被征地农民社会保障制度创新研究——以南宁市为例

欧胜彬，陈利根

被征地农民社会保障制度创新研究
——以南宁市为例

欧胜彬，陈利根

［摘要］文章通过分析土地功能与被征地农民社会保障的关系，研究被征地农民社会创新背景、创新基础与创新引擎，剖析南宁市被征地农民社会保障制度创新的主要做法与成效。研究表明：现行征地补偿最大的弊端是仅考察土地的生产功能，忽视了土地的财产功能与保障功能；“土地换保障”背离了社会保障的本意，被征地农民不应该以放弃土地承包权为代价来换取社会保障，“土地”与“社会保障”之间应该是“赋予”而不是“交换”；让被征地农民参与土地增值收益分配，为被征地农民提供社会保障是地方政府的责任所在。

［关键词］被征地农民；社会保障；制度创新；土地功能；土地换保障

［作者介绍］欧胜彬，南京农业大学博士研究生，广西财经学院副教授；陈利根，南京农业大学教授，博士生导师，博士，江苏南京 210095

一、引　言

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立更加公平可持续的社会保障制度，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，为建立和完善被征地农民社会保障制度指明了方向。据统计，我国目前被征地农民数量大约为7000万人，预计到2020年，累计被征地农民的数量将超过1亿人[1]，但目前仅有1300多万人纳入养老保障或最低生活保障[2]。由于保障水平低、动态调整机制不健全等原因，导致被征地农民社会保障不尽人意。因此，研究如何促进被征地农民长远生计的转变，实现被征地农民社会保障制度创新，将具有重要的理论价值与现实意义。

二、文献回顾

欧美发达国家的社会保障制度比较完善，政府为农民设立了社会保障基金，保障内容包括农民的养老、医疗和最低生活保障等[3]。国家普遍实行“农民退休”制度[4]，以推动农业乃至整个国民经济结构的调整[5]。因此，“土地换保障”主要是针对农场主或自耕农。征地补偿是按照被征收土地的市场价值实行完全补偿。在征地过程中，被征地农民的“征地补偿”与其“养老保障”之间互不干扰。

在我国，由于农村养老保障制度不够完善，加之以“产值倍数法”对被征地农民进行补偿，实质上仅是考虑土地作为“资源”，即作为一种农业生产资料损失的补偿，没有考虑土地作为“资产”的那部分增值收益，导致补偿费偏低。因此，“土地换保障”最早来源于对征地补偿工作的改革实践。为了缓解征地矛盾，20世纪90年代，我国浙江、江苏、四川、重庆和天津等地开展了“土地换保障”的实践探索，形成了各地的特色，有学者将其总结为北京“城保”、上海“镇保”、重庆“商保”、青岛“农保”、南京“基本生活保障”等[6]。实质上，“土地换保障”是指地方政府以土地补偿费和安置补助费为被征地农民购买养老保险[7]，或被征地农民以土地承包经营权换取养老保障[8][9]，不但具有特定性、补偿性和过渡性等特征，而且都需要被征地农民放弃土地承包权作为代价。有学者指出，“土地换保障”是对征地补偿行为的部分修正，是应对征地矛盾的一种“权宜之计”[10]，是被征地农民放弃土地承包权或部分征地补偿作为前提而获得的一种保障。

反思我国“土地换保障”实践，有学者指出，“土地换保障”是被征地农民分享经济社会发展成果最独特有效的组织形式，是一种制度创新[11]，但也有学者认为，被征地农民应当与市民具有平等的社会保障权利，“土地换保障”背离了社会保障的本意[12]。为了探明土地与被征地农民社会保障之间的内在关系，本文从土地的基本功能出发，研究被征地农民养老保障创新背景、创新基础与创新引擎，以期对建立和完善我国被征地农民社会保障制度提供理论参考和决策借鉴。

