党内反腐倡廉法规调整的逻辑思路探析——以《中国共产党纪律处分条例》的修订为例

蒙　慧,任鹏丽

(兰州大学　马克思主义学院, 甘肃　兰州　730000)



党内反腐倡廉法规调整的逻辑思路探析
——以《中国共产党纪律处分条例》的修订为例

蒙慧,任鹏丽

(兰州大学马克思主义学院, 甘肃兰州730000)

摘要：2015年10月21日《中国共产党纪律处分条例》(下文简称《条例》)最新修订版颁布，这是全面从严治党、建设廉洁政治背景下，解决党内法规自身建设以及党员队伍建设存在的问题的必然举措。通过分析《条例》关于整体框架、具体内容、适用范围等方面的变化，能够发现其调整的逻辑思路，即：坚持以党章为遵循、坚持以问题为导向、坚持党纪严于国法、突出政治纪律与政治规矩。

关键词：党内法规;中国共产党纪律处分条例; 逻辑思路

2015年10月21日，中共中央印发了《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)，引起了国内外和党内外的高度关注。这个《条例》是在2003年版《条例》的基础上修订而成的，是中国共产党加强自身建设的基础性党内法规，是适应形势需要,推进党建制度化、规范化、程序化，提高党科学执政、民主执政、依法执政能力的重要举措。

一、《条例》修订的原因

《条例》的修改并非无中生有，而是各种因素综合作用的结果，笔者将从三个方面分析《条例》重新修订的原因。

(一)构建廉洁政治、全面从严治党的需要

十八大以来，新一届中央领导集体提出了“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴中国梦的宏伟目标。习近平总书记说:“我们前所未有地靠近世界舞台中心，前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的目标，前所未有地具有实现这个目标的能力和信心。”然而要真正实现这一伟大目标，中国共产党作为执政党必须锻造坚强领导核心，夯实执政根基，提升执政能力，净化政治生态，厚植党执政的政治基础。新形势下，我们党将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，把党风廉政建设和反腐败斗争作为全面从严治党的重要内容，以零容忍的态度惩治腐败，对腐败行为和腐败分子形成了巨大震慑。然而，要实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉洁政治，必须积极寻求治本之策，建立一种长期稳定的制约机制。法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性的特点，加强纪律建设是全面从严治党的治本之策。因此，《条例》的修订将成为党反腐倡廉建设的制度保障和全面提高党的建设科学化水平的重大创新成果。

(二)规范完善2003年版《条例》的需要

1. 2003年版《条例》存在混同于国家法律的条文，需要删除或修改

国有国法、党有党规。然而，是党纪严于国法，还是国法先于党纪？对此，王岐山同志指出“任何一个组织的内部规则都比国家法律严格。我们党是肩负神圣使命的政治组织，党的先锋队性质和执政地位，更是决定了党规党纪必须严于国家法律”。[1]然而，2003年版《条例》存在大量条款与国家法律规定重复。比如，《刑法》第八章382~396条已经对贪污贿赂罪的具体概念、处分情节、处分程度等进行了详细论述。因此，2003年版《条例》第九章对于贪污贿赂行为的规定，容易造成党内法规与国家法律交叉重复，使党员都退守到公民的底线上，降低了党员标准，党的先进性更是无从体现。

2. 2003年版《条例》存在过时的论述，必须与时俱进

原《条例》修订于2003年，历时已久，具体处分内容需要进行调整：首先，新时期全面从严治党的实践成果应当补充进去。党的十八大以来，新一届中央领导集体审时度势，全面从严治党，严明纪律，落实中央“八项规定”精神，开展群众路线教育实践活动，集中力量反对“四风”，效果显著，成绩斐然。这些实践成果需要及时转化成具有普遍约束性的党内法规。其次，陈旧过时的法规应当予以删减修改。《条例》存在一些需要删除的条文，比如：2003年版《条例》第150条规定了“与他人通奸、重婚或者包养情妇(夫)”的处分，尽管看起来规定具体、明确，但是在执行的过程中，容易导致部分党员逃脱党纪处分。因为有些“不正当关系”仅仅涉及道德层面，并未达到原条例处分的程度。

