“访惠聚”工作推进克拉玛依社区治理现代化的探索

许志明+魏鹏程+陈文

摘要：随着新疆城市化进程的加快，城市社区治理成为时代课题。克拉玛依市是新疆较早进入城市化的地区之一，具有典型性，为此，分析克拉玛依在城市社区治理中的思路很有必要，包括社区治理所面临的困境、研究问题形成的主要原因，通过对比国内外社区治理方面的成功实践，结合“访惠聚”活动在推进社区治理体系和治理能力现代化方面进行的探索，为克拉玛依市社区治理提出建设性意见。

关键词：克拉玛依；社区治理；现代化；“访惠聚”

中图分类号：D252

文献标识码：A DOI：10.13677/i.cnki.cn65-1285/c.2017.01.09

党的十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共服务和公益事业中实行群众自我管理、自我服務、自我教育、自我监督”，发挥各类组织协同作用，实现政府管理与基层民主的有机结合，这是中央首次将社区治理写进党的纲领性文件。“访惠聚”工作作为自治区稳疆安疆的重大战略部署是解决新疆各种复杂现实问题的固本之举，更是推进基层治理体系和治理能力现代化的伟大实践。

近年来，全疆各主要城市基本形成了以街道办事处和社区居委会为基础的城市社区治理体系，随着社会转型和发展，市场化、城市化不断推进，新观念、新事物和新经济业态不断涌现，城市社区治理日益复杂和困难。基层治理对当代中国社会结构的变迁和国家治理体系的建构提供了一种路径探索。而新疆城市社区的治理不是简单地维护基层社会秩序，而是要把党的领导植根于基层，实现党的领导与基层自治的有机统一。

2016年上半年，笔者围绕“访惠聚”工作推进社区治理能力和治理体系的现代化开展了专题调研。调研中，网络问卷采取单选和多选（多维测量）两种形式，设计问题23个，实际有效参与问卷调查229人；实地走访社区人员围绕6大问题开展主题询问、访谈106人，听取工作专题汇报6场。通过实证分析，笔者梳理了社区治理存在的困境及原因，并通过对比国内外的经验，结合“访惠聚”工作，对如何推进克拉玛依社区治理体系和治理能力现代化提出建议和思考。

一、新时期克拉玛依市社区治理的困境

改革开放以来，随着克拉玛依市场经济的不断发展、城市化不断推进和外来务工人员的不断涌入，“单位制”社区不断瓦解，社区“非熟人社会”属性更加明显。

克拉玛依市经济实力较强，社区居民可支配收入较高，居民综合文化素质较高，“访惠聚"32作的深入推进为基层带来了新理念、新方法，社区居民对社区治理有了更高标准的期待。

1.社区治理“弱参与”，治理体系不完善

（1）“弱参与”问题。随着城市社会日益多元化和碎片化，社会个体“原子化”趋势日益明显，青壮年群体参与社区活动存在一定程度上的“冷漠”，随着“红细胞”工程的推进，这一现象有所改观，但青壮年群体主动参与社区事务比例仍较低。社区活动参与者多为老年人、低保户、待业青年和学生等，抽样调查发现，老年人、待业青年和低保户群体占到社区活动参与者的61%。从参与活动的内容深度看，超过76%居民参与社区公共设施的擦洗、文体娱乐活动、捐款捐物公益慈善类活动、治安巡逻等，与社区事务民主决策、民主监督、民主选举的有关事项如社区居委会选举、社区维权活动等参与率很低。

（2）“街居制”下街道组织权责不匹配现象突出。随着城市管理中心的下移，导致街道组织的职能明显增多，但相关管理权限却没有被赋予，街道资源整合能力不强。社区居委会不断丧失了自治本色，社区经费几乎全部都源于财政拨款，社区全职工作人员的选任和升迁皆由街道决定，社区居委会面临“行政化”和“被边缘化”的窘境。

