理顺监管体制 落实绿色发展

厉 磊



理顺监管体制 落实绿色发展

厉 磊*

理顺监管体制是落实绿色发展的重要保障。绿色发展的监管体制不等同于环境监管体制，其在内涵和外延上都大于后者。本文从主体、客体和手段三个角度考察绿色发展的监管体制，并提出如下定义。绿色发展的监管体制是指政府、企业和公众为实现绿色发展方式和生活方式综合运用各种手段对国土空间、能源资源和生态环境进行监督和管理而形成的规范体系。完整准确地理解绿色发展的监管体制，有助于推动实现绿色发展。

监管体制 绿色 发展

党的十八届五中全会基于世界范围内的绿色经济发展潮流及我国严峻的资源环境形势，提出牢固树立并贯彻落实绿色发展理念。绿色发展是正确处理人与自然关系必须坚持的重要原则，而保障绿色发展落到实处的关键是实现有效监管。经过30多年的发展，我国已经形成成熟完善的环境监管体制，该体制有效地促进了环境与经济的协调发展。但是，面对绿色发展的新潮流，单纯的环境监管体制显得愈加势单力薄。只有从根本入手，理顺绿色发展的监管体制，才能真正推动形成绿色发展方式和生活方式，实现人民富裕、国家富强、中国美丽。本文基于主客体维度的视角，提出绿色发展监管体制的概念，即政府、企业和公众为实现绿色发展方式和生活方式综合运用各种手段从源头、过程和结果对国土空间、能源资源和生态环境进行监督和管理而形成的规范体系。

一、绿色发展的监管主体分析

监管是指对运行事物进行监督和管理，科学有效的监管体制既能充分发挥监管的作用，又能妥善兼顾各方的利益。监管涉及不同的利益主体，而不同利益主体之间的利益诉求是千差万别的，因而监管主体应当将不同的利益主体纳入。社会主义市场经济条件下，主要的利益主体涉及三个方面，即政府、公众和企业。然而，不同的主体在绿色发展监管中的作用不尽相同，政府是关键主体，公众是重要主体，企业是参与主体。

(一)监管的关键主体——政府

政府是绿色发展中监管的直接主体，这里我们所指的政府是其广义概念，包括国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关，它是最关键的主体。之所以如此，主要有三方面的原因。

1.环境资源的外部性特点要求政府发挥监管作用

外部性是指在交易过程中可能出现非直接参与交易的第三方承受成本和收益的现象，其中不需自己负担的成本称为负外部性。根据外部性原理，环境资源具有明显的外部性特点，生态环境问题是典型的负外部性问题。在生态破坏和环境污染事件中，普通公众没有参与当事人的生产或交易行为，却要被迫承担生态环境问题所带来的高昂成本和代价。市场机制无法克服这种外部性，只能依靠政府采取补救办法，通过监管矫正负外部性。

2.环境保护的“集体行动”要求政府发挥监管作用

环境资源作为一种公共资源，具有供给的普遍性和消费的排他性等特点。由于环境自身存在的共有性和不可分性，使任何组织或个人都无法完全享有对它的所有权和专用权，因而也就无法完全制止对生态环境的破坏行为，使生态环境免遭侵犯和过度利用。但是，生态环境又涉及到全体居民乃至后世人类的共同利益，需要全体社会公众共同行动加以保护。因此，只有通过代表公共利益的政府代为行使公众对环境的所有权并履行保护义务。

3.政府的权威性和广泛代表性能够充分保障其发挥监管作用

在绿色发展的过程中，政府发挥总揽全局、统筹谋划、协调各方、统一监管的作用。政府能够通过整体性的监督和管理防止或惩处跨地区、跨行业、跨领域的损害生态环境的行为。可以说，政府在绿色发展监管中的地位是无法取代的。

