以参与式治理推进我国大学治理体系建设<br/>——基于价值定位和实践途径的思考

以参与式治理推进我国大学治理体系建设
——基于价值定位和实践途径的思考

2016-02-26徐玉臣

学术论坛 2016年6期

钱　亮，徐玉臣

以参与式治理推进我国大学治理体系建设
——基于价值定位和实践途径的思考

钱亮，徐玉臣

［摘要］大学治理体系是现代大学的重要制度基础。大学治理体系对于保障大学的顺利运转、激励大学治理过程中不同主体的积极性、提升治理绩效和法治化水平都具有基础性作用。推进大学治理体系建设是我国大学发展的战略性抉择。从我国大学治理的历史沿革，大学精神和文化的培育，大学校园的和谐与稳定三重因素来看，我国的大学治理体系建设应以参与式治理作为未来改革的方向。在实践路径上，应采取渐进式改革的方法，激发现有参与渠道的功能；将新的参与渠道和平台有效纳入到大学治理体系；注重法治规章建设，确保参与活动沿着有序化的方向发展。

［关键词］大学治理体系；参与式治理；大学文化；大学精神；法治

改革开放以来，尤其是进入到新世纪以来，随着国家对于高等教育的大力支持，我国大学实现了跨越式发展。在经历了十几年的高速发展之后，如何进一步推动大学发展方式的转型，提升大学发展的绩效成为摆在我国大学面前的一项紧迫任务。换言之，在不断提升大学硬件的同时，更好地塑造大学发展的软件同样意义重大。在这样的历史背景下，近年来我国将大学改革的重点放在大学治理转型方面。通过推动大学治理体系建设，我国能够在现有的资源投入和教育格局的前提下，实现大学的集约式发展，使得资源的投入能够收到最佳的效果；从更深远的意义上看，通过大学治理体系建设，为我国大学的可持续发展打下坚实的制度基础。

一、大学治理体系的含义与功能

大学治理体系，指的是大学在治理过程中不同参与者之间所形成的特定制度安排和行为规则方式。在三十多年的改革进程中，我国大学以服务国家经济社会发展为中心，实现了自身的快速发展，取得了显著的成就。从办学规模、科研水平、资金投入等众多指标来衡量，我国大学已经逐步接近或达到国际先进水平。在这样的背景下，我国大学发展未来的方向就是进一步推动大学自身的体制创新，最终建立现代大学制度[1]。近年来，关于现代大学制度的讨论已经比较充分，这为我们思考未来中国大学的发展奠定了相应的知识基础。在此基础上，本文认为，在建立现代大学制度过程中，大学治理体系建设具有核心的作用，二者存在着辩证统一的关系。一方面，大学治理体系建设促进现代大学制度的建立和完善。大学治理体系建设作为一个动态的过程，有助于推动大学治理过程中诸多宝贵的实践探索，并将其提升至制度化的层面，形成现代大学制度的组成要素。从历史发展的角度看，世界知名大学都是在不断的治理探索中逐渐积累和确立起符合自身特色的现代大学制度的。推动大学治理的现代化对于现代大学制度建设无疑具有积极的推动作用。另一方面，现代大学制度能够有效提升大学治理体系建设的改革绩效。现代大学制度作为大学治理体系建设的制度化总结，能够将实践中有益的治理方式、方法提升到大学基本制度层面，从而维护了治理现代化探索的积极成果，提升了改革探索的绩效。从这个意义上讲，大学治理体系建设是我国推进现代大学建设的重要步骤，具有极其重大的战略性意义。

