奇台县创新村干部队伍建设实践引发的思考

张 岩



奇台县创新村干部队伍建设实践引发的思考

张 岩*

当前，新疆农村干部队伍人才匮乏问题已经成为新农村建设的突出问题。规范农村干部队伍建设与管理是完善基层社会治理、促进农村发展的关键。为此，奇台县大胆开拓基层干部队伍建设的创新思路，有效提振了村干部的“精气神”。归纳奇台县的有效做法，包括：明确职业身份，增强职业的稳定性；合理设置岗位，满足基层社会治理的需要；完善激励政策，增强工作的创造力和战斗力；制定工作制度，建立健全监督体制；大力加强大学生村干部的选拔制度；用好“三位一体”工作机制，提高村干部素质与能力。新疆农村干部队伍建设应立足当前，从乡土化向职业化方向发展，建立公职化管理制度。同时，进一步强化农村基层组织建设，增强其凝聚力、创造力和战斗力，切实为做好新疆新时期农村工作打下坚实基础。

农村干部 队伍建设 创新实践

农村干部是我们党执政理国的末端环节，在基层社会稳定与发展的事业中殊为重要。在当前新疆开展的遏制非法宗教活动、打击暴力恐怖等反恐维稳斗争中，更离不开农村干部的主动参与、主动作为。党的十八届五中全会确立的“扶贫摘帽”目标，对新疆农村发展工作又提出了更高的要求。2015年底，笔者跟随“访惠聚”课题组在昌吉州调研时发现，住村工作组、乡镇干部及人民群众谈论最多是基层干部队伍建设亟待加强的问题。当前农村干部队伍人才匮乏问题已经成为新疆新农村建设的突出问题。

奇台县作为新疆的农业大县，具有农业资源丰富、生态建设显著、旅游资源独特等特点，多年来有着“百强县”、“先进县”、“标兵县”等多项荣誉称号。可以说，这些成绩的取得离不开县乡领导的实干担当，离不开基层干部和群众的艰辛与努力。然而，伴随着新疆工业化、城镇化的快速发展和农村人口流动，奇台县村干部队伍人才匮乏问题已经日益凸显，甚至影响和阻碍了基层组织建设的前进步伐。创新基层干部队伍建设迫在眉睫。

一、2014年前奇台县村干部队伍建设情况

奇台县总面积1.93万平方公里，辖8镇7乡，总人口30万人，少数民族占总人口的25%。2014年前，全县430名村干部中46岁至55岁的有225人，占52%；56岁至59岁的40人，占9%；村干部中初中文化程度的占46.19%，高中文化程度的占12.24%，中专文化程度的占17%，大专以上文化程度的占20%(绝大多数为农广校函授大专)；村党组织书记中50岁至60岁的有31人，占52%，60岁以上的有4人，占7%。不难看出，奇台县基层干部整体队伍呈现年龄老化、学历偏低、后继乏人等现象。

为此，奇台县采取了下派56名机关干部和后备干部到村任职，选派281名大学生村官到村工作，推荐3名村党组织书记转录公务员等措施，一定程度上缓解了农村干部短缺的现状。然而，下派干部难长久、选派村官易流动、转录干部难普及，造成这些村干部深入群众难、打开局面难、扎根基层难、推动工作难等问题，无法充分发挥基层党组织的服务发展、服务群众的作用。

二、奇台县村干部队伍建设存在的突出问题及原因分析

奇台县村干部队伍建设存在的“短板”带有普遍性和现实性，究其原因，最核心的是农村干部的待遇和管理问题。

1.身份不明，待遇偏低，缺乏对工作的主动性和积极性

当前村干部身份性质不明、报酬待遇偏低是影响他们工作积极性的一个重要因素。村干部既不是编制内的公职干部，又不是聘用制干部，没有任何组织与他们签订劳动合同，同时他们也不是纯粹的农民，因为他们既要做村级工作，完成乡镇党委、政府下达的各项任务，又要从事农业生产以养家糊口。由于社会劳动身份不明，一些养老保险和医疗保险政策他们也难以享受。近年来，村干部虽然有固定的财政拨发的工资，每月1500～2200元，但农村干部认为，“这与现行物价水平相比仍然是偏低的，而且现在在外打一天工也可以挣100多元，年轻人都不愿意在村里当干部”。

2.管理弱化，监督不到位，很难履行公开公平公正原则

就目前的管理体制来说，乡镇对村干部的管理还没有一套全面有效且操作性强的制约监督机制。表现在：首先，部分村“两委”干部存在任期目标不明确，年度工作规划少，平时工作靠催促等现象。因为缺乏工作目标，部分村干部抱有“做一天和尚撞一天钟”的思想。其次，近些年村党支部书记在涉及村民利益问题上的话语权和决定权明显增大，使得民主决策、民主监督机制和工作程序流于形式，在村里党支部书记“一人独大”的现象与日俱增，这在客观上造成了村里诸多事项是事后监督的结果，事前、事中的过程都由支部书记说了算，工作成效完全取决于村党支部书记的良心，很难确保各项政策落实的公开公平公正。