(三)推动党的先进性、纯洁性建设的需要

建党90多年来，中国共产党历经沧桑，从一个仅有50多人的小党发展成拥有8700万人的大党。中国共产党党员数量更加壮大，党员结构更加合理，党组织的覆盖面更加广泛。但是实事求是地讲，新形势下党员队伍建设方面依然存在一些问题，正如王岐山指出的那样“党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，党的领导弱化、管党治党不严、责任担当缺失，对党最大的威胁莫过于此。如果任其发展下去，就会削弱党的执政能力、动摇党的执政基础”。[1]党员队伍存在的问题如果不及时解决，党的公信力就会丧失，陷入“塔西佗陷阱”。中国共产党作为执政党，必须保持自身的生机活力，具有应对各种挑战的战斗力，这就要求唤醒全党的组织意识、纪律意识，全面从严治党、依规治党。党内法规是管党治党的重要法宝，尤其《条例》的修订将为解决党组织和党员存在的问题提供更具针对性和可操作性的实施对策，切中问题要点。

二、《条例》的调整与完善

《条例》严格按照“化繁为简、突出重点、与时俱进、严谨规范、有效管用”的修订方法，对其整体框架、具体内容、适用范围等进行调整和完善，使党的纪律处分制度更加规范高效。

(一)《条例》结构合理规范，重构党的纪律体系

《条例》由三编、15章、178条变成了三编、11章、133条。 其中，“总则”部分共44条条文，新增6条，修改完善29条，保留原条文9条。变化最大的是第二编“分则”部分，2003年版《条例》将违纪处分行为分成10类，而新版的《条例》则将其分成了6大类，分别是：违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律行为的处分。其类别的变化大致进行了四种操作：(1)保留：如原有的“违反政治纪律”“违反组织人事纪律”“违反廉洁自律”规定，尽管也有细微变化，但整体没有明显变动；(2)删除：如“贪污贿赂”“妨害社会管理秩序”等直接涉及违法，与《刑法》等法律条文重合的，一律删掉；(3)整合：如将原“破坏社会主义经济秩序”“违反财经纪律”以及“违反组织、人事纪律的行为”的部分规定整合成“违反工作纪律行为的处分”；(4)新设：如“群众纪律”属于完全新设章节，2003年版《条例》中并没有此项规定。[2]《条例》打破了之前对纪律的分类，重新整合并规定了违反六大纪律的处分,使《条例》的结构框架涵盖面更加广泛，各纪律之间界限更加清晰，分类更加完善科学。

(二)《条例》文本篇幅简洁明了，符合法规制定要求

从文本篇幅方面看，《条例》从之前的24000多字减少到17000多字，其中准则部分、附则部分变化不大，分则部分从之前的19422字减少到11643字。严格按照《党内法规制定条例》第十五条规定做到了“方向正确，内容明确，逻辑严密，表述准确、规范、简洁，具有可操作性”。[3]2003年版《条例》在文本表述方面，存在的最大问题就是条文交叉规定，比如：第二十四条中指出“对于包庇同案人员或者打击报复批评人、检举人、控告人、证人及其他人员的，依照规定从重或者加重处分”[4]，而在第十三章“侵犯党员权利，公民权利的行为”第140条也做出了相同的规定，“对批评人、检举人、控告人、证人及其他人员打击报复的，依照前款规定从重或者加重处分”。[4]在对2003年版《条例》文本检索中，共存在42项“依照前款规定”的条文，这些条文基本雷同，重复规定使法规庞杂烦琐，混乱复杂，不利于理解接受，难以达到应有的效果。修订后的《条例》在必须保留的情况下仅有16项“依照前款规定”的条文，删除了可有可无的条文，文字精练、内容翔实、逻辑严密，让人一目了然，使党员易记于心、更利于行，符合法规制定“于法周延，于事简便”的原则，提高了《条例》的针对性、指导性和可操作性。

(三)《条例》明确违纪行为主体，体现党纪党规特色

2003年版《条例》第八条规定：“本条例适用于违反党纪应当受到党纪追究的党组织和党员。”[4]然而，2003年版《条例》中大量条文将国家工作人员、其他从事公务的人员、非国家工作人员、国有企业的管理人员等作为违纪行为主体。这样的界定突破了《条例》的适用范围，混淆了党内法规与国家法律之间的界限。新版《条例》修订过程中明确了违纪行为主体，全文的行为主体包括:党员、党组织、预备党员、党员领导干部、有关责任人员。其中根据《条例》第三十八条的界定，直接责任者、主要领导责任者、重要领导责任者都是应承担相关责任的党员或党员领导干部。

