“访惠聚”背景下新疆社会基层治理法治化建设研究*

周建鹏 黄锦峰 朱 斌



“访惠聚”背景下新疆社会基层治理法治化建设研究*

周建鹏 黄锦峰 朱 斌

本文以“访惠聚”活动为抓手，在分析和归纳“访惠聚”活动以来新疆基层治理法治化建设取得成效、存在问题的基础上，从加快基层治理立法、完善宗教立法、加强基层党组织建设、完善基层法制机构和队伍建设、加强基层普法宣传教育、依法加强宗教事务管理、依法严厉打击“三股势力”等方面对新疆基层治理法治化建设进行理论阐释和制度建构，为自治区党委和政府制定有关推进法治新疆建设和维护新疆社会稳定发展的政策提供理论依据和决策参考。

访惠聚 依法治疆 基层治理

一、新疆社会基层治理法治化建设的背景

1.依法治疆是实现新疆社会稳定和长治久安的重要基石

党的十八大以来，党中央从战略高度审视和谋划新疆工作，在深度剖析当前新疆发展面临的复杂形势的基础上，制定了《关于进一步维护新疆社会稳定和实现长治久安的意见》，就维护社会稳定、促进民族团结和宗教和谐、加强意识形态领域斗争、严厉打击暴恐活动等提出了一系列新理念、新任务，为做好新形势下新疆工作指明了方向。为全面落实党的十八大、十八届四中全会以及第二次中央新疆工作座谈会精神，2014年11月，自治区党委八届八次全委(扩大)会议把依法治疆确定为基本方略，并制定和实施了《中共新疆维吾尔自治区委员会关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》，突出依法治疆的引领和保障作用，将依法治疆作为实现新疆社会稳定和长治久安总目标的重要基石。

2.“访惠聚”活动是推进新疆基层治理法治化建设的战略举措

2014年2月，为认真贯彻中央精神和习近平总书记系列重要讲话精神，新疆维吾尔自治区党委决定，以群众路线教育活动为切入点，利用3年时间组织20万名干部深入基层开展“访民情惠民生聚民心”活动。按照自治区党委的安排部署，自治区各级部门单位、中央驻疆单位、新疆生产建设兵团向全区8668个村、1985个社区下派3批次住村工作组(约224277名干部)，覆盖了全疆所有的重点村和社区。此次“访惠聚”活动充分考虑到了新疆问题的复杂性和多样性，活动的核心是做群众的思想工作，逐步用法治思维和法治方法树立农民的法治意识、制止非法宗教活动，为新疆社会稳定和长治久安提供坚强的法治保障。因此，以“访惠聚”活动为契机，强化基层法治化建设，是当前全面推进依法治疆方略的必然要求和关键所在。

二、“访惠聚”活动以来新疆基层治理法治化建设的主要成效

1.正信正行，农村宗教极端化现象得到有效遏制

各级工作组在积极宣传党的民族宗教政策基础上，广泛开展了“大宣讲、大揭批、大讨论”活动，组织宗教人士和信教群众主动揭露非法宗教活动和宗教极端思想的反动本质，声讨和驳斥“圣战殉教进天堂”的歪理谬论，有效挤压了非法宗教活动的空间，农村群众秉承宗教正信、正行的信仰传统得到恢复，妇女蒙面和青年男性留大胡须的现象基本消失，葬礼不许哭、婚礼不许笑等违反社会良知习俗的现象基本上消失，适龄青少年入学率明显上升，早婚、早育等婚姻违法现象得到有效引导和治理，很多群众面对反社会、反文明、反进步的荒谬言论一度不敢言的盲从心理得到了矫正。

2.项目进村，以惠民生凝聚民心

“访惠聚”活动重点在“访”，要义在“惠民”，核心是“聚民心”。自“访惠聚”活动开展以来，许多工作组把解决群众关心的热点、难点问题作为推进“访惠聚”活动的突破口，在广泛征求意见的基础上，制定了问题清单，通过“民情地图”、“结对子”、定向捐助、援疆省市帮扶等方式帮助基层群众解决生产生活中的困难，通过农村电网改造、通村公路硬化、便民服务中心兴建、自来水管铺设、农田水利设施维修、种养殖小区建设等项目，重点解决基层群众行路难、吃水难、致富难等问题。