（3）社会组织发展缓慢。社会组织发展滞后、基层治理体系不完善也使得通过社区治理体制在“非熟人社会”中构筑社会生活共同体变得困难重重。一是社区居委会的行政化倾向日益严重，市区政府各相关职能部门下沉的工作日益繁重，对社会组织的培育捉襟见肘。二是社区现有社会组织大部分为政府机构的衍生物，行政色彩十分浓厚，自主活动的能力和动力缺乏，公共服务的供给能力低下。三是社会组织的成长缺乏相对宽松的环境和空间，引导、培育和监督体系都没有同步建立。

2.社会资本发育不良，人际交往成本过高

德国社会学家Granovetter认为，社会资本是指个体或团体之间的关联——社会网络、互惠性规范和由此产生的信任。社会资本对社区治理、公民社会和国家福利都具有重要意义，社会资本的提升对个体安全感和幸福指数的提升都有显著影响。总体来讲，克拉玛依市社区社会资本发育滞后，人际间的交往成本过高。

（1）同一社区的人际信任感下降。抽样调查显示，仅31%的居民对同一社区的陌生人选择信任或非常信任，尤其是在新社区，这一比例还会下降。（见图1）

（2）社区普遍缺乏一个经过居民共同体认可的互惠规范。现有的社区规范或居民公约缺乏对我国传统文化因子中“出入相友，守望相助，疾病相扶”的公共文化精神和传统伦理规范的挖掘，很难获得居民共同体的认可。

3.社区治理的错误认知

观念作为市民的习惯认知会显著影响居民的行为。调查显示，超过70.54%的居民对社区治理存在错误认知，认为社区居委会代表政府的意志；部分居民和“访惠聚”活动工作组成员甚至认为社区居委会是政府机关。（见图2）社区居民、居委会工作人员大都把社区比作国家和政府的“末端神经”或“腿脚”，这种说法虽然生动形象，但却是对社区地位和功能的贬低，是对社区基础性和基层性的认识误区，过于关注其在架构维度的基层性特征而忽视了在功能维度上的基础性作用。

4.社区工作人员整体素质不高，工作效能低

克拉玛依市社区工作人员的素质参差不齐，兼具组织协调能力和实用专业知识的“复合型”人才缺乏。2015年底，克拉玛依市社区工作人员队伍中，35周岁以下的年轻人不足8%，大专及以上文化程度工作人员占比不足31%。任何事业的兴衰关键在人才，社区工作人才的缺乏会显著制约社区治理创新。只有对社区基层工作人才培养制度和激励制度的日益完善，才能使社区工作者积极性不断提高，但人才培养和培训机制需要加强。社区繁重的工作日益超负荷，治理创新无从谈起，这都显著制约着社区工作效能的提升。

二、克拉玛依社区治理困境的原因分析

1.客观方面

我国社会处于变革和转型期，市场经济的不断发展，社区治理中“碎片化”“原子化”不断加剧，社区治理面临着“集体行动的困境”，居民参与社区治理难以避免公共事务中的“搭便车者。随着“熟人社会”的打破，新中国成立初期“破四旧”、社教运动等对传统道德的冲击，原有乡村基层治理中传统道德约束体系的打破，现代社会法治文明与道德文明及社会伦理共识尚未从根本上确立，尤其是法律体系的不完善，都给基层社会治理带来了很大的挑战。

2.主观方面

社区工作人员整体素质不高、结构不够合理是制约基层社会治理能力提升的客观现实，同时居民参与社区共治共建的动力缺乏也是造成基层治理困境的一个重要原因（见图3）。

（1）缺乏實际控制感。社区居委会在维护社区居民切身利益方面“失语”，居民对社区治理机构的信任感缺失；尤其是对社区居委会的换届选举、社区公共事务的决策，居民认为参与并未影响最终的结果，缺少实际控制感，参与动力缺乏，导致“弱参与”局面的形成。

（2）参与平台的缺失与社区活动本身缺乏创新。居民参与网络建设相对滞后，社区活动参与者几乎都是老年人、低保户等群体，又因为社区活动无法满足青壮年群体的需求，导致青壮年群体参与积极性不高，使社区活动进入恶性循环。