中国共产党是具有明确组织边界的马克思主义政党，《党章》中详细界定了党员与党组织的产生方式、资格条件。只有经过严格的政治程序，个人和组织才能以特定主体的身份加入党员队伍、党组织机构。在党内法规关系中处于何种地位，必须在党章及其他党内法规中有明确规定，不能随意确定。国家工作人员、其他从事公务的人员、国有企业的管理人员等不一定都是党员，与党员、党组织之间没有必然的联系，并且其行为规范有专门的《事业单位工作人员处分暂行规定》《行政机关公务员纪律处分条例》等法律对其进行约束。因此，《条例》作为党内重要的反腐倡廉法规，将其适用范围限制为党组织及其党员，使《条例》更具党纪特色。

(四)《条例》增补处分情形，细化相关规定

2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》中指出：“修订《中国共产党纪律处分条例》，根据新形势新情况，增补处分情形，细化相关规定。”[5]《条例》在原有规定的基础上与时俱进，将纪律建设与纪律处分的最新经验增补进来，比如：“妄议中央大政方针，破坏党的集中统一的”“在党内搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派”“违反有关规定，参加自发成立的老乡会、校友会、战友会等”“搞无原则一团和气”[4]等条文。

十八大以来，中央出台了诸多党风廉政建设与反腐败规章制度，除少数几部指导性规范文件外，大多数是关于具体违规行为的规定，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》《违规发放津贴补贴行为处分规定》《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》等都有违纪事实认定、违纪处分的相关内容。《条例》增补处分情形，与廉政规定相关联，将其中最新的实践成果吸收进来。比如：关于“公务用车、滥发津贴补贴、违反办公用房管理规定”等，在2003年版《条例》中并没有相关规定，《条例》与时俱进，将廉政规定固化为刚性制度，更具有权威性与可操作性。

(五)《条例》明确违纪事实定位，量化违纪标准

《条例》是规定党内纪律处分制度的党内法规，对于违纪行为、违纪标准应有明确的定性量化约束。(1)违纪行为定性：《条例》对违纪行为依据其事实、性质、情形进行定性，为党员树立了高标准、严要求，提高了自身适用性。并且，《条例》恰当地处理了违纪与违法的区别，删除了与国家法律规定重复的70多条条文，使二者实现了有效衔接。(2)违纪定量方面：《条例》在明确违纪事实定位的基础上，更加重视量化违纪标准。整体而言，《条例》“准则部分”明确了党员受到刑事处分追究、行政处罚、行政处分的情形,对五种纪律处分种类的运用规则进行了详细论述。并且“分则部分”对每一类违纪情形都做了比之前更加周延的处分规定。具体而言，《条例》第九条将党员受到“警告”“严重警告”后果的影响期限进行了区别规定，与之前相比，惩治效果更加严厉。这些变化显示出《条例》作为“中共史上最严党纪”的权威性，有利于真正把党纪严起来，执行到位。

三、《条例》修订的逻辑思路

通过对《条例》修订的原因以及变化的分析，能够窥探出《条例》修改过程中所遵循的逻辑思路，进而为其他反腐倡廉法规的修订提供方向。

(一)坚持以党章为遵循

1.《条例》修改凸显了党章“上位法”功能

邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”[6](P147)的确，根据《党内法规制定条例》，“党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等做出根本规定”，而“条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作做出全面规定”。[3]因此，就法的效力位阶而言，党章是党内法规的“上位法”，是制定其他党内法规的基础和依据。《条例》作为党内重要的基础性党内法规，在修订的过程中，其制定依据、纪律类别、处分程度等始终坚持“上位法优于下位法”的原则，凸显出党章的根本大法地位。

