关于建立城乡统一建设用地市场的风险评估

王欢　杨学成

摘 要：运用层次分析法与模糊分析法，根据专家调查问卷的数据对我国建立城乡统一建设用地市场的风险进行识别与定量评估。研究结果表明：（1）建立城乡统一建设用地市场的风险主要有五个，其相对严重程度由高到低依次为房地产市场受冲击的风险、农民权益受侵害的风险、削弱国家宏观调控的风险、政府管理效益受损的风险、危及国家粮食安全的风险。（2）指标层中风险较大的五个风险依次为降低房价的风险、农村宅基地失去社会保障功能的风险、信息不对称导致农民利益受损的风险、国家对土地管理失控的风险、加剧地方政府债务危机的风险。（3）建立城乡统一建设用地市场的系统风险值为0.39，风险较低，处于可控状态。针对评估结果，可采取必要的风险管理手段，为城乡统一建设用地市场的健康发展提供决策支持。

关键词：土地制度；建设用地市场；风险评估；层次分析；模糊分析

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）01-0071-06

一、引言

近些年来，对于集体建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场的讨论一直没有间断。持肯定态度的一方认为，建立城乡统一的建设用地市场，既是发挥市场配置资源的基础性作用的必然要求，也是规范土地市场，打破城乡二元结构，缩小城乡经济差距的现实需要（廖洪乐，2008[1]；韩俊，2009[2]）。现行的法律法规禁止集体建设用地入市，不符合我国土地制度变迁的历史趋势，影响了农村集体建设用地利用的效率与公平性，应尽快进行变革（马凯，2006[3]；马凯 等，2009[4]）。市场经济的发展要求农村集体建设用地直接合法进入土地市场，与国有土地“同地、同价、同权”是历史使然（张琦 等，2007）[5]。农村集体建设用地入市在保障参与各方利益的同时，也满足了制度创新的条件，得到了参与主体的一致同意（钱忠好 等，2007）[6]。但同时，由于土地制度改革极其敏感和复杂，建立城乡统一的建设用地市场也必然存在着风险。一是非农建设用地作为农民最大的财产，允许其直接入市，在实现农民土地增值收益的同时，也潜藏着损害农民土地财产权的风险（李元，2003）[7]。二是农村集体建设用地直接入市，在比较利益之下，农民同地方政府一样，也存在将耕地转为建设用地，再进行交易谋利的机会主义行为（祝天智，2014）[8]。可以看出，建立城乡统一的建设用地市场，允许集体建设用地直接进入市场也可能带来农民权益受损、耕地流失等巨大负面影响与风险。

但是，纵观我国土地制度的变迁历程，可以看出，土地制度的选择本质上讲就是一个收益、风险与效率损失并存的一个权衡过程（姚洋，2000）[9]。一方面，我们不能因为土地制度改革具有风险而停止不前；另一方面，对土地制度改革也要抱有谨慎态度，最大程度地避免制度改革对农村、农民、国家产生的负面影响。这就要求我们提前判断和评估改革决策过程中可能发生的各种不确定性和风险，以最小的风险代价获取最大的改革红利。然而，现有文献对该问题的研究还鲜有提及，所以本文结合层次分析法与模糊分析法对土地制度创新带来的改革风险进行定性与定量的评估，以期为其健康发展提供决策依据。

二、建立城乡统一建设用地市场风险评估思路与风险因素识别

（一）建立城乡统一的建设用地市场风险评估思路

风险评估主要是通过考察风险事件给主体各方面造成影响和损失的可能性来辨别项目是否存在风险。风险评估一般涉及两个方面：一是风险的发生概率；二是风险的影响程度。针对建立城乡统一建设用地市场的风险，首先是对其风险因素进行识别，其次是运用层次分析法和模糊评价法对建立城乡统一的建设用地市场风险发生的可能性和等级值进行评估，并建立风险综合评级模型；最后根据评估结果给出相应的政策建议。

（二）识别城乡统一的建设用地市场风险因素

本文将建立城乡统一建设用地市场的风险界定为在不确定风险源的作用下，土地制度改革对国家、农民、农村所造成的损失和影响。这些风险主要包括：危及国家粮食安全的风险、削弱国家宏观调控的风险、房地产市场受冲击的风险、农民权益受侵害的风险、政府管理效益受损的风险。