（3）人格倾向。热情外向、具有同情心、责任感和开拓精神的居民参与社区治理的次数多、频次高，能起到对社区骨干的培养和挖掘，进而发挥榜样力量的作用，从而吸引更多人参与社区治理，带动居民成为社区治理的主体，社区居委会与社区各类精英分子需加强联系和互动。

三、国际经验与本土创新

1.国外镜鉴

（1）英国的“邻里关系重建”与“全英赋能”计划。1997年，英国工党政府全面反思了以往社区治理“重视物理硬件环境的改善而忽视对社区居民的重视”，提出了“邻里关系重建”（Neighborhood Renewal）及“社区新经营方案”，同时将“参与”定位为“最具突出的（社区）特征”（FlagshipInitiative），注重将社区发展和社区治理结合在一起开展。英国政府设置了一个数额较大的基金，全国各社区、各社会组织都可申请，但申请的前提条件是“所使用的资金和开展的工作必须涵盖其他民族社区。同一社区必须重视跨越政治区分”，这一项目设置为北爱尔兰地区的社区重塑起到了关键作用。

英国通过“全英赋能计划”构建全国性的社区人才培养和培训计划，在培训学员的组成中，注重将政府官员、社区工作人员和社会组织服务者放在一起开展培训和研讨。

（2）新加坡社区治理中的“国家法团主义”。“国家法团主义”是指国家或政府在具有极强的资源调控能力的基础上，根据治理需要在某一社会领域发起和创立社会组织，通过法律和制度安排给予社会组织以合法性和资金支持，国家对组织的运转和利益表达具有较强的控制权，社会组织也具有较明显的半官方色彩。

新加坡在社区治理中的“法团主义”模式保证了基层组织的可控，更为关键的是“对于新加坡一个后发国家，在国家和市场尚未完全发育起来以前，这种治理模式可以避免受到现代公民社会力量的挑战”。

2.国内探索

国内各地社区治理普遍借鉴了上海市“二级政府，三级管理，四级落实”的基本框架，框架的突出问题是社区居委会实际上成为了街道办事处的派出机构，社区行政化倾向严重，但各地在此基础上对社区治理也进行了许多有益的探索，社区由“政府主导型的行政型社区”逐渐向“政府推动和社区自治相结合型的社区”演进，在少数东部发达地区正在构建起“社区主导与政府支持型的自治型社区”。

（1）建设社区（村镇）学院，培养社区治理人才。2013年，四川省都江堰市成立了村（社区）政学院，学院的主要领导由市委组织部和市委党校主要领导兼任，培训内容主要以农村治理和城市社区治理为主，旨在提升社区（村镇）干部的综合素质，同时探索村政和社区治理的发展规律。

（2）社区多元共治机制的形成。2012年，深圳市南山区花果山社区率先在全国构建社区大党委为主导的社区多元共治机制。社区治理由社区大党委主导，社区居委会、社区社会组织联合会、居民社会组织和驻社区单位代表共建共享理事会负责社区公共事务的决策，理事会成员每3年改选一次，由全体居民投票产生；同时社区建立了社区服务中心和社区家园网两个服务平台，通过购买服务，聘请社区社会组织或由社区居民志愿者负责管理和运营社区服务平台，新的社区治理体制虽然也面临一些问题，但激发起居民参与社区治理的热情，凝聚了多方共治的合力。

四、推进社区治理体系和治理能力现代化方面的探索

“访惠聚”工作的开展使我们更加深刻地认识到，基层社区治理只有坚持在基层党组织的领导下，组织基层群众依法管理社会事务，才能实现基层社会治理的高效。

1.“一核多元”模式下“党建+治理”

多年来，我国国家和社会的关系是强政府弱社会的格局，调研发现对于社区治理的看法难以形成较为集中的意见，著名社会学家帕斯卡尔提出“无法达成统一的多元主义是混乱。结合克拉玛依的实际和“访惠聚”工作的实践，我们认为必须发挥好基层党组织这一“核心”作用，通过建强基层组织、树立基层党组织的权威、引入多种力量，才会更为科学、高效地推进基层社会治理。