2.《条例》是党章规定的细化、具体化

首先，“总则部分”开宗明义指出“根据《中国共产党章程》，制定本条例”，[4]明确了党章在《条例》制定过程中的指引作用。第三条再次对党章的重要性进行说明，“党章是最根本的党内法规，是管党治党的总规矩”。[4]其次，“分则部分”将党章规定的内容细化、具体化。党章对党员和党组织纪律建设有一系列指导性规范，需要《条例》对其做出全面规定，开出详细的负面清单，对党员领导干部进行刚性约束。比如：第一，党章中对党的纪律处分的五种类型做了基本的规定，而《条例》对其做出具体规定，其中第九、十、十一、十二条分别对五种违纪类型做了概念界定、处分时限以及处理后果。第二，党章第三条在党员义务中规定了党员“为了保护国家和人民的利益，在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲”[7]，作为回应补充，《条例》在违反群众利益行为中规定了党员“遇危不救、能救不救”的处分条款等。

中央大规模修订党内法规，建立以党章为核心有中国共产党特色的党纪体系，是全面从严治党持续推进、不断深化的表现，凸显了党章的权威，唤醒了全党党章党规党纪意识，体现了党章精神。

(二)坚持以问题为导向

“一个国家、一个民族、一个政党，最大的忧患是没有忧患意识，最大的问题就是对问题缺乏警觉。”[8](P266)习近平强调：“要有强烈的问题意识，要以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。”[9]“问题意识”是中国共产党全心全意为人民服务的宗旨观念、责任意识，是中国共产党敢于直面执政过程中各种障碍、矛盾的担当勇气，是中国共产党“知不足而后进”迎头而上、积极乐观的从政精神。当然，树立“问题意识”必须及时发现问题、善于反思问题、认真解决问题，而不能仅仅就问题而论问题，就问题而解决问题。

首先,制定修改党内法规的计划本身就是善于发现问题的表现。2012年6月，党中央认识到党内法规制度中存在一系列不适应、不协调、不衔接、不一致的问题，为及时适应实践发展以及形势任务发展的需要，发布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，这是党的历史上第一次对党内法规进行大规模清理。其次，《条例》重点针对现阶段党纪存在的突出问题、党员和党员领导干部在纪律方面存在的主要问题做出明确规定，特别是将党的十八大以来严明政治纪律和政治规矩、组织纪律以及落实中央八项规定精神、反对“四风”等实践成果转化为纪律条文。最后，《条例》是从根本上进行党的建设的重要体现。新时期，全面从严治党是党的建设新常态。全面从严治党需要制度作为重要抓手，制度建党需要严明纪律作为根本保障。《条例》对党的六大纪律进行了归类，并对其处分进行了详细规定，是从根本上解决党纪问题的体现。

(三)坚持党纪严于国法

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“党规党纪要严于国家法律”。党内法规作为执政党的内部规则必须以严于法律的要求来严格要求自己。

《条例》在修订过程中，恰当地处理了与国家法律的关系：(1)删除了与国家法律规定重复的条文。比如《条例》共删除了79条有关投敌叛变、走私、贪污、受贿、行贿、挪用公款、私分财产，甚至贩毒等《刑法》《治安管理处罚法》等国家法律中已经有所规定的条文。(2)对违反国家法律规定的处分更加严厉。《条例》删除与国家法律规定重复的条文并不意味着不再过问这些违纪行为。相反，《条例》第四章“对违法犯罪党员的纪律处分”部分，详细总结了党员违反国家法律的党纪后果，即使党员有违反法律但不构成犯罪的行为，也要追究党纪责任。(3)《条例》重点阐述了法律不做规范的道德领域。国家法律一般不对个人道德方面进行规范。对于义务道德，法律可以对其做“命令性”“禁止性”或“义务性”规范。但是对于较高层次的美德，由于二者之间没有明显的界线，很难找到一个人人都认同的社会道德底线，所以法律很难对不符合道德的行为进行限制。正如美国法哲学家戈尔丁所言:“从道德上谴责一种做法，到认为应从法律上对其加以禁止，还是有很大一段距离的。”[10]比较而言，《条例》对党内生活中党员、党组织可能背离共产党员信念宗旨道德等行为做出具体规定，不仅涉及党员从政用权等工作方面，而且对党员家庭伦理、社会公德以及自身修养等方面进行约束。

(四)突出政治纪律与政治规矩

习近平在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上指出：“严明党的纪律，首要的就是严明政治纪律。”[11]中国共产党要建设良好政治生态，最基本的是要严明政治纪律与政治规矩，对党的政治方向、政治立场、政治言论、政治行动有清醒的认识，才会行动自觉、立场坚定。实践证明，党员不管违反哪方面的纪律，都侵蚀了党的执政基础，破坏了党的政治纪律。