推进大学治理，离不开治理体系的建设。只有塑造了良好的大学治理体系，大学治理的目标才能够实现。具体而言，大学治理体系的建设具有如下几个方面的重要功能：

（一）大学治理体系是保障大学得以顺利运转的硬件基础

从组织学的角度看，大学是一个承担多重目标，执行多方面任务，并且涉及到诸众多机构的复杂性组织。因此，要实现大学的顺利运转并不是一件轻而易举的事情。大学的顺利运转需要一套设计精良，流程明确，各个机构职权明确并且能够相互配合的制度框架。从一定意义上讲，能够构建起这样一套优良的制度框架，将决定着大学治理的成效和大学自身的发展前景。事实上，大学治理体系就是保障大学能顺利运转的制度框架的核心内容。只有不断探索和促进大学治理体系建设，才能够为大学的顺利运转打下良好的基础，进而提升大学的治理水平。

（二）大学治理体系是激励和协调大学治理过程中不同参与者的重要工具

如前所述，大学治理过程中涉及到众多的参与者，这既包括了部门和组织，同时还包括教师学生个体。大学治理的过程将这些参与者的行动协调起来，并且给予有效的激励，使之共同服务于大学治理的根本目标[2]。人是具有自主思维能力和行为能动性的高等物种，将人的自主性和能动性调动起来在治理活动中至关重要。现代大学治理就是要将人的自主性和能动性充分调动起来，服务于大学的发展建设。而大学治理的过程中涉及到异常复杂的不同参与者的协调和激励过程，这就需要构筑大学治理体系来实现上述任务。

（三）大学治理体系是提升治理绩效和法治化的制度保障

从治理过程来看，大学治理同样是一个投入和产出的过程。国家和社会为大学的发展投入大量的财政、人力和物质资源，保障和促进大学的发展；而大学则为经济和社会的发展提供前沿的科学技术，先进的文化观念和高水准的人才。在这样的一个过程中，大学对于一个国家的发展进步发挥着积极的推动性作用。要取得大学治理成效的最优化，就是要在一定资源投入的情况下获得最佳的产出，使得资源的利用率达到最为充分的状态。大学之间的差距在一定意义上讲就是这种投入与产出能力的差异。在当今大学竞争愈加显著的历史背景下，提升大学治理绩效至关重要。从治理绩效的角度来看，大学治理体系具有基础性的功能：一方面，大学治理体系为大学治理过程中人财物等资源的分配和运行提供了比较明确而规范化的途径，避免了资源使用过程中的闲置乃至浪费；另一方面，大学治理体系促进了不同参与者之间的协调配合，激发了参与者的积极性和主动性，从而提升了他们使用资源的效率。因此推进大学治理体系建设是提升大学治理绩效的制度性保障。随着大学治理体系在大学治理过程中发挥着基础性的作用，整个大学治理过程的方方面面的规范性程度都显著提升，从资源配置、人员流动到组织机构职责及其协调配合都被纳入到制度化的渠道之中。通过不断将这些成熟化的规则制度化和权威化，大学的法治建设水平也将大大提升，使得大学治理法治化最终确立。

二、参与式治理：我国大学治理体系的价值定位及其依据

冷战结束后，面对着日趋复杂的全球化趋势和各国政府职能转变的压力，治理作为一个重要的理论流派被发展起来[3]。简要来说，治理理论倡导多元共治、民主协商、责任监督、信息反馈等价值理念，有效地应对了冷战结束后各国政府在职能转变过程中面临的困境。从理论上看，参与是治理理论的重要组成特征。党的十八届三中全会提出了推进国家治理能力和治理体系现代化的改革举措，反映了党和政府已经将治理理论所蕴含的有益观念融入到中国改革的过程之中。对于我国的大学而言，同样面临着推进大学治理的使命[4]。在这个过程中，建设现代大学治理体系具有基础性作用。

大学治理体系的建设是一项综合性的工作，它涉及到诸多方面和不同的领域，需要进行统筹规划和全局考量。大学治理体系建设的价值定位是其中的核心内容，因为价值定位将决定着大学治理体系建设的基本方向和实践路径。因此，针对我国大学治理结构的现状和挑战，确定合适的价值目标是前提性工作。从我国大学治理存在的问题来看，推动大学治理体系建设需要将参与作为核心价值目标，形成参与式治理为基本特征的现代大学治理体系。参与式治理指的是以参与的理念为指导，在制度设计和治理方式、方法上提升参与的范围和水平，最终形成参与共治的善治模式。确定参与式治理的价值目标，可以从我国大学的历史沿革，培育大学精神和大学文化，促进大学校园的稳定与和谐三个维度来解析。