首先，深化“红细胞”工程。社区党组织和社区党员是社会转型期少有的能够保持组织属性的力量，在以“陌生人社会”为主的社区中能够构建一种强大的新型联结机制。2013年，“红细胞”工程的实施取得了显著成果，但不可忽视的是效果显著源于刚性的“组织约束”。“红细胞”党员如何转化成一支具有较强的内生力量、自发参与的社区治理力量，是摆在我们面前的一个突出问题。继续深入实施“红细胞”工程，发挥这支党员队伍的示范引领作用，带动更多社区居民参与社区治理；激发“红细胞”党员的公民心，动员“红细胞”党员在社区成为社区自组织的带头人，比如社区业主委员会作为随着城市住房体制改革而出现的基于产权意识和契约观念而产生的新型社区居民自发组织，其动员能力日益凸显，引导社区“红细胞”党员牵头成立社区业主委员会，构建多元共建机制，凝聚社区治理的巨大合力；同时，要将党员志愿服务统一纳入市民志愿服务的大系统，避免人为割裂，着力构建具有内生力量的志愿者服务队伍。

其次，深化区域化大党委领导下的共建格局。克拉玛依社区区域化大党委结合“访惠聚”工作和“三联动”（领导包点+单位联点+干部驻点）工作机制，社区治理不断得到深化。社区区域化大党委共建格局“好在共建，贵在坚持”，以社区党组织为核心、龙头，吸纳社区辖区企业、联点单位、社会组织等，共建共享、共同参与社区公共事务的管理，初步实现了“社区思想工作联做、科学文化联教、社会治安联防、公益事业联办、环境整治联管、经济工作联抓”的“一核多元”的共建共治格局，形成了一批党建联席会、共建理事会、志愿者服务协会等制度，社区治理工作效能得到显著提升。现有区域化党建还停留在“共驻共建”层面，街道社区与驻社区单位的互联互动、共建互补是影响克拉玛依市基层社区治理和基层党建的瓶颈问题，下一步工作中应从共同目标、共同利益和需求入手，更加注重共享，通过组织纽带把双方紧密联系起来，通过资源共享把双方积极性调动起来，通过活动共联把双方优势发挥出来，确保社区治理的生命力。

2.“家文化”引领下的社区共同体建设

客观上的社区地域共同体已经形成，社区治理的关键是要建设精神层面的共同体，增强社区居民对社区的归属感和认可。现代人交际网络早已超越地缘性，但“家”在国人的观念中还是代表了归宿和安全，具有特殊的感情寄托。

首先，培育社区参与网络，打造参与平台。克拉玛依“访惠聚”工作组注重培育社区居民的参与网络，通过社区“和合论坛”、邻里沙龙等，建设“妇女儿童之家”“民族团结之家”“关爱亲情之家”，打造社区的“熟人社会”。通过“家文化”引领，组织了形式多样的社区活动，搭建了社区居民交流的平台，社区成员的归属感增强，社区关系网络形成，为社区治理的推进奠定了良好的基础。

其次，发挥居民公约的“柔性控制”作用。社区治理的一项重要诉求就是构建良好的社会秩序，为社会运行提供安全稳定的社会基础。社区工作组和社区居委会注重发挥“居民公约”的作用。围绕社会主义核心价值观和社区实际，社区制定了具有社区特色“居民公约”，引导社区居民共建社区精神共同体，同时也规范了社区治理和居民的行为，有助于形成“家文化”引导下具有传统道德和时代精神的伦理规范。

再次，发挥文体活动的凝聚作用。在条件允许的街道社区打造由社区居民组成的社区文艺队、足球队或其他体育队，开展跨街道社区的走访演出、友谊比赛，将文体活动打造成一种品牌，通过亮出社区身份、电视直播等增强社区居民对社区文艺队、体育队的认可，提高集体荣誉感，进而增强其对社区的归属感，打造温暖的社区大家庭。

3.项目管理下的社区工作效能提升和社会组织培育

首先，引入先进管理理念，提升社区工作效能。“访惠聚”工作开展以来，各工作组带给社区的不仅仅是人力资源，更为重要的是先进的工作方法和管理理念，“授社区以渔”。克拉玛依市“访惠聚”工作办和部分工作组在工作中引入项目管理理念，将“访惠聚”重点工作和社区重点工作实施项目管理，将完整的项目管理闭环引入重点工作，社区工作效能得到提升。