三、奇台县农村干部改革的创新思路

针对当前农村干部“难选、难留、难有作为”的现实问题，2014年5月，奇台县委全面试行了《农村基层干部公职化管理办法》，不断健全岗位选拔、岗位培训、管理考核、激励约束等制度，有效提振了农村基层干部的“精气神”。

1.提高待遇，着力增强基层工作的源动力

奇台县主要采取“基础报酬+绩效报酬+效益报酬”的模式落实村干部薪酬。基本报酬按照逐年递增20%的比例纳入财政预算，由乡镇党委审核，县委组织部审定，按季发放；绩效报酬按照正职每月300元、副职200元、其他干部100元的标准，由乡镇党委考核，县委组织部审定，按季发放；效益报酬由各村从当年新增村集体经济收入可支配金额中提取适当比例，经乡镇党委审核批准后发放。2015年，县委又专门制定了《村党组织书记激励保障办法(试行)》，村党组织书记年均报酬提高到2.8万元，并按照每年提高20%的标准由财政予以保障；投入3500万元积极推进15个村、24个组文化阵地项目建设力度，为基层干部提供更加良好的工作学习环境；全面落实村干部定期体检、养老保险补贴、丧葬补助等制度，解决了村干部的后顾之忧。

2.配强人员，着力增强基层工作的推动力

按照精干、优化、高效的原则，将各村“两委”班子总数控制在5～7人(设立党委的可增加到9人)，推行村“两委”干部交叉任职和兼任片区负责人制度，提高村级组织运转效率；严格落实“三个一批”工作机制，择优解决27名连续两年评优大学生村官的事业编制，竞争选派25名复转军人、返乡创业致富能手到软弱涣散村、维稳重点村任职，推荐下派12名机关优秀干部到后进村担任主要领导；建立村干部信息管理系统，定期对村“两委”班子结构、运行状况进行分析研判，建立后备干部人才库，实行助理制、挂培制等措施，强化后备干部的实践锻炼。

3.强化管理，着力增强基层工作的落实力

狠抓村干部日常管理，积极推进村级便民服务大厅建设，实现村干部一站式集中办公，提高为民办事效率；建立规范的日常考勤和维稳值班制度，参照机关单位的管理模式，规范村干部作息时间，健全请销假制度；采取定期查、随机抽等方式进行督查，对督查中发现的村干部旷到、脱岗、不在状态等现象进行通报批评，扣除当月绩效考核工资并取消年底评优资格。向群众发放便民联系卡并公布监督举报电话，接受群众监督。

4.强化考核，着力增强基层工作的执行力

村干部考核实行平时业绩考核与年终考核相结合的办法进行。平时业绩考核由乡镇党委根据村干部与乡镇签订的目标任务完成情况确定当月考核等次。年终考核采取由乡镇党委组织党员代表、村民代表、“三老”人员对村干部年度进行满意度测评。乡镇党委根据平时业绩考核及年终考核情况综合评定村干部年度考核结果，考核结果与村干部表彰奖励、评先选优、选拔任用等奖惩制度挂钩。

四、加强新疆农村干部队伍创新管理的思考

农村干部是落实党和政府各项惠农政策、执行农村社会管理任务的最终环节。与内地的农村干部相比，新疆的农村干部除了承担带动发展和社会服务职责外，还承担着繁重的反恐维稳任务，有时甚至会直接面对血与火的斗争，奉献多，压力大。因此，从本质上来看，新疆农村干部所承担的维稳职责是国家政权机关的延伸，是履行维护社会稳定和国家统一的国家职能。“农村富不富，就看谁带路；农村稳不稳，就看领路人。”因此，建设好农村干部队伍对农村经济社会的发展进步起着至关重要的作用，对切实做好新疆新时期农村工作具有深远的影响。

归纳奇台县的有效做法，笔者认为应完善农村干部队伍建设管理机制，从制度上确保农村干部成为“永不走的工作队”，从而为新疆社会稳定和长治久安打下坚实的基层政权基础。

1.明确职业身份，增强职业的稳定性

目前农村干部既是农民，又是“干部”的双重身份，造成了对其职业管理制度缺乏约束力。因此，可以考虑参照城镇社区管理模式，把农村干部界定为“社会工作者”的职业身份，将组织选用和劳动聘任结合起来，依法与其签订劳动合同，依照《劳动法》规范其权利和义务，按照干部人事制度进行聘用制管理，从而创造一种相对稳定的职业环境，让农村干部有较为明确的职业预期，增强其职业稳定感，提高农村工作者职业的吸引力。