（一）推进参与式大学治理是克服传统大学治理模式弊端的有效方式

从历史沿革的角度看，我国的大学治理模式形成于建国后的计划经济时期。在建国初的高等学校院系调整改革中，根据苏联模式，我国建立了行政权力主导的大学治理模式。在这种模式下，大学被确定为国民经济的部门，由各级政府实行统一计划管理。大学与社会的互动大大减少，紧紧依靠国家的财政拨款来维持自身的发展，形成了较为封闭的治理状态。同时高校自身则形成了行政权力至上，学术权力弱化，治理高度行政化的内部治理方式。在计划经济时期，这种治理模式对于我国高校的发展曾经发挥了积极的推动作用。然而改革开放以来，随着我国高等教育的跨越式发展，这种行政化治理模式的弊端也日益显现出来。

一方面，大学治理的行政化不符合大学治理的内在规律，导致大学活力的弱化。大学是一个社会中先进思想观念、前沿科学技术的生产场域。从世界范围内来看，大学自身的这种特殊性在治理模式上要求高度的自主性。世界知名大学在治理模式上都享有高度自治。从这个角度来看，近年来我国大学所出现的与社会联系不紧密，缺乏活力在相当程度上都与大学治理的行政化存在重要关系。针对这种情况，我们认为将参与式治理作为大学治理体系建设的目标无疑具有较强的现实针对性，通过以参与为核心价值来改革现有的大学治理体系，我国大学治理的弊端将在相当程度上得到化解。

另一方面，大学治理的封闭化阻碍了大学对于社会发展需要的回应，导致大学功能的退化。从本质上看，大学是一个社会先进思想观念、科学技术的发源地，对于经济社会的发展具有引领性作用。大学的这个特征要求大学治理应该具有高度的开放性，使得其能够对于社会的发展变化保持高度的敏锐性，并通过大学治理活动来回应经济与社会的需求。世界上知名学府在大学的治理过程中都遵循着开放办学的理念，这也反映了只有破除大学治理过程中的封闭化局限，大学才能够真正发挥其在经济社会中的应有作用。我国大学在计划经济时期所形成的具有封闭性的大学治理方式在市场经济的环境下已经面临着越来越多的困境，近年来，社会舆论对于我国大学角色和功能的众多批评都是典型的体现。在这种局面下，推进参与式治理对于破除现有大学治理的封闭化具有积极意义。参与式治理强调大学治理过程要积极吸纳广大教师和学生的意见，同时更加强调要将社会需求和压力纳入到大学治理过程中，发挥社会性力量对于大学治理的推动作用。因此将参与作为大学治理体系建设的价值定位，将能够更好地推动大学治理体系的开放化，更加充分发挥大学在经济社会中的功能。

（二）推进参与式大学治理是培育现代大学精神和提升大学文化品质的重要途径

大学精神是大学在长期的发展过程中所形成的独特气质和风貌，它反映着一所大学的历史传统、价值定位和精神品味，是大学身份标识的重要依据。大学不仅仅要有良好的硬件设施，更要有自身特点的大学精神和文化品质。从其形成历程来看，大学精神的发展并不是一蹴而就的，而是要在大学的发展历程中不断培育和锻造的。近年来，我国大学在硬件设施，校园建设方面已经与世界先进水平相差不远，但是在大学精神和文化建设方面则还存在着明显的差距。因此，在今后一段时期，推进我国大学精神和文化建设将成为大学改革的重要内容。本文认为，推进参与式治理是培育我国大学精神，提升大学文化气质的重要途径。