《条例》在制定过程中突出强调了马克思主义政党必须遵守的政治纪律与政治规矩。第一，必须坚持党的领导，坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求和重大方针政策。这是保持党团结统一的根本保障，保持党先进性的基本条件。《条例》指出了党内存在的利用各种途径、方式反对党的领导和国家大政方针的情形。少数党员干部政治纪律意识不强，在关系大是大非的原则问题方面动摇，这些变质分子如果不被及时发现处理，会危害党的执政根基，动摇党的执政基础。第二，对党忠诚老实，言行一致。《条例》对部分党员参加宗教组织、迷信活动、邪教组织、秘密集团等分裂党，损害党的权威的活动进行了强制性约束，确保了中央政令畅通和党的集中统一。

四、余论

理论上，《条例》以党内立法的方式，正确处理了纪律与权力的关系，将纪严于法、纪在法前的创新理念固化为刚性制度，是执政党纪律建设理论的深化，也是对依规治党规律认识的又一次飞跃。同时，有利于开创新一届领导集体治国理政新境界，为推进国家治理现代化提供纪律保证，为推进全面从严治党提供制度保障。

实践上，制度的生命力在于执行，再好的制度如果不执行也形同虚设。马克思在《哥达纲领批判〈给威廉·白拉克的信〉》中指出：“一步实际运动比一打纲领更重要。”[12](P355)因此，《条例》能不能达到依规治党的目的关键在其如何落实，在具体实施过程中，应明确党内反腐倡廉法规施行的职责定位，明晰党委管党治党的主体责任，明确纪委监督执纪问责的职责，增强广大党员廉洁自律的意识。

[参考文献]

[1]王岐山.坚持高标准 守住底线 推进全面从严治党制度创新[N].人民日报，2015-10-23.

[2]两大新规划定党员行为边界[EB/OL]. http://news.12371.cn/2015/10/30/ARTI1446155224066636.shtml.

[3]中国共产党党内法规制定条例·中国共产党党内法规和规范性文件备案规定[M].北京：法制出版社,2014.

[4]中国共产党廉洁自律准则·中国共产党纪律处分条例[M]. 北京：人民出版社,2015.

[5]中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)[M].北京：人民出版社，2013.

[6]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社，1994.

[7]中国共产党党章[M].北京：人民出版社，2012.

[8]李瑞环.学哲学用哲学(上)[M]. 北京：中国人民大学出版社,2005.

[9]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29.

[10]马丁·P.戈尔丁.法律哲学[M].齐海滨,译.上海:三联书店,1987.

[11]十八大以来重要文献选编(上册)[M]. 北京：中央文献出版社，2014.

[12]马克思恩格斯选集(第三卷) [M].北京:人民出版社,2012.

〔责任编辑：左安嵩〕

Analysis on the Logical Thinking of the Adjustment of the Party’s Anti-corruption Rules and Regulations—A Case Study of the Newly Revised Version oftheChineseCommunistPartyDisciplinaryRegulations

MENG Hui， REN Peng-li

(School of Marxism, Lanzhou University,Lanzhou，730000, Gansu, China)

Abstract:On October 21, 2015, the Chinese Communist Party Disciplinary Regulations (hereinafter referred to as the Regulations) was promulgated (the latest revision). This is the necessary action for the Party to solve its problems in inner-party rules and team construction under the background of governing the Party strictly and building honest and clean politics. An analysis of the change of the regulations in its overall framework, specific content and scope of application reveals the logical thinking of the adjustment, which includes following the Party Constitution; being problem-oriented; the party discipline being stricter than the law; highlighting political discipline and political rules.

Key words:inner-party rules and regulations; the Chinese Communist Party Disciplinary Regulations; logical thinking

中图分类号:D20

文献标识码:A

文章编号:1006-723X(2016)03-0008-05

作者简介:蒙慧(1969-)，女，陕西泾阳人，兰州大学马克思主义学院教授，硕士生导师,主要从事马克思主义中国化、中国特色社会主义理论与实践研究；任鹏丽(1990-)，女，山西汾阳人，兰州大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事中国特色社会主义理论与实践研究。

基金项目:2015年教育部人文社科一般项目(15YJA710024)