3.协同治理，多元主体参与的治理机制逐渐生成

自“访惠聚”工作开展以来，基本完成了重点乡镇、村组、偏远居民点的有效覆盖，基本形成了“工作组+村委会+村警”的三位一体工作机制，工作组、村委会和村警围绕农村中心工作各司其职，各展所长，工作组发挥出了自己的组织优势和政策优势，当好村党支部的参谋助手，为农村干部开展工作撑腰打气；村干部发挥出乡土优势和管理优势，当好工作组的向导，有力地支持工作组开展宣传教育工作；村警发挥了保障优势，确保农村社会环境安全稳定有序。三位一体工作机制进一步强化了群防群治群控作用，增强了住村干部、村干部和群众的防范意识和处突能力，有效推进了基层治理网格化管理。

4.建章立制，逐渐形成共生性治理的制度结构与规范

现代乡规民约既包含了传统乡规民约中具有的“广教化而厚风俗”稳定乡村基层社会秩序的功能，同时又融合了法制性与制度性，具有了社会整合的独特优势，它是社会各阶层表达自身诉求的良好渠道。2014年11月，自治区党委制定和实施的《关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》，明确提出要“发挥市民公约、乡规民约等社会规范在社会治理中的积极作用”。为此，各级工作组积极协助村(社区)，以解决问题为导向，制定切实管用的《村规民约(居民公约)》，尤其是把不参与“三非”活动、不穿戴蒙面罩袍、不在公共场合做礼拜等要求纳入《村规民约》，对农村(社区)损毁公物、违章建筑、打架斗殴、破坏环境、铺张浪费、不赡养老人等陈规陋习作出明确规范，以此作为推进南疆社会现代化治理的有力抓手，不断强化村(社区)的自我管理能力。

5.依法治疆，基层普法宣传教育成效显著

从宣传的方式看，各级工作组坚持从宣传普及与各族群众生产生活息息相关的法律常识、解答各族群众关心的涉法问题入手，以聊家常的形式，采用集中宣讲、入户宣讲、召开法制宣讲会，或者利用村广播、板报、普法影片、发放宣传资料等多种方式，宣传普及与各族群众生产生活息息相关的法律常识、解答各族群众关心的涉法问题，构筑法制宣传的“防火墙”；从宣传的内容看，根据不同对象，分类组织党员干部、群众、青少年、妇女、宗教人士等，以宣传惠民政策和《安全生产法》《青少年权益保护法》《家庭婚姻法》《社会治安处罚条例》《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》等法律法规为重点，吸引各族群众积极参加，营造学法、知法、用法的良好氛围；从采取的措施看，各级工作组采取建立村级法律咨询服务站、举办法制教育培训班、开办法律知识讲座、实行送法上门等措施，加强法律知识教育培训，不断增强普法工作的针对性和实效性，有效推动各族群众法律素质的提升；从营造的氛围看，结合“法制六进”活动，各级工作组坚持法制宣传教育与群众文化生活相结合，组织开展法律知识竞赛、演讲比赛、现身说法、编排法制案例小品等丰富多彩的法制文化节目，让各族群众在寓教于乐中知法、懂法、学法、用法。同时，一些工作组采取绘制法制漫画、编印和发放通俗易懂的口袋法律知识宣传手册、开通流动法律服务宣传车等形式，扩大法制宣传的覆盖面，为“法治新疆”宣传教育活动营造了浓厚的氛围。

三、“访惠聚”活动中新疆基层治理法治化建设存在的问题

1.基层群众法制意识淡薄，农村司法机构不够健全

由于一些基层群众受到文化水平偏低、法制意识淡薄等因素影响，部分群众“知教不知法”、“信教不信法”的情况较为普遍，在处理某些问题时，即使行为已经违法自身也很难意识到，从而影响了对法律的自觉遵守。在全疆很多偏远地区，基层司法机构不健全也是法治建设的一大瓶颈。