(二)监管的重要主体——公众

公众是参与绿色发展监管体制的重要力量，它既包括个人也包括非政府的社会组织。公众参与绿色发展的监管体制，就是个人或社会组织通过正式或非正式的途径参与政府绿色发展相关决策的制定并监督其执行过程，从而维护公共利益。

公众参与绿色发展的监管具有深刻的法理基础。《环境保护法》第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”①绿色发展过程中产生的生态环境问题关乎公众的切身利益，因此公众对参与监管过程有饱满的热情及积极性。将公众纳入监管主体既可以发挥其积极性，体现过程民主，也能够提高监管的科学性、公正性和权威性。

公众参与绿色发展的监管有助于弥补政府监管的缺陷和不足，促进政府监管行为更加科学民主。在环境决策中，公众参与可以集思广益纠正偏差，提高决策质量，使决案更加全面准确，防止决策的片面性以及利益失衡；在环境执法中，公众参与可以对环境违法者和执法者实行双向监督，提高环境执法的公正性和信服性；在环境问责中，地方官员以往为追求地方经济高速发展和财政收入增加，放松甚至放弃对污染企业进行监管的行为将受到约束，公众可以形成对政府及其官员的有效督促，防止徇私舞弊和工作懈怠；在环境保护中，公众作为环境的直接接触者，可以提供更翔实的环境信息，关心和爱护其周围的环境。

(三)监管的参与主体——企业

企业是对资源、环境和生态产生重要影响的主体之一，其在绿色发展过程中的作用具有两面性。一方面，一些企业为自身经济利益进行不合理的生产经营活动，造成严重的环境污染和生态破坏；另一方面，企业处于可持续发展的需要越来越重视承担包括生态责任在内的社会责任，在绿色发展过程中发挥越来越积极的作用。因此，绿色发展的监管体制不能将企业排除在外，企业在生产经营环节对节能减排、保护环境等行为的自觉监管是绿色发展监管实践的微观展开。

1.承担生态责任是企业能够成为监管参与主体的前提和基础

关于企业的生态责任，各界对于这一问题具有广泛的研究。1979年，卡罗尔(Carroll)首次提出层次责任理论，该理论指出，“企业社会责任包含了在特定时期内，社会对经济组织经济上的、法律上的、伦理上的和自行裁量的期望。”②按照卡罗尔的观点，企业社会责任的四个方面构成一个“金字塔”，经济责任是最底层和最基本的社会责任，往上依次是法律责任、伦理责任和自行裁量的责任。经济责任和法律责任属于必尽责任，伦理责任属于应尽责任，自行裁量的责任属于愿尽责任。依据卡罗尔对社会责任的划分，企业的生态责任随着绿色发展的推进而逐渐“下移”，逐渐从愿尽责任向应尽责任和必尽责任转化。这种转化将倒逼企业对自身产品的原料采购、加工制造、包装销售以及产品使用后处理等整个产品生命周期的全过程加强监管。要求企业一方面按照有关法律的规定尽可能合理的利用资源、减少对环境的污染程度，另一方要承担治理由自身造成的资源浪费和环境污染的相关费用。

2.利益相关方的要求是企业能够成为监管参与主体的外在压力

企业作为一个社会组织便不是孤立存在的，企业行为并不是只影响自身，也影响其利益相关者。弗里曼(Freeman)认为利益相关者是能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的群体或个人。③企业是利益相关方相互关系的联接，任何企业的发展都离不开各种利益相关方的投入和参与，企业追求的是利益相关方的整体利益。公众、政府、媒体等既受企业活动直接或间接的影响，也对企业活动造成或大或小的影响，是企业的利益相关方。无论是公众还是政府、媒体等，各方对绿色发展的要求日益强烈，这使企业不得不重视加强对运行过程的监管，减少对资源能源的浪费和对生态环境的破坏，实现企业的绿色化。

