社会组织承接政府服务的问责机制：一个分析框架

傅金鹏

社会组织承接政府服务的问责机制：一个分析框架

傅金鹏

［摘要］服务购买的核心问题是如何建立约束机制，使承接者高质量、高绩效地提供公共服务，目前现有研究尚未妥善解决这一问题。文章试图从社会组织问责的视角进行探讨，旨在提出社会组织承接政府服务的问责机制本土化分析框架，基于行政生态结构和社会组织承接政府服务的特殊性剖析问责机制的基本要素和运行环节，考察问责机制的微观层面和宏观层面。

［关键词］社会组织；服务购买；问责机制

政府向社会组织购买公共服务已成为各国通行做法。在我国，由社会组织承接政府服务早已拉开序幕。实践证明，社会组织并非圣洁的化身，社会组织承接政府服务并不意味着公共服务的高质量和高绩效。目前，学界仍未妥善解决“如何让社会组织高质量、高绩效地承接政府服务”这一问题。

一、文献评估与本文的视角

国内外学者对公共服务外包或政府购买服务进行了广泛而深入的探讨，其核心问题是：如何建立有效的约束机制以确保外包对象（社会组织或其他机构）高质量、高绩效地承接政府服务。对此，现有研究聚焦于两个视角：一是合同管理（威廉姆森，2002；Brown，Matthew，2003；库珀，2007；Kaifeng Yang，2009；Feiock，Jang，2009；明燕飞等，2010），二是外包风险控制（格姆雷，巴拉，2007；凯特尔，2009；徐姝，2011）。合同管理的视角局限于契约双方——服务购买者与承接者，认为前者对后者的监管是解决问题的主药方。风险控制的视角似乎较为开阔，它不再仅仅关注“合同”本身，而是放眼服务外包过程，但最终提出的风险控制策略或建立的风险控制机制还是以服务购买者和承接者为中心，控制或化解风险的重任依然托付于单一的行动者——政府。此外，这两个研究视角都没有充分注意社会组织和营利企业在承接政府服务方面的差异性。

本文聚焦作为主要社会力量之一的社会组织，并运用视野更开阔、更具包容性的社会组织问责理论（K.P.Kearns，1994；A.Najam，1996；Edwards M，Hulme D，1996；Ebrahim A，2003），构建社会组织承接政府服务的问责机制本土化分析框架。

二、问责机制的双重约束条件

在任何国家或地区，社会组织承接政府服务都有独特的背景，这构成问责机制运行的行政生态结构。与其他社会力量如营利企业不同，社会组织承接政府服务具有显著的特殊性，这成为问责机制的另一个约束条件（见图1）。

图1　社会组织承接政府服务的问责机制分析框架

（一）社会组织承接政府服务的行政生态结构

在行政生态学的创始人里格斯那里，行政生态结构包括经济因素、社会因素、沟通网、符号系统和政治架构五个基本方面[1]。这些因素对公共行政产生直接或间接影响，部分因素的影响较为强烈而其他因素则相当羸弱。

如果将社会组织承接政府服务的问责机制视为一个“生命系统”，那么其“环境系统”就是行政生态结构。在这个复杂的行政生态结构中，直接或强烈地影响问责机制的因素主要有政府与社会组织间关系、政府监管体系、社会组织发育发展状况和社会问责意识等。政府与社会组织间关系是指两者相互作用、彼此影响的状态，如支持与合作、管控与依附、限制与对抗，或者其他。政府与社会组织间的任何关系形态都将直接影响政府对承接服务的社会组织的问责方式和力度。政府监管体系是指监督管理的制度安排、机构设置及其执行能力和方式的总称，这影响社会组织承接政府服务的问责内容和工具选择，以及问责机制的整体运行。社会组织发育发展状况主要是指一国社会组织的数量、规模和行动能力，这决定问责的强弱和方式。社会问责意识是指服务对象、媒体和社会公众能动地关注、评价和监督社会组织及其行为的意愿和能力，这影响问责机制有效性的高低。

（二）社会组织承接政府服务的特殊性

与营利企业相比，社会组织在组织属性、行动优势、激励因子、擅长的服务、服务产出和价值观等方面存在显著差异（见表1）。社会组织是一种具有公共性色彩、利他导向的组织，以促进社会公平为使命和价值，能够敏锐地觉察并回应民众的服务需求，富有同情心和责任感的服务行动往往能够获得服务对象的接受和信任。但是，社会组织的服务性产出属于典型的非市场产出。由于产出是无形的，并且产出与其带来的社会效果之间存在时间上的滞后性，再加上信息不对称，人们很难测度社会组织服务性产出的质和量[2](P45-46)。因而，与营利企业相比，社会组织的“底线”（bottom line）相对模糊，其责任更加难以界定。正如德鲁克所言：“对企业，可以把是否盈利当做评价领导能力的一条充足标准……对政府来说，领导能力的最终标准是能否获得连任。但对非营利组织的管理者而言，就没有这样一条主导性的标准。”[3](P13)这意味着，建立社会组织承接政府服务的问责机制必须关照上述差异，在问责目的、问责内容和问责工具等方面考虑社会组织的特殊性。

