以政府治理理念完善多民族地区的社会控制

魏丽　吴琼

（新疆大学西北少数民族研究中心　新疆乌鲁木齐830046）

以政府治理理念完善多民族地区的社会控制

魏丽吴琼

（新疆大学西北少数民族研究中心新疆乌鲁木齐830046）

摘要文章从我国多民族地区的现实特点出发，分析了多民族地区完善社会控制的社会基础，提出借鉴政府治理理论，创新社会管理方式，发挥民族地区传统民间组织的正功能。挖掘民族地区公共治理合作共治的核心价值，从而提高民族地区公共治理能力，加强多民族地区地方政府治理能力现代化建设，完善社会管理与公共服务。同时，因地制宜，探寻多民族地区政府与传统民间组织合作的有效机制，发挥民间组织在政治、经济、社会管理的功能，建立多元统一的现代化治理结构，从而在多民族地区构建更加完善的社会控制体系。

关键词政府治理；民族地区；社会控制

社会控制是为实现社会的秩序目标，以信息为基础，以计划为手段，由社会控制主体对全体社会成员的行为、活动进行调节、调整及监督等管理活动［1］。可以看出社会控制的全部职能都是围绕着社会主体——人的行为、诉求、活动以及由他们组成的社会群体所展开的。自20世纪90年代以来，治理理论开始在西方发达国家兴起，并且逐渐影响和渗透到其他许多国家，成为当代世界追求良性社会管理的一种主流观点［2］。所以，社会控制常见的方式有：习俗、道德和宗教；政权、法律和纪律；社会舆论和群体意识，这些也是组成社会控制的要素。从政治学意义上说社会控制就是一个社会政权存在、运行与发展的过程。它的功能是为社会提供价值观和行为模式；规定个人、群体和组织的边界，调整各种社会关系，避免冲突对抗；使整个社会系统同步协调。如何实现有效的控制不仅是全部行政的含义，也是各国政府面临的一个常新话题。社会控制本身就是一个很丰富的概念，可以说是通过政治理念、政治制度、政治组织、政治文化来引导和调控政治态度、政治行为。其中贯穿的核心就是一个国家或一个政党的政治理念和意识形态。我国正处在一个不断开放、综合国力不断增强的上升发展阶段，也处在一个经济、文化观念迅速变化、不断调整的阶段。信息化、全球化、市场化、多样化、分散化的客观环境以及国际政治力量的敏感和干扰使得国家的社会控制力不断面临挑战。原有的以社会稳定为目标，人治为主要手段，集中化、一致化、简单化的硬控制方式已经不能够适应现有的多样、多变的社会形势。不仅无力而且效果不佳。西方国家在上世纪七八十年代就已经面临这个问题，积极的反思与探索也在后工业时代的话语中更新着。作为社会控制的主体政府前所未有地焦虑了，他们不仅要重新审视所面临的社会，而且更要重新审视政府自身；不仅要重新界定政府、社会与市场的边界，更要寻找和追求社会控制的新技巧、新方法，唯有此政府才能合法地存在，合理地运行。政府治理理论就是在这样一种情况下诞生了。治理是各种公共或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。这一概念的提出意味着公共事务不再仅仅是政府统领的范围，非政府组织甚至包括私人部门在内的一系列公共行为主体正在以多元的模式承担着对共同事务管理的责任。虽然政府治理理论是西方社会经验的总结，但其理念和思路却是具有普适性的，尤其是在我国这样一个农牧业、工业、服务业、信息业等社会发展阶段立体交叉而且地区差异较大的国家。

我国总体来说处在一个巨大而深刻的社会变迁过程中，费孝通先生曾把中国各民族的相互关系贴切地归纳为“中华民族多元一体格局”。“（这一形成过程）的主流是由许多分散存在的民族单位，经过接触、混杂、连接和融合，同时也有分裂和消亡，形成一个你来我去、我来你去、我中有你、你中有我，而又各具个性的多元统一体。”［3］民族区域自治制度是少数民族公民有序政治参与的重要保障，改革开放30年来，我国少数民族的政治生活发生了重大而深刻的变化，少数民族公民的政治参与取得了较大发展。从参与主体的情况来看，既有少数民族干部（以公民身份）的参与、少数民族企业家的参与、少数民族知识分子的参与，也有少数民族普通群众的参与。少数民族政治参与既在少数民族聚居的地区展开，也在非民族地区展开。［4］社会结构各个部分相应地发生了不同程度的变化，原有的社会控制在变迁中也发生了一定程度的弱化，而新的社会结构体系显然对社会控制又提出了更高的要求。