二、绿色发展的监管客体分析

监管客体是指监督和管理直接作用和影响的对象。绿色发展中的监管不等同于环境监管，其内涵与范围都较之更为广泛，因而监管客体也不仅限于生态环境。党的《“十三五”规划建议》(下文简称《建议》)为绿色发展形成六项部署，分别是促进人与自然和谐共生、加快建设主体功能区、推动低碳循环发展、全面节约和高效利用资源、加大环境治理力度、筑牢生态安全屏障。这六个方面既为我国的绿色发展之路指明方向，同时也为绿色发展中的监管客体划定了范围。绿色发展中的监管客体，主要包括国土空间、能源资源和生态环境三个方面。

(一)监管绿色发展的主要载体——国土空间

国土空间是绿色发展的主要载体，因而也是绿色发展的主要监管内容。《建议》中《促进人与自然和谐共生》《加快建设主体功能区》两部分均涉及到国土空间建设问题，同时也为国土空间监管指明方向。

1.国土空间监管的原则是使空间布局适应资源环境的承载力

资源环境的承载力是指一个区域资源的数量和质量，对该空间内人口的基本生存和发展的支撑能力，即该地区能承载多少人口和产业等。资源环境的承载力通过资源环境的紧张程度显示，不同程度的状况反映出限制性。国土空间监管就是针对这种紧张程度，制定相应规划和采取切实措施加以保护。具体而言，针对不同地区国土空间开发特点，根据生态功能和开发程度，确定不同的资源环境保护主题和保护级别，促进国土全域保护。

2.国土空间监管的首要任务是建立科学统一的空间规划体系

规划是国土空间监管的前提和基础，党的十八届三中全会提出以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。长期以来，我国的空间规划体系存在着政出多头、交叉重叠、协调性差等问题。从规划部门来看，既有发展和改革部门的经济综合规划，也有住房与建设部门的空间专项规划，还有国土资源部门的空间综合规划等。从规划内容来看，既有社会经济发展规划、区域发展规划、产业发展规划，还有城乡建设规划、土地利用规划、环境设施规划等。各项规划之间缺乏统筹协调甚至相互冲突，使加强顶层设计变得愈加迫切紧要。构建科学统一的空间规划体系，应当进一步理清各层级和各类型规划的关系。区域层面的城镇建设规划、基础设施规划及其它部门规划应以主体功能区规划为基础进行统筹，从而协调国土空间的利用秩序。

3.国土空间监管以四类主体功能区为依托

国家层面的主体功能区分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类，在这四类功能区监管的任务和措施也各不相同。《建议》对优化开发区、重点开发区和生态功能区的监管目标提出具体要求。在优化开发区，减少建设用地增量，严格防止各类非农建设占用耕地，提高准入门槛，限制开发利用条件，实行用途审批和变更许可制度，实现土地资源利用优化。在重点开发区，提高土地利用效率，即提升产业和人口的集聚度，控制城市建设开发边界，落实生产、生活和生态空间的管制界限。在生态功能区，严格限制产业转入，实行生态补偿制度，一方面加强中央政府的纵向支持力度，另一方面探索跨地区的横向转移支付，提高全民保护国土资源的积极性和自觉性。

4.国土空间监管的保障是综合完善的空间治理体系

治理体系是涵盖规划、管制、审计、考核等环节的综合体系。在管控环节，健全规划审查制度，严格依据规划，加强耕地转用、生态用地转用等转用资格审查，实现耕地、林地以及其它生态空间的占补平衡。在考核环节，不同的主体功能区实行差异化的考核方式，逐步改变以GDP为主导的考核模式，在生态功能区探索取消GDP考核。

(二)监管绿色发展的动力支撑——能源资源

能源资源是促进绿色发展的动力支撑，加强对能源资源的监管对推进能源革命和低碳循环发展具有重要意义，同时对促进全面节约和高效利用资源具有深远影响。能源资源监管的范围主要包含以下四个方向。