1. 危及国家粮食安全的风险。（1）耕地保护动摇的风险。农村集体建设用地源于农村集体农用地。在城市化、工业化高速发展的今天，农村集体建设用地显现出很高的经济价值。允许农村集体建设用地直接入市交易，在巨大收益的诱惑下，农村集体经济组织直至农民都会产生一种转变集体土地利用方向的利益冲动。在农村集体建设用地流转的实践中，也暴露出这样的问题。比如，成都实行农村集体建设用地流转的试点允许农村工商企业在特定条件下可使用农村集体建设用地，实际上这在一定程度上为农用地转为非农用地开了一条缝隙[10]。一旦这种利益冲动得到推广，可能导致国家耕地红线不保，危及国家粮食安全。（2）耕地占补不平衡的风险。自从我国实行了“城乡土地增减挂钩，占补平衡”的土地政策后，农村集体土地得以进行大范围的流转。但是在现实操作上，耕地占补平衡大都兼顾了数量的平衡，却难以对耕地质量进行弥补。尤其是在我国南部山区，农村土地的80%为山区，进行占补平衡空置农房大都分布零散，结构质量较差[11]。而进行流转的农村集体建设用地一般都是土地肥力较高、距离城市较近、交通较便利的地区。在占补平衡的原则下，就会导致农村集体流转占用的耕地和复垦补充的耕地往往在质量上存在差异。建立城乡统一的建设用地市场恐怕会加剧这一现象，数量上的占补平衡并非质量上的占补平衡，长此以往，必将对国家的耕地红线与粮食安全造成一定的负面影响。

2. 削弱国家宏观调控的风险。（1）国家对土地管理失控的风险。城乡统一的建设用地市场导致了建设用地市场内部结构发生变化：第一，在我国，县级土地利用总规划规定了该区域的建设用地指标以及耕地保有量，但是集体建设用地减少，城镇建设用地增加，致使土地利用总规划失去其原有的作用，在一定程度上削弱了中央政府土地管理约束力。第二，农村集体建设用地纷纷涌入土地市场会影响国家土地供给的数量与空间分布，削弱国家对区域发展的空间管控效力[11]。（2）土地作为宏观调控工具失效的风险。一直以来，我国以“银根”与“地根”①作为国家宏观调控的两个闸门，并取得不错的效果。然而，建立城乡统一的建设用地市场，将会大大冲击原有的土地管理制度，分散的卖地主体将有可能陷入以“理性经济”换取个人利益最大化的陷阱，通过“地根”使国家经济宏观调控的效果大打折扣。

3. 动摇房地产市场的风险。（1）推高房价的风险。城乡统一建设用地市场中，农村集体建设用地入市交易的成本并不低于，甚至有可能高于国有建设用地市场。如把集体建设用地复垦、复垦耕地验收、指标落地等环节都计算在内，那么农村集体建设用地达到交易条件也将会支付相当高的交易成本。这样算来，村集体建设用地直接入市交易是一个相当高成本的市场行为。这将有可能提高房地产开发成本，推动房价上涨。（2）压低房价的风险。农村集体建设用地直接入市交易，导致城市中可用于房地产开发的土地将迅速扩张，房地产市场土地供应量随之迅猛增加，根据供求关系的原理，房地产的价格将产生向下的压力。（3）房地产开发过度的风险。土地政策与地产市场息息相关。允许农村集体建设用地直接入市用于房地产开发，不仅意味着“小产权房的合法化”，而且在市场利益的驱动下，农民将会把更多的土地推向房地产市场，造成房地产市场过热，投资过度，导致房地产泡沫的出现。

4. 侵害农民权益的风险。（1）信息不对称导致侵害农民利益的风险。农村集体经济组织、用地企业作为城乡统一的建设用地市场中两大交易主体，在土地交易的博弈过程中，他们所拥有的信息是不对称的。一般情况下，需求方用地企业因为经济实力比较雄厚，其信息收集与分析能力相对较高；而农民状态分散，缺少专门的组织机构，信息劣势显而易见。交易双方的信息不对称，导致土地交易的公平性受到严峻的考验，不利于农民利益的保障。（2）利益分配不公平的风险。建立城乡统一的建设用地市场，可实现农民对土地资产增值收益的分享。但是，现实中可能会出现，由于农村土地产权归属模糊，相关法律不完善，村委会或少数人就会借农村集体建设用地流转之机，非法控制和处置集体土地增值收益，形成新的腐败[12]。（3）农村宅基地失去社会保障功能的风险。宅基地涉及农民最基本的生活保障权，意义重大。建立城乡统一的建设用地市场，如果允许宅基地直接入市交易，可能会使农民失去安身立命之所。2008年金融危机所导致的大量农民工返乡就是映证。所以，在农村基本社会保障健全之前，允许宅基地直接入市，看似是富裕农民土地资产的自由处分权，实际上是侵害了其最高层次的生存权[13]。