一、完善多民族地区社会控制的社会基础

我国是一个多民族国家，少数民族总人口虽然不多，但大多是以聚居的方式以不同层级的自治区域形式而存在。自治区、自治州、自治县、民族乡不论是就全国来说还是就各地区来说都形成了独特的行政单位和不同于其他非自治省区的思维依据。这种以法律来保障的特殊性就使得民族地区不能够以一种统一化、一致化、齐步走的方式来进行社会控制，无论是制度、法律还是政策，因地制宜是中央政府为了全社会整个系统、各地区、各部门同步协调不得不考虑的问题，也是各自治地方在中央统一领导下谋求发展的根本出路所在。在民族地区因地制宜就是要了解民族地区的具体情况，包括经济基础、历史文化、不同民族发展状况、宗教信仰等。

（一）多民族地区社会发展跨度大，人民心理落差较大

我国的多民族地区大多分布在东北、西北、西南和东南地区，自然生存条件相对较差，历史上就形成了完全依赖于大自然的生产方式和生活方式，基本上还处在农牧业发展阶段。而这个阶段，人们从事着相同的工作，劳动分工也相对简单，人们有着大致相同的观念、价值和目标。［5］建国以来，这些地区的各族人民在自己的努力下已经改变了单一的生产方式和传统的生活方式，但总体来说，这种改变是局部和部分的，还不足以引发人们在价值观念上的相应改变，传统的价值观和行为模式对人们的生活还起着不可忽视的作用。十一届三中全会后，我国从农村到城市的改革，加速了社会发展进程，尤其是十四大以后的市场经济发展使我国社会出现了“五个多样化”，利益多元化的格局带来不同的政治诉求，社会利益群体之间的矛盾大量出现。再加上我国正处在体制转换、结构调整和社会变革过程中，各种政治和社会问题易爆发，如就业问题、分配不公问题、腐败问题、社会治安问题等，如果使这些人民群众反映强烈的社会热点问题处理不好，就有可能引发社会矛盾，影响社会安定。这些现代化和城市化的问题在多民族地区更是雪上加霜，不仅使原有的经济发展差距在拉大，而且产生了许多新的差距，如信息业、商业、房地产业、服务业等等。这种急剧的变化，使少数民族在心理上难以适应，社会变得无法预料和不可掌控。他们经常要面临传统与变革的痛苦选择、精神与物质的矛盾斗争。迷茫、困惑和不知所措使一些人选择了越轨。当然这只是越轨行为的一种心理基础。社会学家迪尔凯姆早就提出现代化、工业化和城市化不可避免地会减弱社会控制，从而导致越轨行为的增加。［6］

（二）各民族历史文化基础不同，社会结构耦合度不高

多民族地区大多是在不同历史发展阶段形成的，不同的历史文化使各民族自身原有的社会结构得以保存和发挥作用。聚族而居的聚落文化使各民族在不同的领域维持着自己社会的运作。即使是同源民族或同一宗教的民族也会刻意突出其差异性，尤其表现在政治身份上，甚为敏感。建国后，各民族地区统一规范了行政区划和行政设置，但新的社会结构耦合度不高，简单、统一、一致、按部就班的生产生活掩盖了这处新社会结构的脆弱性。改革开放以后，社会的快速转型使多民族地区日新月异，发挥市场主体的自主性、主动性、竞争、公平等市场规则再加上市场规范性的滞后，使得多民族地区社会的运行机制更加不稳定。公平竞争与特殊照顾的矛盾使多民族地区常常出现“控制失灵”和“规范真空”。