从微观上看，参与式治理有助于提升广大师生对于治理事务的参与水平，促进师生对于大学的认同感和归属感。广大教师和学生是大学的主体，大学治理活动应该始终以师生为核心。我国大学治理过程中，由于受传统治理模式的影响，广大师生在大学治理事务中的参与水平还是比较低的，甚至一些大学的重大决策是在师生缺位的情况下作出的。这种情况的出现非常不利于大学精神和文化的建设，难以激发广大师生所具有的主人翁精神和责任感，导致师生对于大学的认同感和归属感大大降低。大学不仅仅是广大师生工作与学习的物理空间，同时更是一个具有凝聚力的文化共同体[5]。从某种程度上讲，这种文化共同体的精神品质同样影响着大学治理的效果。对于一个大学而言，除了进行知识的传授，培育广大师生对于大学的认同感和责任感同样是大学治理的重要内容。从哲学角度来说，人的认知根源于人类社会生活的实践之中。对于大学的认同和责任感同样遵循这个根本规律。大学治理过程中广大师生的参与就是培育师生对于一个大学认同感和责任感的最为有效的方式。从这个角度看，参与式治理建设将从个体层面上激发广大师生对于大学的认同感和归属感，为大学精神和文化的发展奠定基础。

从宏观上看，参与式治理能够优化大学治理结构和完善治理过程，形成独特的参与性文化，从而促进大学精神和文化的提升，丰富大学精神和文化的内容。大学精神和文化并不是虚无缥缈的，而是反映在大学运行和发展的方方面面。从制度主义的理论看来，制度不仅仅是一系列规定和条款，它同样反映着特定的文化和观念。后者的存在引导着制度运转的效果，并从更大意义上塑造了独特的制度文化[6]。从这个意义上讲，大学治理结构和治理过程同样反映着一所大学的精神和文化气质，推进大学治理结构和治理过程的优化也必将对于大学的精神和文化产生良性的作用。运用参与式治理的价值来推动大学治理结构和治理过程的改革，将会形成大学治理过程中的参与性文化。

（三）推进参与式大学治理是化解校园矛盾，维护大学稳定的有益举措

随着我国大学办学规模的扩大，大学治理所涉及到的利益关系也变得日趋复杂化。如何更加有效地化解和克服大学治理过程中的利益矛盾，实现大学校园的和谐稳定同样是大学治理的重要内容。从政治学角度看，只有顺利实现利益表达和利益协调，稳定与和谐才能够实现。参与的过程是不同利益相关方进行利益表达和利益协调的过程。近年来，我国大学校园中因为利益矛盾所触发的群体性事件从根源上看都是与利益表达缺失和利益协调失效密切相关[7]。从这个意义上讲，推动参与式治理的发展正是弥补我国大学治理体系中利益表达和利益协调不足的重要方式。

随着我国大学的快速发展，大学治理工作也变得日趋复杂化，这对于大学治理工作提出了越来越高的要求。提高大学治理的决策水平，确保决策的高效执行就越发具有重要意义。在这样的条件下，参与式治理能够发挥重要的推动作用。在大学治理过程中，由于广大师生民主观念的提升，权利意识的增强，因而对于决策质量也有着越来越高的要求。尤其需要指出的是，相比其他社会群体而言，大学师生的教育水平和思想观念是比较高的，因而在决策过程中也需要考虑到这种特殊性。大学治理的上述特点，更加凸显了将参与式治理作为大学治理体系价值定位所具有的特殊意义。