三、理论分析

土地具有资源和资产的双重属性。随着工业化、城镇化的快速发展，人口结构、资源与环境也随之发生变化，土地的功能也随之得到不断丰富和发展，并从维护农民的生存与生计的传统农业社会的保障功能，发展为现代社会的基本功能：生产功能、保障功能和财产功能。

（一）被征地农民社会保障制度创新背景：基于土地生产功能

农村土地作为一种生产要素，与劳动力和资本结合在一起，使社会物质生产得以进行，并给人们带来生产性收益。《土地管理法》第47条规定，征地补偿标准按照被征收土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。但是，上述三项补偿费用的总和不能超过前三年平均产值的30倍上限。根据国家统计局公布的2014年广西粮食单产为每亩332.26公斤，以每年2季计算。目前广西粮食市场上的价格为每公斤2.4元，每亩可获1594.85元产值，按最高补偿30倍计算，征地标准最高可获得4.78万元。2014年广西房地产开发商购置土地面积610.01万平方米，成交价款共160.94亿元，每平方米土地价格约2678元，折合每亩土地价格178.52万元。如果广西南宁市的粮食单产和房地产开发商购买土地的价格参照以上标准，按此粗略估算，农民获得的征地补偿款只占最终政府卖出地价的2.68%。显然，这一比例或许只能相当于土地作为一种农业生产资源的补偿，无法体现对农民的土地财产权利的尊重。

（二）被征地农民社会保障制度创新基础：基于土地保障功能

长期以来，农村土地一直承担着非常重要的社会保障功能，为农民提供就业和养老保障。例如，当农民具有耕作能力时，可以用土地的产出去维持农民的生活；当农民年迈失去耕作能力时，可将土地出租获得租金来提供养老保障。土地与农民血浓于水。土地对农民的保障是一种原始的保障形态，是农民养老的最后一道防线。那么，如何化解被征地农民因征地而带来的风险，使土地的保障功能得到延续，还是得从土地的权能谈起。

实行家庭承包责任制以后，政府将土地使用权和收益权赋予给农民。也让土地承担了农民的养老保障。此时，由于农地利用的外部性，农民种地并没有得到全部收益。如图1，X代表粮食的产量，Y代表粮食的价格。实际上，农民的私人边际收益MPR小于社会边际收益MSR，二者差额就是边际外部性收益MER。由于私人边际成本MPC不发生变化，根据边际收益等于边际成本的原则，农民种地的实际产量M小于社会最优生产量N。此时，本应由政府向农民提供的养老保障，变为由农民自己承担了，使土地承担了农民的养老保障。

图1　农地利用外部性示意图

土地的保障功能凝结在土地与家庭之中，社会保障责任此时“人地合一”，并在家庭承包责任下达到一种平衡。但是，土地征收使社会保障责任“被显化”出来，“人地分离”使被征地农民因此面临生存、生产与生活的风险。如何化解这种风险，无疑就成为被征地农民社会保障制度创新的基础。

（三）被征地农民养老保障制度创新引擎：基于土地财产功能

首先，土地的财产功能决定了被征地农民可以参与土地增值收益分配。农村土地被征收后，从农用地变为城市建设用地，集体土地使用权通过权利的重新配置，进入土地市场流通，实现了土地产权资本化。然而，农村土地使用权和土地承包经营权是一种用益物权，是法律赋予农民的财产权利。土地资本化主要是指土地产权的资本化，是实现土地财产权收益的重要途径。由于资本可以创造物质利益，因而，产生了级差地租Ⅱ，形成了巨大的土地增值收益。但是，从按生产要素分配理论上说，土地使用权和承包权均属于农民的财产，土地增值收益是各种生产要素在土地市场中共同作用的结果，因此，就应该允许农民以“财产权”实现其报酬，即让被征地农民参与土地增值收益分配。

其次，土地的财产功能决定了农村集体土地与城市国有土地的“同权同价”关系。目前的征地补偿只是对土地作为“农业用途”那部分损失进行货币补偿，忽略了土地的资产属性，相当于对城里人讲一个道理：按生产要素参与分配，但对农民讲的又是另一个道理：农村土地已经被国家征收变为国有土地，土地增值是社会投资的结果，被征地农民不能参与分配。显然，这是没有理论依据的。