（三）社会开放程度扩大，社会流动加快

随着改革开放、西部大开发战略和振兴东北战略的实施，少数民族地区正快速地走向开放，边境贸易、资源开发、内企合作、地区合作等，加大了人员的跨地区流动，不同民族、不同宗教、不同文化背景的人共处一地、共谋发展，容易产生文化冲突，也给当地社会治安带来了挑战。流动人口的流动性使他们不易接受当地的社会规范和约束，依靠法律、习俗、宗教等手段而进行的社会控制的效力大大下降。当地少数民族也会感觉到原有清晰的民族生存空间变得不再清晰，自己的空间在逐渐被压缩。再加上，经济较为发达的地区和国家会对少数民族地区带来一种“比较效应”。被边缘化、被剥夺、被遗弃、被忽视是许多人经常会有的感觉。这些都会增加多民族地区社会成员的越轨和失范行为。

（四）传统民间组织作用明显

多民族地区由于地理较为封闭，各自历史文化差异性较大，中央政权长期间接、松散的统治使这些民族为了维持自己政治、经济、文化生活的有效运转，自觉、自发地形成了一些群体性社会组织和运行机制。长期以来这些组织在本地区发挥着指导、规范、约束、调节、制约的作用，这些功能恰是现代社会国家的职责和功能。直到现今社会，这些组织仍以宗教、习惯和传统文化的形式在少数民族的日常生活中发挥着不同程度的作用。不仅引导人们的价值观、提供价值标准和行为模式，而且约束和规范着人们的行为，调节着各种社会关系，包括人与人之间、个人与群体之间、群体之间以及它们与国家之间的关系。这里为了区别于第三部门的民间组织，笔者将其称为传统民间组织。这类组织有的是以宗教组织的形式存在，有的是以议事会的形式存在，有的是以社会救助、社会保障的形式存在，有的是以民间活动、交际的形式存在。组织结构简单但功能却很齐全，负责教育引导、组织生产、调节纠纷、救助保障、执行民间法规等。

二、借鉴政府治理理论，发挥民族地区传统民间组织的正功能

20世纪末西方政府的治理理论，就治理的概念而言，众说纷纭，但对治理的概念基本上未超出治理的核心理念，就是寻求多主体协作参与，治理工具多元化，治理目标公益性。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家强制力实施。抛开东西方语言表达的差异，从治理理论的主旨看，它强调对各种社会资源的利用，强调不同组织间的协调合作，强调不同部门间的持续互动，这些基本理念和对未来社会发展的预测以及在一些国家的实践经验都无疑有助于启发我国政府在多民族地区进行有效控制而进行的思考。民族区域自治地方社会管理较之非民族区域自治地方具有明显的特殊性和艰巨性，加强民族区域自治地方政府治理能力现代化，政府应该首先在理念创新上有所突破，才能以理念创新为前提，引领社会管理的系统性改革和整体性优化，推动管理创新并提高效益［7］。尤其是它对社会自治组织、民间组织的重视，以及对持续互动的强调，有助于我们认真思考多民族地区存在的传统民间组织及其价值。当然西方的治理理论有一个前提，那就是较为成熟的公民社会，我国多民族地区虽然存在着发挥较大作用的传统民间组织，但成熟程度和规范程度是与新公共管理理论中的民间组织或第三部门大为不同的，所以其发挥作用的方式和运行机制也不可能完全照搬。这里只是想说明，我国在多民族地区的社会控制能否多一种思路，多一种方式，即根据实际情况，发挥民间的这种非正式组织的作用，探寻更加有效的控制方式。从大量的研究成果可以看出，少数民族中传统的民间组织在维持社会稳定、调节人际关系、协调社会矛盾、引导人们观念、规范人们行为上具有独特的功效。

（一）政治功能

少数民族的非正式组织大多都具有通过惩罚来实现政治监督、通过政治教育来实现政治协调的功能。这些组织曾经就是权威和权力的代表，它们不仅提供价值标准和行为模式，而且是这个民族凝聚力的核心。这些功能经过长期的积累已经作为一种习惯和自觉存在于人们的日常生活中，所以它的作用方式是潜移默化，功效明显。现今社会的政治控制其目的也是对社会成员的意识形态和政治行为进行指导和约束，在多民族地区经济、文化差异较大的民族间建立共同的价值标准。虽然法律和制度是现代国家最重要的控制手段，但群体意识和价值观念是需要长期而自然教化的。所以，少数民族那些紧贴近人们日常生活的非正式组织应该是我们不可忽视的力量，应该积极加以引导和规范，使其克服自身保守、狭隘、经验化的缺点，与时代相结合，与国家的社会发展目标相一致，与党的大政方针相结合，调动各民族积极性，使各民族形成一种凝聚力，为共同的目标而努力。