5. 降低政府管理效益的风险。（1）阻碍城乡一体化的风险。在现行的土地制度下，政府利用公益性征地开展了许多公益性项目与非公益性项目，这种模式虽然存在一定的弊端，但是，这些财政资金对该地区经济的发展也起到了一定的拉动作用，不仅提高了当地基础设施水平，还改善了居民的生产、生活条件。建立城乡统一的建设用地市场，农村土地会以市场价格，甚至更高的价格与政府讨价还价，势必会增加政府的征地成本，可能会阻碍城乡一体化进程。（2）加剧地方政府债务危机的风险。我国现行的土地制度规定，所有建设项目必须使用国有建设用地，农村土地必须经过征收变为城市土地后再由政府出让。在这种土地制度下，我国建设用地的一级市场由政府垄断，地方政府利用手中廉价的土地资源招商引资，发展地方经济，我国许多城市的经济发展与城市化也受益于此。但是，这种发展模式也带来许多弊病。在土地征管税收体系不健全的情况下，放开农村集体建设用地交易，必然会对城市土地供应与土地收入模式造成冲击，减少政府财政收入，增加政府债务危机的风险，如果处理不当，还有可能发生金融危机。

三、基于层次分析法建立城乡统一的建设用地市场风险评估体系

层次分析法是美国著名运筹学家Satty et al提出的一种定性与定量分析相结合的多准则决策方法。它通过将决策问题的有关元素进行分层，并量化人的主观判断，为解决多因素复杂系统，特别是难以定量描述的社会系统提供了一种可行的分析方法[14]。影响城乡统一的建设用地市场健康发展的因素众多，且各因素之间的关系错综复杂，既包含定量因素也包含定性因素，所以我们选择层次分析法对建立城乡统一建设用地市场过程中可能出现的风险进行评估。

（一）指标体系的构建

根据上文中对风险因素的识别，建立风险评估的层次结构，如表1所示。

（二）判断矩阵的构造

建立城乡统一土地市场风险评估的指标体系后，通过选取11名有关方面的专家作为函询对象，包括土地政策研究专家、经济问题专家、政府有关部门人员等进行打分，并将数据汇总统计进行计算，得出6个比较判断矩阵。

2. 同理，求得准则层的层次单排序的最大特征值并进行一致性检验，结果如表2所示。

（四）指标层风险因素对建立城乡统一建设用地市场风险的综合权重

指标层相对目标层的权重向量可由指标层M风险因素相对准则层R风险因素的特征向量集αk以及准则层R相对于目标层A的系统风险的特征向量ωk得到，β=αk×ωk。β为各个指标对建立城乡统一建设用地市场系统风险的贡献大小。结果如表3所示。

通过层次总排序可以看出，在建立城乡统一建设用地市场的风险评估中，风险发生概率排在前五位的依次为：R3冲击房地产市场的风险、R4侵害农民利益的风险、R2消弱国家宏观调控的风险、R5降低政府管理效益的风险和R1危及国家粮食安全的风险。其风险严重程度分别为0.404 8、0.248 4、0.143 7、0.143 7、0.059 3。其中建立城乡统一建设用地市场冲击房地产市场的风险的严重程度已达到总风险的40.5%。因此，在建立城乡统一建设用地市场的过程中，应特别考虑可能引发的冲击房地产市场的风险。

从指标层风险因素对建立城乡统一建设用地市场风险总排序中可以看出，M6降低房价的风险、M9农村宅基地失去社会保障功能的风险、M10信息不对称导致农民利益受损的风险、M3国家对土地管理失控的风险、M11加剧地方政府债务危机的风险这五个风险比较大，其风险严重程度分别为：0.264 3、0.257 8、0.165 2、0.115 0、0.107 8。

四、基于模糊综合评价建立城乡统一建设用地市场风险评估

（一）模糊综合评价模型

在模糊综合评价模型中，按照风险发生概率制定风险等级对照表（见表4）。在此基础上，针对建立城乡统一建设用地市场的风险等级值，结合专家评估与风险矩阵的方法，对其系统风险等级进行评估。

在表4中，风险评价等级“很低，低，中，高，很高”所对应的风险发生概率为“0.1，0.3，0.5，0.7，0.9”。

（二）确定风险等级

在本次选定的11位专家中，分别对建立城乡统一建设用地市场的五个风险因素进行评价。对其结果进行统计，得出结果见表5。根据风险理论与城乡统一建设用地市场的特点，建立风险评价标准，见表6。