1.能源资源结构监管

我国能源资源结构比重问题突出，不可再生能源资源的利用比重大，可再生能源资源的利用比重小。在能源领域，以煤等化石能源为主的能源结构不但利用率低下，投入产出比不高，而且严重污染环境，造成碳排放量增加。结构监管的主要任务是通过规划引导、确定准入标准和加大执法检查等手段减少不可再生能源资源的利用比，提升清洁能源和可再生利用资源的比重。加快发展风能、太阳能、生物质能、水能、地热能，积极开发天然气、煤层气、页岩气，实现能源资源结构的多样化。

2.能源资源效率监管

我国能源资源在使用上存在低效问题，消耗量大、利用率低以及浪费现象严重。在生产领域，电力、钢铁、建材、化工等重点行业物质消耗大，循环利用普及率低。在水资源管理领域，雨洪水、再生水、海水和地下水的节约和充分利用不足。在生活领域，产品过度包装、大吃大喝、食品浪费之风盛行。效率监管的主要任务是实现能源资源使用总量和强度的双控，排除不当的能源资源利用和消费方式，避免浪费现象，实现能源资源利用效率的提高。

3.能源资源环境监管

能源资源环境监管主要是指防止或减少能源资源在利用的过程中出现损害环境的现象。能源资源的环境监管在不同行业侧重点不同。在煤炭行业，主要是防止固体废弃物、煤尘污染和地面下沉；在石油行业，主要是防止石油泄漏和大气污染；在电力行业，主要是防止温室气体和其它有毒气体排放。在资源领域，一方面积极推广循环生产、减少废弃物的排放，另一方面加强生活垃圾分类回收和再生资源回收的衔接，减少对环境的损害。

4.能源资源市场监管

能源资源市场监管主要包括市场准入监管、价格监管、能源基础设施投入监管等内容。加强对用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配的监管，保证初始分配的公正性。加强有偿使用、预算管理和投融资行为的监督，防止出现妨害市场秩序的行为。

(三)监管绿色发展的重要基础——生态环境

生态环境是绿色发展的重要基础，保护生态环境既是生态文明建设的重要内容，也是绿色发展的内在要求。加强生态环境的监管，就是树立“环境优先”的战略思想，把环境质量作为指导各项工作的基本衡量标准之一。生态环境的监管主要可以分为五个方面。

1.加强水环境的监管

水环境监管的主要任务是严格预防和治理水污染。实施水环境综合管理，以水环境保护为抓手，优化产业发展、城镇发展和资源开发利用。合理规划水污染治理投入，严格实施总量控制，限制主要污染物排放。逐步改善流域水环境质量，全面构建水环境安全的生态，维护和保持水生态系统的健康。

2.加强大气环境的监管

大气环境监管的主要任务是改善全国的大气环境质量，削减各类细颗粒物、二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物等大气污染物排放量。特别是加强重点行业，如石油炼制与化工、涂料油墨、农橡胶制品、汽车、包装用品、家具等的废气排放质量的监管，减少有毒有害气体的排放。针对大中城市频发的雾霾现象，以控制细颗粒物为监管重点，以环境质量倒逼总量减排。

3.加强土壤环境的监管

土壤环境监管的主要任务是防治土壤污染，保护土壤环境。当前我国存在的主要土壤污染类型包括重金属类、石油类、多氯联苯类、化工类污染场地和污灌区农田土壤等。加强土壤环境监管，首要任务是划分环境保护优先区域，构建我国土壤环境敏感区和土壤环境综合治理区，从而实施土壤污染综合治理与修复示范工程，提升土壤环境。

4.加强对固体废弃物的监管

固体废弃物监管的主要任务，一是推动实现工业固体废物、危险废物和生活垃圾源头减量；二是通过激励手段，推广循环生产，全方位提高固体废物资源化水平；三是推进危险废物集中处理设施、生活垃圾处理设施、城市矿产示范基地等基础设施建设，实现废弃物减量。