（二）经济功能

经济功能是少数民族非正式组织的最基本职能。提供经济服务、协调经济利益、组织社会生产等都曾经是民族地区经济发展的主要形式。这些功能放到现代社会也依然有其无可替代的功效。改革开放以来，最主要的社会问题就是经济利益的分化以及由此而来的社会分层。克服地区差距、行业差距，追求社会发展成果人民共享已经成为党的十七大制定的一个奋斗目标。如何实现发展成果人民共享，这就需要国家承担起提供公共服务、协调各方利益的责任。这恰是非正式组织所擅长的，因为它们有着强烈的公益意识，都是以满足社会成员的需求为已任，而且直接服务于人民，了解需求。在提供公共服务和协调利益关系上方式灵活多样。另外，非正式组织的功能大多是在人际交往和处理各种关系中实现的。

（三）社会管理功能

多民族地区的非正式组织保留到现在并仍起着巨大作用的大多是承担着社会管理功能的组织。它们为一个社会提供着不可缺少的文化教育科技卫生功能，扶贫济困、关爱弱势的社会保障功能。这些组织通过团结合作，实践着人们所追求的基本价值：民主、平等、自由。

这些仍是我们今天社会发展所要追求的基本价值。所以十七大，我们党将社会发展提到一个前所未有的位置。社会保障、社会救助成为一个民生工程。宏大的目标、美好的愿望是需要逐步实现的。而我国多民族地区大多处于贫困状态，又是自然灾害频发区，所以民间的这些组织完全可以在政府引导下发挥其更大的作用。

三、加强政府主导，完善多民族地区社会控制体系

社会控制体系作为一种建立和维护社会秩序的机制，不同历史发展阶段、不同国家和民族各不相同。但无论差别多大都是与他们各自所处的历史文化基础、社会发展相适应的。我国长久以来运行的是一种以社会稳定为目标、以人治为主要手段的社会控制体系。这也是由当时的社会基础决定的。这种体系显然与社会结构和社会生活已发生深刻变化的今天不相适应，也与现代社会发展需要不相适应。所以，我们在进行经济发展的同时，特别需要根据形势的变化，自觉地、有意识地加强、完善和优化社会控制体系，使其要素齐全、功能相互衔接。

（一）构建共享的价值观体系

一个人、一个民族、一个国家都有自己的价值观，它为人们的生存和发展提供基本的方向和行动指南。多民族地区历史文化的差异和发展程度的不同会使他们的价值观有所不同。如果不同民族都坚持自己传统的价值观，而与国家的价值观发生偏离，那么，无论是民族还是国家的发展都会受到不良的影响，社会控制的效能也会大大下降。所以，在多民族地区必须首先构建一个各民族共享的价值观体系。这个体系既是各民族在共同交往、共同发展中形成的共识，也是他们对中华民族精神和社会主义核心价值观的认同，更是对十七大提出的共享社会发展成果的希冀。所以，多民族地区的共享价值观体系就是以普适价值为基础，以社会主义核心价值体系为中心，以资源共享、知识共享、发展成果共享为主要内容的价值观体系。它不仅提供了衡量凝聚力的尺度，还确定了各民族成员共同的行为取向。

（二）发挥政府主导作用

任何控制系统都不可能由系统的全体，而只能由一个控制的中枢对整个系统进行控制。这个中枢往往是由一个国家的政府来担任。一般来说，政府常用的社会控制手段主要有：政权、法律和纪律、道德、习俗、宗教、社会舆论和群体意识等，这些也是社会控制的构成要素。但是，每一个控制要素的功效都是有限的，人为地“夸大”某一要素的功能都不利于社会控制的目标实现。在控制体系中的每一控制要素都应有自己的有效区间，有各自独特的作用，各要素互相配合，才可能使社会控制从总体上覆盖社会。这个有效区间和发挥作用所需要的条件和保障就需要政府进行界定。在意识层面了解各要素在不同地区、不同民族中的影响和作用，在制度层面积极框定有利于各要素自主发展的法律环境，在操作层面积极为各要素自主发展创造条件。