（三）对建立城乡统一建设用地市场系统风险的评估

对照综合风险值分析表，可以得到，建立城乡统一建设用地市场的系统风险较小，可能发生的风险处于可控状态。

五、结论与讨论

本文运用层次分析和模糊分析的方法对建立城乡统一建设用地市场可能出现的风险做出识别与评价，构建了风险指标体系，并从风险因素权重与系统风险等级两个方面对建立城乡统一建设用地市场风险进行了评价。结果表明：

（1）建立城乡统一建设用地市场的风险因素主要有危及国家粮食安全的风险、削弱国家宏观调控的风险、房地产市场受冲击的风险、农民权益受侵害的风险、政府管理效益受损的风险。其相对严重程度为冲击房地产市场的风险、侵害农民利益的风险、削弱国家宏观调控的风险、降低政府管理效益的风险和危及国家粮食安全的风险。

（2）在建立城乡统一建设用地市场风险评估的指标层中，风险概率比较大的前五个风险分别是降低房价的风险、农村宅基地失去社会保障功能的风险、信息不对称导致农民利益受损的风险、国家对土地管理失控的风险、加剧地方政府债务危机的风险。

（3）建立城乡统一建设用地市场的系统风险值为0.39，系统风险较低，且处于可控状态。

根据评估结果，我们可以得出在建立城乡统一建设用地市场的过程中，首先应特别注意集体建设用地直接入市带来的房价的大幅下降，应制定相应措施，实现房地产价格的软着陆；其次是在进行制度改革时，尽快建立相关的制度，一是约束农民土地资产的自由处分权，二是保障农民的生存权，调整农村集体建设用地直接入市所带来的负面冲击；再次，完善城乡统一建设用地市场的配套措施，加大对涉农地信息平台、服务机构与相关媒体的扶持力度，增加农村集体组织获取关于土地交易信息的渠道[15-16]；最后，对建立城乡统一建设用地市场给政府机关带来的影响，应事先做好防范措施（比如改变政绩考核标准，减少土地财政），最大程度地减少风险带来的损失。

本研究为下一步的有效控制、治理建立城乡统一的建设用地市场过程中的风险提供了参考依据，也为建立城乡统一建设用地市场的更深层次的研究提供了一定的参考借鉴。但也需要看到本研究的不足之处：

（1）层次分析法中，通过对11位相关专家的调查问卷建立了城乡统一土地市场风险评估指标体系，这种方法对风险评估的定量分析有一定的可行性，但是风险矩阵是建立在专家个人意见的基础之上，一定程度的主观误差在所难免，因此对其可能发生的风险因素也可能存在一些纰漏。

（2）模糊分析法可以具体估计建立城乡统一的建设用地市场系统风险值，但是模糊分析法本身也存在一些缺陷，比如对风险影响程度与风险概率的划分不够精确，也会造成其对系统风险发生概率的误差问题不能得到解决。所以在以后的研究中，可以结合其他风险评估方法，对建立城乡统一建设用地市场可能带来的风险进行更全面的识别，使评估结果更加科学、客观。

今天，建立城乡统一的建设用地市场虽然已经从单纯的经济活动的范畴上升到土地制度改革的层面，但是仍然存在尚待解决的多种问题，尝试与探索过程仍远未结束。不能因为其具有一定的风险，便因噎废食，更不能因此否定其现实必要性和时代合理性。

注释：

①目前主要的调控手段有：新增建设用地指标的分配，土地供应的数量及时序，不动产信贷税收等。

②由n=5在随机一致性指标RI的数值表中查的RI=1.12。

参考文献：

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责任编辑：曹华青

Abstract： This paper recognizes and evaluates the risk of the unified market of construction land between urban and countryside quantitatively by using the method of analytic hierarchy process and fuzzy comprehensive evaluation according to a expert survey. The results showed that：（1）There are 5 dominant risk in the progress of the unified market of construction land between urban and countryside， the sequence of the importance degree is： the risk of assault to the estate market， the risk of aggrieving the rights and interests of the farmers， the risk of weakening the efforts of the national macro-control， the risk of impairing the management effectiveness of the government， the risk of threatening the national food security.（2）The 5 the greatest risks in the index layer are the risk of cutting down the housing prices， the risk of the countryside homestead losing the function of social security， the risk of aggrieving the rights and interests of the farmers causing by information asymmetry， the risk of losing of control of land management by the governments， the risk of exacerbating the debt crisis of local governments.（3）The systematic risk of the unified market of construction land between urban and countryside is 0.39， that is relatively low， and in a controllable condition. For the assessment result， we could take the necessary measures in order to provide decision support for the healthy development of the unified market of construction land between urban and countryside.

Key words： Land System； The market of construction land； Risk assessment；Analytic hierarchy process；Fuzzy comprehensive evaluation