5.加强对自然生态的监管

不断积聚，12月份美联储的加息成为美股暴跌的主要因素，如果从最高点26951点算起，截止12月24日道指已经下跌近20%，而且尚无止跌迹象。而A股下探至2449点后反弹，随后维持底部震荡的走势，与美股相关性减弱。

自然生态的监管对象既包括陆地生态系统，如森林、竹林、灌丛、草甸、荒漠等；也包括淡水生态系统，如自然湿地、沼泽湿地、近海与海岸湿地、河滨湿地和湖泊湿地等4大类；还有近海及海洋生态系统，如滨海湿地、红树林、珊瑚礁、河口、海湾、泻湖、岛屿、上升流、海草床等；以及人工生态系统，如农田生态系统、人工林生态系统、人工湿地生态系统、人工草地生态系统和城市生态系统等。这些均是维护我国生态安全的重要生态空间，也是绿色发展监管的重要客体。

三、绿色发展的监管手段分析

手段是主体之于客体的中介，在现代汉语词典中，“手段”一词的含义是指为达到某种目的而采取的方法和措施。根据这一解释，绿色发展的监管手段是指为实现人与自然和谐，落实绿色发展而采取的监管方法和措施的综合。绿色发展的监管手段主要包括经济手段、行政手段、法律手段三种。

(一)监管的经济手段

监管的经济手段是指国家按照市场运行规律和生态规律，从生产、交换、分配、消费环节入手，调节物质利益关系，从而限制污染环境和破坏生态的行为，调动各方的积极性实现监管目的。监管的经济手段主要包括收费、财政、税收、交易市场、绿色金融等。经济监管手段相较于强制命令的监管手段具有明显优势。首先，经济监管手段是以市场为基础，着重间接宏观调控，降低了政策执行成本；二是经济监管手段由于其强制性弱从而赋予环境责任者以更多的灵活性，可以适用于具有不同条件、能力和发展水平的管理对象；三是经济监管手段能够充分利用市场经济的优点，更加有效地配置环境保护所需要的资源。落实绿色发展应当充分利用监管的经济手段。

监管的经济手段大致分为两类，一类侧重通过政府监管主导来解决环境问题，即经济学上的庇古手段，如财政政策、税收、补贴、退款等；另一类侧重通过市场主导来实现环境监管，即经济学上的科斯手段，如用能权、用水权、排污权、碳排放权交易等。

运用庇古手段进行监管时，财政支出和税收手段的作用是不容忽视的。财政支出能够在很大程度上引导社会的生产行为和生活行为，使资源流向生态文明建设领域，从而起到监管的作用。适时开征生态新税种，并充分利用税收优惠政策，促进科技发展和创新，也是实现绿色发展监管的重要手段。

科斯手段使外部效应的问题通过当事人之间的自愿交易而达到内部化充分利用，这一手段可以广泛应用于金融信贷领域。鼓励银行等金融机构不断推出完善“绿色信贷”“绿色证券”“绿色保险”等金融商品，在金融经营活动中引导社会经济资源，推进绿色发展。此外，创新用能权、用水权、排污权、碳排放权的有偿使用制度，促使技术落后、耗能高的企业向技术成熟、耗能低的企业购买指标，从而提高企业改进技术建设生态文明的积极性。

监管的行政手段是指行政组织运用行政措施、按照行政方式来进行监管。行政手段具有针对性强、集中性强、快速有效等特点，在监管中具有不可替代的重要作用。行政手段既作用于企业的生产行为，也作用行政组织内部。运用行政手段实行监管，重点表现在以下两个方面。

1.依法行政，加大监管力度

一是监督生态环境保护长远规划和年度计划的执行和落实情况，杜绝出现为部门利益、地区利益而相互掣肘的现象，维护绿色发展的长远利益。二是监督在建项目、建成项目的环境污染状况，对污染严重的建设项目实行限期治理，逾期仍达不到国家标准的，则限制其生产规模或采取强制关停手段。三是加大对行政组织内部人员的监督考核，建立一套全面科学的政绩考核评价体系，避免盲目追求GDP增长的政绩观，确立人与自然协调发展的绿色政绩观。

