据开放，必然涉及大数据开放的范围和边界。这也是政府数据开放争论不休的一个重要问题。2001年“9·11”袭击事件当月，时任美国总统布什签发了13233号总统令，以国家安全的名义限制公众查阅总统文件的权利。2009 年1月，奥巴马当选美国总统后，为了兑现自己“建设前所未有的开放政府”的竞选承诺，奥巴马签署了13489号总统令，推翻13233号总统令对于公民查阅总统文件的限制。[8]由此可以看出，政府掌控的大数据开放范围的决定权，会随着时间、条件的变化而不断发展变化，每个国家都有自己大数据开放的限度和理由。

所以说，政府数据开放是打造法治政府的必然要求，而政府数据开放的范围和边界则属于政府数据权力的范畴，如何界定和规范政府数据开放权力就成为国家治理法治化的一个关键问题。中国传媒大学教授沈浩认为，虽然我国政府在2007年发布了《政府信息公开条例》，但目前政府公布的数据大部分还是报告和报表，没有标准的格式，不能以数据的形式查到，因此也无法进行深人的分析、加工和挖掘。“如果政府需要社会共享和分析这些数据，必须提供最原始的数据，这样的数据学术和商业上才能去应用它。”[9]所以，政府数据开放的第一个原则是“开放是原则，不开放是例外”，这就意味着政府必须开放自己掌控的原始数据，并且以方便社会组织、民众读取的方式开放数据。

政府数据开放的第二个原则是政府应当提供质量好、更新快的原始数据。政府数据一般有两个来源，一类是自动化设备如传感器收集的数据，这类数据不涉及人为因素，准确性容易保证，另一类是通过人工填报收集的，这类数据人为因素强，容易出现差错。[10]因此，政府数据开放责任部门应当对人工填报数据进行一定的甄别、修正，或者对于相关数据可能的质量瑕疵予以索引说明。对于自动生成的政府数据来说，政府数据开放责任部门需要付出较大的数据维护、存储成本，因为自动生成数据需要不断提供最新版本，并且保证开放数据的连续性。在这方面，我国的政府数据开放的质量意识还存在一定差距。有些地方政府公开的政府信息甚至一年都更新不了一次，如此数据质量不仅对于社会组织、公民的利用价值会大大降低，而且与公开透明、高效便民的政府形象也相去甚远。

政府数据开放的第三个原则是个人隐私、商业秘密和国家安全数据的保护。数据安全与数据开放是如影随形的伴生问题。一般说来，关涉国家安全的数据安全问题已经是世界各国政府在数据开放过程中形成的共识。但也存在着借重数据的国家安全而故意缩限政府数据应当开放的范围等问题，这个话题由于受到国情、时间和历史条件等许多要素限制，我们不做赘述。关于政府数据开放的个人隐私和商业秘密保护原则，我国的《政府信息公开条例》相关规定具有参照意义：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”该条文不仅规定了涉及个人隐私、商业秘密的第三方数据开放的“同意公开”原则，而且规定了在不公开可能对公共利益造成重大影响的应当公开的例外情况。该原则可适用于政府数据开放过程中对涉及个人隐私、商业秘密的保护。

“除了上帝，任何人都必须用数据说话。”大数据时代的法治政府建设必须树立数据思维理念，合理规范地使用大数据资源和大数据技术，提高政府公共服务水平，加强法治政府建设，改善政府与企业、政府与社会的数据交流与合作机制，使现代政府成为真正能够用数据说话的政府，以增强行政行为的合法性和公信力。

注释：

[1]戴顺礼：《大数据背景下的行政决策变革研究》，硕士学位论文，云南大学，2015年。

[2]杨润美、邓崧：《大数据时代行政决策评估进展研究》，《电子政务》2015年第11期。

[3]王太师、张敏霞：《贵阳“数据铁笼”规范制约权力》，《贵州日报》2015年2月1日。

[4]范思力：《大数据时代背景下职务犯罪预防工作发展探讨》，《贵阳市委党校学报》2014年第6期。

[5]高斌：《大数据的时代：让腐败无处藏身》，《检察日报》2014年12月2日。

[6]高斌：《大数据的时代：让腐败无处藏身》，《检察日报》2014年12月2日。

[7]张毅菁：《从信息公开到数据开放的全球实践——兼对上海建设“政府数据服务网”的启示》，《情报杂志》2014年第10期。

[8]涂子沛：《大数据》，桂林：广西师范大学出版社，2013年，第8页。

[9]周恒星：《数据权之争》，《中国企业家》2013年第7期。

[10]胡小明：《从政府信息公开到政府数据开放》，《电子政务》2015年第1期。