最后，土地的财产功能决定了被征地农民社会保障的特殊融资途径。根据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发[2014] 8号）的精神，城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。然而，要将被征地农民纳入城市居民养老保障体系，最重要的是如何解决被征地农民的持续缴费问题。从理论上说，要解决被征地农民的持续缴费问题，可以将一部分土地出让金转移到被征地农民的养老保障资金。在缴费比例中通过财政倾斜方式来实现。这样一来，既兼顾被征地农民的当前生活与长远生计，也使被征地农民抵御了因征地而带来的社会风险，并成为被征地农民社会保障制度创新的驱动力。

四、实证研究

（一）研究区域概况

南宁市是我国大西南出海通道的枢纽城市，是中国与东盟合作的前沿城市，是泛北部湾沿岸重要经济中心，土地总面积2.21万平方公里，其中，市区面积6476平方公里，城市建城区面积225平方公里。

2003年10月，南宁市被列为全国第二批征地改革试点城市。南宁市从政策研究入手，研究“土地功能”与“社会保障”之间的内在联系，明确征地补偿标准与社会保障安置途径，不断探索被征地农民养老保障制度创新的路径。2007年10月，南宁市按照“低门槛、广覆盖、整体纳入”的原则，探索将被征地农民整体纳入城镇职工基本养老保险范围进行管理，让被征地农民老有所养，并享受到区位优势带来的土地增值收益。2010年6月，南宁市成为全国新一轮征地制度改革试点城市，征地制度改革也随之进入了攻坚阶段，并通过个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道，确定政府、集体与个人养老的责任范围，将被征地农民养老保障逐步纳入城市居民社会保障体系。

在征地制度改革过程中，南宁市依据土地具有的生产功能、保障功能与财产功能，积极探索更加科学、合理的征地补偿标准与安置途径，改变了从前以“产值倍数法”计算征地补偿标准的办法，以快速环道、高速环道和新外环高速为界，将市区6个城区、3个开发区土地划分为4个区片，并综合考虑土地的区位、质量和市场等因素，从“征地区片平均价”逐步过渡到“征地区片综合价”，确保被征地农民生活水平不降低，并在被征地农民长远生计保障上寻求突破，创新被征地农民社会保障制度。

（二）被征地农民社会保障制度创新主要做法

为了强化土地的保障功能和财产功能，南宁市从2010年起，建立由个人、集体、政府三方出资的被征地农民养老保障制度。政府及时安排了配套资金，并将政府的出资比例从原来的30%提高到50%，通过政府让利方式，让被征地农民分享土地增值收益。2013年，在总结试点经验的基础上，结合当地社会经济发展、交通条件与环境因素，逐步缩小相近区片的差价，出台了《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发[2013]10号），实现了“同村同区片同标准”。以征收水田、菜地、旱地、园地、鱼塘、林地为例，调整后南宁市征地区片综合价格如表1所示。

表1　南宁市征地区片综合价格（单位：元/亩）

集体土地连片青苗补偿费标准按照农用地的类别进行适当区分，具体补偿标准为：一级农用地：5000元/亩；二级农用地：4500元/亩；三级农用地：4000元/亩。对于零星种植的青苗补助费，则另行制定补偿标准。

南宁市被征地农民社会保障的资金来源主体是地方政府、农村集体和被征地农民。被征地农民缴纳基本养老保险费和养老保障费用的主要来源于政府的土地出让金收入，其次是村组集体与个人自筹和积累资金。在此基础上，南宁市积极探索被征地农民养老保障制度创新模式，并通过财政倾斜方式，让被征地农民参与土地收益分配，进一步完善被征地农民养老保障制度。