2.遏制非法宗教活动，立法力度亟待增强

2011年以来，自治区下发了《关于界定非法宗教活动的意见》《关于制止非法宗教活动的意见》和《关于进一步统一几个思想认识问题的意见》《自治区党委关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》等文件和地方性法规，这为依法开展宗教活动、管理宗教事务提供了制度保障，也为治理非法宗教活动、遏制宗教极端行为的渗透和蔓延提供了有力的法律武器。但是，面对复杂多变的国际国内形势，自治区及各级有立法权的主体必须要加快制定和完善有关遏制非法宗教活动、互联网管控、打击暴恐音视频等方面法律，以及立法、司法解释、实施细则的“立、改、废”等工作。

四、“访惠聚”背景下推进新疆社会基层治理法治化建设的对策建议

1.进一步健全和完善宗教立法工作

非法宗教活动频发的一个主要原因就是缺乏相关法律条例的支撑。2015年新修订的《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》将新疆宗教工作纳入法治化管理轨道，作为我国第一部宗教方面的综合性行政法规，它在保障公民宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐方面做了明确规定。但是，面对复杂多变的形势，单靠这一部行政法规不能有效解决全部的宗教极端化问题。因此，进一步健全和完善新疆宗教立法工作就显得尤为重要。对一些无法可依或者不明确、不具体的法律法规，要尽快出台司法解释，或出台相关的规范性文件及补充文件。对《关于界定非法宗教活动的意见》《关于制止非法宗教活动的意见》等文件要通过司法解释或者地方性法规的方式予以确定。同时，要坚持立、改、废、释相结合，加快制定和完善《国家安全法》、《反恐怖主义法》、《网络安全法》、《民族团结进步条例》等国家法律的实施细则，为遏制非法宗教活动提供完备的法律保障和支持。

2.加强基层法制机构和司法队伍建设

首先，要加强基层人民法院、检察院、派出所、司法所等派出机构建设，整合县一级公检法司力量，组建县、乡、村三级联动的法治网络；其次，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，结合“访惠聚”工作，建立健全矛盾纠纷排查调处机制，进一步拓宽农村社情民意表达渠道，依法妥善解决农村社会的苗头性、倾向性问题；第三，推进法治干部下基层活动，积极引导、推荐优秀法治干部参与到“访惠聚”工作中，鼓励他们到基层挂职、任职或驻地服务，通过带案下访、专题接访、重点约访等工作，不断激发法治干部的积极性、主动性和创造性。

3.发挥基层党组织在基层治理法治化中的关键作用

基层治理中基层党组织是基层治理的领导核心，其中干部是最核心的要素。在“访惠聚”活动中，一方面要继续整顿软弱涣散的基层党组织，配强基层党支部书记，选好配强“两委”班子，扩大入党积极分子、后备干部和群众骨干队伍，夯实基层治理的工作基础；另一方面，基层干部的整体素质、工作作风往往直接决定基层治理的成效，加大基层党组织干部的遴选力度，通过镇一线干部队伍选拔、大中专毕业生选调、退伍军人转业安置、致富能人回本村任职等多种途径，培养一批能在基层“下得去、稳得住、用得上”的干部队伍，同时加大资金投入，尤其要提高基层干部和村“两委”工作人员的生活待遇，并且还要加大基层干部培训经费的投入，通过对党的政策、法律法规、文化理论的学习来强化党纪党规和法制教育，努力增强自身法制观念，以提高依法履职的能力。

4.以制度建设为核心推进农村事务规范化管理

“访惠聚”活动取得持续效果的关键在于构建和完善合理的基层治理长效机制，形成一系列管用的制度和规范。在后续“访惠聚”活动中，各住村工作组一方面要积极协助村“两委”班子，通过研究和制定务实管用、操作性强、便于执行、群众认可的村规民约，健全农村自治规范，强化村民自治和自我监督约束能力，推动村级管理逐步走向规范化、法制化轨道，使农村政务、财务管理更加透明，使依法管理、依法办事逐渐成为广大干部群众的自觉行为，不断推进农村依法治理，提高农村法治化管理水平；另一方面，工作组要帮助完善村干部、村警、工作组干部混合编组值班巡逻制度，健全群防群治群控体系，落实村党支部、工作组、警务室“四位一体”或“三位一体”工作机制，共同维护基层社会稳定。