2.合理设置岗位，满足基层社会治理的需要

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化建设的总目标。可以说，现代社会治理体系不仅要有完善的治理制度，还要有完整的治理网格和相应的治理功能，而实现这个总目标最终还要靠人来完成。作为基层组织，农村的经济社会功能可谓“麻雀虽小、五脏俱全”，而且农村工作没有哪一项是阶段性、暂时性的，都需要长期坚持不懈地开展。面对这些工作，现有的5～7名农村干部显然是无法全面应对的，事实上目前农村干部、协警、团干等各类工作人员的数量一般都在10人以上。因此，对农村的社会治理工作要进行合理的岗位设置，除了农村自治组织、负责人依法选举外，其他工作人员应纳入基层社会管理岗位，确保每项工作都有人专司其职，并通过界定岗位职责确保取得应有的成效，从而使农村工作从现有的经验型向专业化方向发展。在此基础上，逐步推行面向大中专毕业生招收农村干部，形成按岗用人、以岗留人的运行机制，改变目前农村干部选用临时性强、稳定性差的局面。

3.完善激励政策，增强工作的创造力和战斗力

根据农村干部的工作特点，一是建立薪酬激励与岗位激励相结合的制度，薪酬标准应不低于当地平均收入水平。同时，很多农村干部期望解决的养老、医疗等社会保险也应纳入其待遇组成，使其病有所依、老有所养，这在一定程度上也能引导农村社会养老防病的传统观念的转变。二是建立奖励制度。制定岗位职责并参照人事管理办法进行年度考核，对考核优秀的工作人员进行奖励，使年终奖励成为其年度收入的预期，鼓励其把工作做好做实。三是形成晋升机制。 针对很多农村干部希望解决公务员身份、待遇等问题，可以把农村工作者作为选拔基层公务员的一个重要平台，制定相关办法，鼓励工作人员尽心竭力、履职尽责，使其工作有干劲、有盼头。

4.制定工作制度，建立健全监督体制

当前，造成农村干群关系紧张的重要原因之一是干部做事不公平、不公开，让群众反感。尤其是在涉及农民经济利益的民生政策落实上，农民总是有很多不满和质疑。当然，我们也要看到当前南疆农村的贫困面比较大，希望早点享受到惠民政策的农民家庭有很多，村党支部书记不可能在短期内做到全覆盖，部分村民为此会产生不公平的心理，这是造成当前农村主要矛盾的重要原因。因此，化解这一矛盾的重要途径是“让权力在阳光下运行”，通过对民生事项从申请、审核、决定、公示等环节制定工作制度，明确人员责任，以“多人负责”的模式避免“一人独大”，从而减少农民“不患寡而患不均”的心理反应，缓解干群之间的矛盾。

5.大力加强大学生村干部的选拔制度

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化建设的总目标，实现这一目标的关键是人才。而目前新疆农村干部队伍整体上年龄偏大、文化偏低，村干部的思想观念、工作方法已不太适应发展变化了的农村新形势。特别是近年来，农村后备人才大量外流，农村中可以选拔担任村干部的人选非常有限，村级后备干部来源匮乏的现象十分突出。因此，招录选拔大学生村干部是加快推进新疆新农村工作的现实需要。通过选拔招录，把他们充实到农村干部队伍中去，一方面形成一种新的农村基层干部用人导向，另一方面实现大学生与现有村干部的优势互补，解决农村干部人才结构性矛盾，拓宽了农村后备干部的来源。

6.用好“三位一体”工作机制，提高村干部素质与能力

结合“访惠聚”活动，自治区党委提出了要努力形成“工作组、村党支部、村警‘三位一体’的工作机制”。“三位一体”不是简单意义上的人数增加的概念，而是思想理念的碰撞而产生的“爆发力”。它在一定程度上改变了农村干部按部就班的传统工作思维，引导村委班子正确地理解政策、正确地开展工作、正确地对待得失，说到底是引导农村干部作风转变，想干事、会干事、干成事，使农民群众真切地感受到村干部是自己贴心的人、领路的人、依靠的人，真正成为“永不走的工作队”。因此，用好“三位一体”工作机制对于示范带动和帮助培养农村干部，对于加强基层组织建设具有非常紧迫的现实意义。

新形势和任务对新疆村干部队伍建设提出了新的更高的要求。为此，新疆农村干部队伍建设应立足当前，从乡土化向职业化方向发展，建立公职化管理制度。同时，进一步强化农村基层组织建设，增强其凝聚力、创造力和战斗力，切实为做好新疆新时期农村工作打下坚实基础。

[1]奇台县委组织部.奇台县试行村干部公职化管理实施办法(试行)(内部文件).

[2]奇台县强化管理着力打造具有新疆特色的农村好干部队伍.新疆昆仑网http://xjkunlun.cn.

〔责任编辑：刘 杉〕

张岩，新疆社会科学院农村发展研究所助理研究员。

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