（三）被征地农民社会保障制度创新主要成效

2010年6月，南宁市政府出台《南宁市被征地农民就业培训和社会保障暂行办法》（南府发〔2010〕32号），通过建立被征地农民养老保险、医疗保险和最低生活保障三道社保线，实现了被征地农民老有所养、病有所医、贫有所济。在被征地农民的养老保障资金构成比例中，政府投入较2007年明显提高，财政补助的比例从原来的30%提高到50%，通过财政倾斜，使土地的财产功能与保障功能产生联动，让被征地农民分享到土地增值收益。新政策出台后，被征地农民养老保障融资比例发生了变化，全市约1.4万被征地农民主动缴纳了基本养老保险，成效明显。表2是新政策出台前后南宁市被征地农民养老保障资金分担比例，不难看出，新政策出台后，政府的出资比例提高了20个百分点，而个人的出资比例却下降了20个百分点。

表2　南宁市被征地农民养老保障资金分担一览表

南宁市被征地农民的缴费是以被征地时上一年度广西壮族自治区城镇单位在岗职工月平均工资的60%为基数。政府为被征地农民建立基本养老保险个人帐户，基本养老保险个人帐户按城镇企业职工基本养老保险有关规定管理。

以2011年南宁市被征地农民为例，男未满60周岁，女未满55周岁的被征地农民，缴费基数为2010年广西城镇单位在岗职工月平均工资的60%，即1592元；男满60周岁、女满55周岁及以上的被征地农民，缴费基数为2010年广西城镇单位在岗职工月平均工资的50%，即1327元，如表3所示。

表3　2011年南宁市被征地农民养老保障缴费基数

如果被征地时，男未满60周岁、女未满55周岁，一次性缴纳基本养老保险费的被征地农民，达到申领基本养老保险待遇年龄时（男满60周岁、女满55周岁及以上），由本人申请，经核准后，可按月领取基本养老金。享受按月领取基本养老金的被征地农民，按照企业退休人员调整基本养老金的政策同步调整；享受按月领取养老保障金的被征地农民，比照企业退休人员基本养老金的调整政策调整养老保障金。2015年，南宁市企业退休人员月平均基本养老金已达到1947元，按照上述《办法》的规定，南宁市60岁以上已按规定缴费的被征地农民，月领取养老保障金给付标准，可以同步达到企业退休人员的水平。

五、结论与启示

（一）保障被征地农民土地财产权益是制度创新的起点

单一性货币补偿的最大弊端是仅仅把土地看作一种生产要素，忽视了土地的财产功能，更没有考虑土地的区位与市场等因素，缺乏对被征地农民当前生活和长远生计的考量，导致被征地农民生活水平降低，生活陷入困境。

（二）被征地农民应当与市民具有平等的社会保障权利

土地的生产功能、保障功能与财产功能不是“是此非彼”的选择关系，而是“是此亦彼”的叠加关系。被征地农民参与土地增值收益分配应当是一种“赋予”而不是“交换”，被征地农民不应该以放弃土地承包权为代价，换取社会保障。

（三）为被征地农民提供社会保障是地方政府的责任所在

政府有权征收农村的土地，也有责任化解被征地农民因此带来的社会风险，要积极探索一种适合被征地农民特殊性的养老保障制度，妥善安排被征地农民的当前生活与长远生计。以土地财产权资本化形成的土地增值收益，作为被征地农民养老保障的融资手段是一种理想的选择。

［参考文献］

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［责任编辑：刘烜显］

［中图分类号］F301.0

［文献标识码］A

［文章编号］1004-4434(2016)06-0126-05

［基金项目］国家自然科学基金“城乡统筹发展中土地要素流动及其收益共享的治理机制研究”（71273133）；广西重大课题“广西健康养老产业与村落文化建设结合发展研究”（KTZB-2016-02）；广西社会科学基金“广西被征地农民就地城镇化路径与政策供给研究”（15BJY001）；广西高校科研重点项目“广西北部湾经济区土地增值收益分配研究”（KY2015ZD110）；广西财经学院自治区级社会保障重点学科项目“广西被征地农民市民化过程中养老保障政策供给研究”（2015SBY01）