2.有规可依，加大制度建设

制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性等特点。与绿色发展监管体制相适应的制度涵盖三个方面：一是监管各级决策者的制度，避免领导者的决策偏离绿色发展的轨道；二是监管各类社会当事主体的制度，预防和处理各类环境危害事件；三是监管全体社会成员的制度，提高全体社会成员的生态意识。加大制度建设，对于避免监管过程中的个人色彩和官僚主义，提高监管的科学性和公正性具有重要作用。

(三)监管的法律手段

监管的法律手段主要由立法、执法和司法三个部分组成，立法、执法和司法分别起到为监管提供法律依据、推动监管执行和保障监管公正的作用。绿色发展离不开法律的保障，绿色监管主要从健全法制体系、加大执法力度、加强司法监管三个环节入手。

1.健全法制体系

随着环境保护理念的日渐深入，绿色发展的步伐逐步加快。建立健全法制体系，充分发挥法制对我国生态环境的保护作用也就成为时代的迫切需要。当前我国的法律法规已经出现不能紧跟绿色发展脚步，无法满足绿色发展需要的问题，如立法理念落后、涉及范围狭窄、环境监管与法律依据不配套等等，导致出现法律规定过于笼统，操作性差，处罚不到位等情况。因此，建立与当前实际相适应的法律体系和规章制度，把监管纳入法制化轨道显得尤为紧迫。

2.加大执法力度

严格执法是绿色监管的必然要求和具体展开，规范执法者行为和惩治违法者行为是严格执法的重要展开。长期以来，诸多地方经常出现环境执法不严格，处罚不到位的现象，甚至存在严重的地方保护主义倾向，对违法违规污染严重的项目得过且过，严重阻碍绿色发展的进程。针对此类行为，一方面要以法律为准绳，严格执行国家和地方的相关法律、法规，规范执法人员的行为，防止行政不作为现象；另一方面则应铁腕查处各类违法行为，加大打击和惩治力度，坚决追究破坏环境以及阻碍绿色发展的违法者的法律责任。只有将严格规范执法者和惩治违法行为相结合，才能真正发挥绿色监管的效力。

3.加强司法监管

司法是正义的钢铁长城，也是监管的最后一道防线。绿色发展的司法监管就是法院通过审理审判环境类诉讼案件，解决绿色发展中的法律纠纷，维护社会公共利益，维护生态正义的监督和管理行为。目前，我国的司法监管依然存在诸多困难和问题，如生态环境类案件取证难，裁决难，执行难；生态环境类案件的鉴定机构、资质、程序不规范；司法监管和行政监管的衔接不顺畅，大量破坏资源环境的案件没有进入司法程序等。这些问题如得不到解决，司法监管的效力必然大打折扣。加强司法监管，需继续深化司法体制改革，优化司法职权配置，建设公正、高效、权威的司法制度以维护生态正义。

注释：

①全国人民代表大会常务委员会：《中华人民共和国环境保护法》，中华人民共和国环境保护部网站：http://zfs.mep.gov.cn，2015。

②Carroll，A.B.，A three-dimensional conceptual model of corporate social performance，in Academy of Management Review (4)，pp. 497-505，1979.

③Freeman，R.E.，Strategic Management：A Stakeholder Approach，Pitman Publishing Inc，pp.46，1984.

[1]新时期环境保护重要文献选编[M].中央文献出版社、中国环境科学出版社，2001.

[2]中国生态文明研究与促进会.生态文明建设理论卷[M]，学习出版社，2014.

[3]齐晔.中国环境监管体制研究[M].上海三联书店，2008.

[4]张文台.生态文明十论[M].中国环境科学出版社，2012.

〔责任编辑：贺朝霞〕

厉磊，中国人民大学马克思主义学院2015级博士研究生。

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1671-4741(2016)05-0057-06