其次，引入项目化管理，培育社区社会组织。克拉玛依社区社会组织的培育工作刚刚起步，在对社区社会组织的培育中要加强引导，重点培育单一功能的组织，防止社会组织以公益的形式谋取暴利，更重要的是在社会组织管理中，实施项目化管理，政府购买服务，实现柔性管理、刚性约束，构建适合克拉玛依实际的社会组织运行机制。

4.社区治理中的“顶层设计”

首先，深化“三联动”机制。“三联动”和“访惠聚”活动的紧密结合，凝聚了基层治理的巨大合力，“访惠聚”工作领导小组在单位联点的分配时注重结合社区实际，基本形成了“党群部门联弱，政法部门联稳，政府职能部门联贫”的格局，但“三联动”机制还需要进一步深化。

其次，城市新兴领域的党建工作全覆盖。随着克拉玛依市非公有制经济组织和社会组织的发展，人员流动性更强，形成了大批城市新兴群体，通过街道建立党建服务中心，社区建立党建服务站点，依托工商、税务等行业监管部门，将党组织等党建工作情况纳入企业申报和年检范围，通过抓好社区商圈楼宇党员示范户，带动其他商户。市委应明确网信、新闻等部门对网络媒体的党建工作负有业务监管和党建指导的责任，街道和社区党组织负有党建兜底责任。

再次，社区能力提升和培训机制的常态化。社区问题的解决和效能的提升在很大程度上依托基层工作人员，联点单位对社区的支援应当从“人力支援”向“智力支援”转变，需要凝聚合力，加强对社区能力提升和智力培训的投入，由市委牵头，汇聚党校、驻市高校、“访惠聚”工作涌现出的对基层工作有深入系统思考的干部资源，开展对社区工作人员的培训和再教育，引导其树立正确的治理观念，提升其在多种治理资源参与的情况下能够娴熟组织各方力量共同开展社区治理的能力。治理不同于管理，治理讲求的是参与，基层治理需要党主导下引人多种社会力量来实现，管理需要培养领导、治理需要培养权威，基层治理只有树立起自身的权威才能实现高效运转。

最后，启动社区治理的地方性立法工作。克拉玛依市已获授权制定地方性法规，可以着手开展有關社区基层治理方面的立法工作，确保基层治理有章可循。

5.新疆社区治理的特别关注

新疆是一个多民族聚居的省份，多种民族文化在这里交汇，其城市社区治理存在很大的特殊性。

首先，突出法治建设。依法治理是现代文明社会和公民社会的必然要求，也是确保和谐有序社会秩序的根本保障。各民族的发展水平、阶段有所差异，因此培养共同的规范和规则意识是确保各民族和谐共居、共荣共生的关键。新疆城市社区的治理应突出法治建设，通过普法宣传，提升社区工作人员的法律素养和构建社区法律志愿服务机制，打造法治社区，是确保社区治理取得成效的关键。

其次，完善行政区划。在调研中笔者发现，脏、乱、差显著的边缘化社区主要集中在行政区划不够合理、兵地管理衔接不够紧密的社区，这一现象在克拉玛依、石河子都十分明显。针对这一问题的治理，顶层设计必须跟进。自治区应当加强对兵地融合发展的支持和探索，理顺行政体制，避免社区治理中的“盲区”和“灯下黑”，确保市民公共服务需求的满足和供给的均等化。

再次，激发公共精神，培育公民意识。培育在宪法和平等权利基础上的公民意识应是多民族社会最核心的群体认同，公民意识的确立能够增强公民对国家的政治认同。在公民意识培育上，政府应充分发挥其协调八方的作用，积极指导社区开展宪法宣传和公民意识教育，同时组织文艺工作者对体现公民意识和中华民族精神的素材进行深入挖掘，努力创作一批具有时代感的作品，推动社区居民公民意识的形成。