表1　社会组织与营利企业承接政府服务之比较

三、问责机制的构成要素与运行过程

（一）问责机制的五个基本要素

社会组织承接政府服务的问责机制包含五个基本要素：问责主体、问责对象，以及形塑两者间关系的问责目的、问责内容和问责工具（见图1）。

问责主体是要求社会组织说明、解释或证明其行为正当性的行动者。不同的理论视角（如资源依赖视角、委托-代理视角和利益相关者视角）可以识别出不同的问责主体[4]。资源依赖理论认为，作为社会组织的支持者，政府（拨款者）、社会组织的志愿者或义工、服务合作者等都可以成为问责主体。在委托－代理视角下，社会组织承接政府服务存在双重代理关系，即公民委托政府供给公共服务和政府委托社会组织生产公共服务，那么双重代理关系中的公民（作为服务对象的公民、一般公民及其代表）和政府就是问责主体。按照利益相关者理论的逻辑，政府、服务对象、员工、志愿者或义工、媒体、社区甚至一般公众等都是社会组织承接政府服务的利益相关者，因而都可以成为问责主体。上述视角表明，社会组织承接政府服务的问责主体是多样化的。多样化的问责主体往往提出不同的甚至相互冲突的问责要求，“多重问责失序（multiple accountabilities disorder）”[5](P94-108)的现象普遍存在，问责机制的建构必须考虑这一点。

问责对象即承接政府服务的社会组织。社会组织是一个范围广泛、类型多样的组织群体。譬如，国际标准产业分类法（International Standard Industrial Classfication，ISIC）将社会组织分为3个大类和15个小类[6](P5)。以此为基础，萨拉蒙等人将之分为12类27个小类，包括文化和娱乐类、教育和研究类、健康类、社会服务类、环境类、发展和住房类、公民和倡导类、慈善中介类、国际类、宗教活动类、商业和专业联合会类以及其他类型[7](P15)。更重要的是，在不同国家，各种社会组织的性质、规模和业务活动等都存在较大差异。因而，对社会组织承接政府服务的问责不能一律化，否则会影响问责机制的有效性。

问责主体和问责对象的关系由问责目的、问责内容和问责工具共同塑造。其中，问责目的是关键因素，决定问责内容的构成和问责工具的选择。不同的问责主体（如政府、服务对象、志愿者或义工等）在地位、身份和取向方面存在差异，提出的问责要求可能指向不同的目的。譬如，作为拨款者的政府承担着甄选合格承接者并确保资金安全的责任，其问责目的是规范社会组织提供公共服务的行为（包括资金使用）。因而，政府往往关注公共服务提供的过程，问责内容侧重于公共服务的投入、产出以及财政资金的使用；运用的问责工具也是过程取向的，具有短视性。作为服务接受者的服务对象更多地关注公共服务惠及自身的程度（结果及其影响），其问责目的就是获得充足且高质量的服务。因而，服务对象的问责内容侧重于公共服务的质量和绩效；由于服务对象不能像政府那样施加约束条件，能够运用的问责工具就很有限了。志愿者或义工往往认同社会组织的使命、价值和目的而成为或者被视为社会组织的一部分，它们更多地关注组织决策和行为的科学性、合理性。因而，志愿者或义工的问责内容则是公共服务活动是否获得预期绩效及其对服务对象的影响；作为被管理对象，处于组织等级链底端的志愿者或义工能够运用的问责工具是对管理者的质疑和批评，或者“用脚投票”。另外，其他问责主体如社会组织的员工、媒体、社区或一般公众在问责目的、问责内容和问责工具方面也存在差异。

（二）问责机制的四个运行环节

社会组织承接政府服务的问责机制由四个环节组成：问责启动、回应、评判和奖惩（见图1）。

1.问责启动即发起问责，是指问责主体向问责对象提出问责要求。问责启动需要一个缘由或者事件才能实现，可以将缘由或事件称之为“触发器”。一般而言，问责启动的“触发器”主要以两种姿态存在：一是制度化条款，即法律、政策或契约规定。这些法律、政策或契约往往包含监督、审查或评估社会组织服务行为的条款，这是问责主体提出问责要求的主要依据。二是偶发性事件，即社会组织的实际行为与预期不一致的状况。这种不一致会促使问责主体发起问责，如提出质疑、批评或者开展审查等。各问责主体可能运用不同的“触发器”启动问责机制，提出不同的问责要求。

2.回应是指问责对象针对问责要求予以说明、解释的行为或过程。回应能力是判断社会组织问责性高低的重要指标之一。在治理视野下，回应的基本含义是：“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。”[8](P10)因此，社会组织对问责的回应能力可以从两个维度来测量：反应速度和回应质量。前者测量社会组织对问责要求的反应快慢，反应时间越短，则意味着回应能力越强；后者测量社会组织对问责要求的满足程度，如果能够最大限度地作出负责任的解释，则意味着回应能力越强。