5.切实加强基层普法宣传教育力度

宣传教育工作不仅是普通公民学法知法懂法的重要途径，也是普法教育的基础环节。在“访惠聚”活动中，一方面，要广泛开展“法律进村庄、进社区、进企业、进工地、进学校”等专项宣传活动，重点推进法治政策进巴扎、法制宣传入巴扎、法治案例赶巴扎、法律法规资料送巴扎活动，强化宪法和抵制非法宗教的法制宣传，形成普通公民“规则重要”“法律底线”的共识，教育广大基层群众知法、懂法、守法，形成讲法制、讲秩序的学法用法环境；另一方面，建好建强“草根宣讲员”“民间艺人”等群众宣教队伍，从管长远、管根本的高度树立战斗意识和阵地意识，从资金、人员、场所、教材等方面充分满足宣传教育工作需求。

6．依法加强宗教事务管理

当前，南疆基层宗教氛围逐渐淡化，社会大局较为平稳，这与两年多来“访惠聚”工作组在信教群众和宗教人士中宣传“正信”“正行”与加强集中整治、严格管理宗教事务是分不开的。为此，要继续保持现有的工作态势，进一步加大对宗教人士、宗教场所及宗教活动的依法、有效管理，严禁宗教干预行政、司法、教育、婚姻、计划生育等，严禁宗教妨碍正常社会秩序、工作秩序、生活秩序，严禁宗教干预世俗化的生活方式，确保宗教活动依法规范有序进行。

7.继续开展严打“三非”专项治理

近年来，尽管严打“三非”专项治理工作取得了阶段性成绩，但今后仍需要进一步提高防范意识，加强防范措施。要特别注意“用教法取代国法”“散布‘异教徒’论”“鼓动‘圣战’进行暴力恐怖活动”这三种主要传播形式及其严重危害性，持续开展“三非”整治，依法查处和取缔地下讲经学经活动，禁止公共场所做礼拜等非法宗教活动，深入治理非法宗教宣传品，防范非法宗教网络传播，建立联合审查、信息反馈等机制。

8.依法严厉打击“三股势力”

一方面，各个工作组要按照“四知四清四掌握”要求，从“漫灌式”普遍访、“喷灌式”重点访、“滴灌式”深入访等方式出发，摸清楚村情、社情，甄别异常“信息源”，揭盖子、挖幕后，绘制重点人员关系脉络图，探索社会面的群防群控机制；另一方面，围绕“早预防、早发现、早处置”的原则，建立完善突发公共安全事件应急处置地方性法规、应急指挥体系和工作预案、基层组织和群众异常情况报告、举报重奖、人身保护等制度规章，夯实基层社会稳定的基础。

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[7]周建鹏，惠军.“访惠聚”活动背景下南疆社会基层治理问题、成效及长效机制研究[J].实事求是，2016(9).

[8]黄锦峰，周建鹏.“访惠聚”活动背景下新疆新型党群关系的构建[J].新疆职业大学学报，2016(3).

〔责任编辑：刘 杉〕

本文系新疆维吾尔自治区自然科学基金(软科学)项目“‘访惠聚’背景下新疆社会基层治理长效机制及对策研究”(2016D07018)、自治区社科基金项目“‘访惠聚’活动背景下南疆社会基层治理长效机制研究”(2015BZZ006)、自治区重点人文社科研究基地——中亚与中国西北边疆政治经济研究中心重点研究项目“新疆城乡基本公共服务均等化程度评估与推进策略研究”(XJEDU040315B01)、新疆师范大学博士科研启动资金项目“新疆城乡基本公共服务均等化实证研究”(XJNUBS1519)的阶段性成果。

周建鹏，新疆师范大学政治与公共管理学院讲师，博士；黄锦峰，新疆师范大学政治与公共管理学院2015级硕士研究生；朱斌，新疆师范大学政治与公共管理学院2015 级硕士研究生。

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1671-4741(2016)05-0036-04