三、推进参与式大学治理体系建设的现实挑战与可行路径

改革开放以来，随着我国计划经济体制向市场经济体制的转型，高等教育自身的改革与发展，我国的大学治理体系也发生了显著的变化：治理体系的行政化和封闭化的特征正在弱化，参与性和开放性越来越成为今后大学治理体系发展的大趋势。尽管大学治理体系的改革已经取得了一定的成绩，但是就经济社会发展对于大学的需求和我国高等教育的发展目标而言，大学治理体系的改革仍有许多工作要做，其中所面临的挑战需要我们积极应对。本文认为，推进参与式大学治理体系的建设工作面临着两方面的现实挑战：第一，大学行政化的治理模式使得推进参与式治理改革面临一定的阻力。现有大学治理体系中，行政权力居于主导地位，而学术权力地位不高，难以在大学治理活动中发挥应有的作用；广大学生更是被视为管理的对象，无法参与到大学治理过程之中。第二，大学治理所需要的权力还没有被充分赋予大学，教育管理部门还掌握着一些本应由大学自我治理的权力。这种情况下，推进参与式大学治理体系还面临着“政府—大学”二者权力关系这个层面的阻力。只有不断地深化高校自身的改革和高等教育体系的改革，克服上述两个方面所面临的挑战，才能够为参与式大学治理体系的确立开拓更广阔的空间。

考虑到这项改革的复杂性，今后的改革需要采取渐进式的改革路径，逐步地拓展改革空间。结合现阶段我国大学治理体系已有的改革举措，笔者认为应该从如下方面采取改革举措，有效推进参与式大学治理体系的建设。

（一）充分激活和发挥现有参与渠道和平台的功能，使其成为大学治理体系的核心构成要件

我国大学治理结构中，事实上存在着参与性的渠道或平台，比如大学教师代表大会，工会组织，教授委员会，学生会，学生社团等等。然而现有的参与渠道和平台的功能还没有充分发挥出来。未来的改革中，需要让这些参与渠道和平台在大学治理体系中发挥更加积极的作用。

（二）开发新的参与渠道，并将其有效整合进已有的大学治理体系之中

近年来，以互联网为代表的信息技术迅猛发展，深刻地改变了人类社会生活。从一定意义上讲，互联网技术的发展对于大学的影响更加深刻而全面。大学师生作为社会群体中教育水平较高的群体，更易于接受新事物。因此，互联网这项新技术比较早的在大学中得以运用，校园网络论坛，校园微博等新生网络事物已经成为大学生活中的有机组成部分。这些新兴的参与渠道，具有便捷、高效和及时的特点，因此，推进参与式大学治理体系建设，需要将这些新的参与渠道和平台有效整合进已有治理体系。

（三）加强法治规章建设，保障参与活动沿着有序化和规范化的方向发展，为大学治理体系的发展提供持久动力

参与式治理意味着大学治理过程中越来越多的利益相关方需要相互的讨论，协商乃至议价，如何将这个复杂的过程纳入到秩序化的轨道同样是参与式治理体系建设的要义。从政治学角度看，将治理活动中各方面的互动予以法治化的规范，通过制度来规范治理活动中的互动才能够从根本上保障参与式治理所需要的秩序和规范。因此，在推动大学参与式治理体系的过程中，需要加快相关的制度建设和法制章程建设，形成具有针对性强和覆盖面广的法治规章体系。只有通过为参与式治理体系建设塑造良好的法治环境，这项改革才能够获得可持续发展的不竭动力。

［参考文献］

[1]刘克利.立足科学发展推进现代大学制度建设[J].中国高等教育，2013，（23）.

[2]甘晖.基于大学治理能力现代化的大学治理体系构建[J].高等教育研究，2015，（7）.

[3]李泉.治理理论的谱系与转型中国[J].复旦学报（社会科学版），2012，（6）.

[4]周光礼.培育国家制度能力，推动大学治理现代化[J].中国国情国力，2014，（8）.

[5]潘金林.现代大学共同体的衰落与重建[J].复旦教育论坛，2010，（6）.

[6]范跃进.论制度文化与大学制度文化建设[J].山东理工大学学报（社会科学版），2004，（2）.

[7]李春生，蒋孝山.影响高校校园和谐的成因与对策[J].现代教育科学，2009，（1）.

[8]孙霞.中国的大学治理:法治意义及其实现[J].南京师大学报（社会科学版），2015，（2）.

［责任编辑：刘烜显］

［作者简介］钱亮，长安大学外国语学院讲师；徐玉臣，长安大学外国语学院院长，教授，硕士生导师，陕西西安 710064

［中图分类号］G47