3.评判是问责主体或第三方对问责对象的回应做出评价和判断。针对问责对象的回应，问责主体需要进行客观评价或判断；为促进评判的客观性和公正性，往往引入第三方评判机制。在非营利领域，具有一定独立性、公正性和权威性的民间评估机构作为第三方参与非营利问责，将成为一种趋势。评判标准和参与度是影响评判的两个重要因素。评判标准是评价和判断问责对象的行为是否正当的依据，包括合法性标准（法律、法规和规定）、合约性标准（契约）和合理性标准（道德观念、伦理准则和职业规范等）。参与度意味着其他问责主体和问责对象都有机会在评判过程中表达意见、展开对话。评判往往会形成一个明确的结论，如行为合法或违约等。

4.奖惩是根据评判的结论施加相应的后果给问责对象。Bovens将“后果”视为问责的关键一环[9](P447-468)。没有“后果”的问责机制是不完整的、无效的。正如Cutt和Murray所指出的，“对项目或个人没有真正后果的问责框架只不过是一个代价高昂的、令人讨厌的东西，起不到什么作用”[10](P22)。一般而言，施加给问责对象的后果主要有两大类：激励性奖励和挫败性惩罚。激励性奖励属于肯定性的后果，包括增加拨款、扩大合作、评定等级上升、晋升和奖励等；挫败性惩罚属于否定性的后果，主要有撤资、终止合作、拒绝接受服务、降级、退出组织和注销等等。

问责启动、回应、评判和奖惩构成了一个完整的问责机制运行过程。需要指出的是，在问责实践中，这四个环节并非界限分明，清晰可辨。这些环节通常相互交织在一起，也有可能往复进行。

四、问责机制的分析层次

社会组织承接政府服务的问责机制分析主要从两个层面展开：一是微观层面的问责机制要素分析；二是宏观层面的问责机制整体审视。

微观层面的分析聚焦问责机制的五个基本要素,旨在通过剖析各基本要素的性质、特点或功能，把握问责机制的健全程度。具体内容包括：第一，问责主体分析。主要分析多重问责主体的地位、权力（权利）和身份，尤其是各自的问责资格、作用、重要性、参与程度以及相互间关系。第二，问责对象分析，即问责对象的性质、规模、业务和行动能力，特别是与问责主体之间的关系。第三，问责目的分析。研究多重问责主体各自的问责目的，着重考察多重问责的一致性程度及其影响。换言之，研究各问责主体的问责目的在多大程度上是一致的；这种一致性程度对问责机制的有效性产生什么影响，应当如何处理。第四，问责内容分析。考察问责主体关注什么，是公共服务过程（投入、产出和资金使用），还是公共服务结果（对受益人的短期和长远影响）？第五，问责工具分析。研究多重问责主体运用的问责工具或工具组合及其问责效应。

宏观层面的分析将问责机制视为社会组织承接政府服务的一个构件或装置，从系统的角度审视这一构件或装置的运行及其效果。一方面，研究问责关系——由问责目的、问责内容和问责工具形塑的问责主体与问责对象间关系——的状态及其对公共服务提供带来的影响；另一方面，考察问责机制过程设计的合理性和规范性，以及运行状况。着重分析问责机制的运行对公共服务提供和对社会组织行为与能力产生什么影响和影响的程度。简言之，宏观层面的分析就是研究问责机制作为一个构件或装置具有的作用和功能。

通过微观和宏观两个层面的分析，可以对现行社会组织承接政府服务的问责机制进行诊断，发现并解决存在的问题。

［参考文献］

[1]弗雷德·里格斯.行政生态学[M].金耀基，译.北京：商务印书馆，1978.

[2]查尔斯·沃尔夫.市场或政府——权衡两种不完善的选择[M].谢旭，译.北京：中国发展出版社，1994.

[3]彼得·德鲁克.非营利组织的管理[M].吴振阳，等，译.北京：机械工业出版社，2009.

[4]傅金鹏.西方非营利组织问责理论评介[J].国外社会科学，2012，（1）.

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[6]邓国胜.非营利组织评估[M].北京：社会科学文献出版社，2001.

[7]L.M.萨拉蒙，S.W.索可洛斯基.全球公民社会：非营利部门国际指数[M].陈一梅，等，译.北京：北京大学出版社，2007.

[8]俞可平.治理和善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[9]Mark Bovens.Analysing and Assessing Accountability：A Conceptual Framework[J].European Law Journal，2007，13 （4）.

[10]James Cutt，Vic Murray.Accountability and Effectiveness Evaluation in Non－Profit Organizations[M].London：Routledge，2000.

［责任编辑：索原］

［作者简介］傅金鹏，广西区外事办公室政策规划办副主任，广西大学公共管理学院硕士生导师，副教授，博士，广西南宁 530023

［中图分类号］D63

［文献标识码］A

［文章编号］1004-4434(2016)06-0122-04

［基金项目］国家社科基金一般项目“社会组织承接公共服务的问责机制研究”（14BZZ040）；广西人文社科重点项目“社会管理体系建构与广西社会管理创新研究”（ZD2014013）；广西大学博士启动项目“社会组织提供公共服务的问责困境与对策研究”（XBS12013）