（三）探寻与传统民间组织合作的有效机制和方式方法

多民族地区传统的民间组织，包括文化宗教、自治权以及原始民间组织，在社会控制体系中拥有较多的政治资源，传统道德、习俗、宗教、社会舆论和群体意识，都与其分不开，这些都是可以促使政府治理能力实现现代化的重要的社会资本。多样化的社会需要多样化的控制手段。积极探寻非政府组织、民间团体、自治组织的影响和作用，鼓励各类社会组织和公民参与，使社会组织成为公民有效政治参与的重要载体。应该积极寻找民族传统文化中那些与现代社会发展目标相一致的因素，比如民族风俗中的习惯法、环境保护意识、文明风尚和社会公德观念等等，这些都可以与普法教育、精神文明建设和和谐社会建设相结合，使社会控制功能存在于民心和情理之中。

四、基于传统民间组织构建社会控制的反馈机制

社会控制体系有一些具体的控制目标、控制手段和控制结果，要考察控制效能，就必须有一个控制反馈机制，这也能起到制约控制中枢的作用。另外，现代管理理念也认为，有效的管理必须是以信息双向交流为基础。所以，在完善多民族地区社会控制体系时，有必要基于传统民间组织构建社会控制的反馈机制。多民族地区的传统民间组织有着广泛的群众基础，根植于人民群众中，贴近人民的生活，对民族成员的心理、情感、态度、行为倾向有着较准确的把握，而且了解全面、掌握及时、反应快速。当然，参与反馈的人民群众必须是有组织的而且要按照一定的法律规定参与。还有一点就是这些传统民间组织不属于行政权力系统，能够更好地起到监督作用。这些特点正是社会控制体系中构建反馈机制所需要的条件。

推进国家治理体系和治理能力现代化，本质是控制政府职责范围的基本方式，通过政府与社会关系的根本性变革，构建政府、市场、社会组织各归其位协同治理的国家治理模式。在治理条件下，要实现社会治理，必须建立一个以相互依存为基础的、以协作为特征的、纵横协调的、多元统一的现代化社会治理结构［8］。改革开放30多年来，多民族地区的各项社会事业发展已经达到新阶段，同时也面临着新的任务、新的内容。多民族地区的区域自治制度需要新的实现方式，国际国内形势出现新的变化和矛盾，本地区各种社会矛盾和社会问题不断积累。在全国处于全面的大转型的大框架下，多民族地区的社会控制面临着更加深刻的挑战。必须强化危机意识，加强地方政府与非政府组织在社会治理方面的多元合作能力，完善社会管理与公共服务，以促进多民族地区的经济发展和社会稳定。

参考文献

［1］童星.现代社会学理论新编［M］.南京：南京大学出版社，2003：265.

［2］J.Pierre.Introduction：Understanding Governance in J.Pierre ed.Debating Governance［M］.New York：Oxford：2000：1-10.

［3］费孝通.中华民族的多元一体格局［J］.北京大学学报，1989 （4）：1-19

［4］周平.促进少数民族政治参与有序发展［N］.中国民族报，2008-03-14.

［5］［6］吴忠民，刘祖云.发展社会学［M］.北京：高等教育出版社，2002：335.

［7］段尔煜，陈旭东.政府理念创新：加强民族自治地方社会管理的前提［J］.云南行政学院学报，2012（6）：49-52.

［8］姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新［J］.中国行政管理，2014（2）：45-48.

［责任编辑：周晓艳］

The Improvement of Social Control in Multi-ethnic Regions with Idea of Government Management

WEI Li WU Qiong

（Xinjiang University，Urumqi，Xinjiang 830046）

Abstract：Based on the realities and characteristics of multi-ethnic regions in China，the article analyzes the social basis of improving the social control，and puts forward the following suggestion：learning from government management theory；innovating social management mode；improving public governance capacity；elaborating positive energy of the traditional folk organization in ethnic areas；excavating the core value of public governance cooperation；strengthening the modernization of the local government governance capacity；improving social management and public service. At the same time，according to the local conditions，in this article，it is suggested to explore the effective cooperation mechanism between the government and the traditional folk organizations，to have the folk organization play its role in the political，economic and social management，and to establish the pluralistic and unified modern governance structure，so as to build a better social control system in multi-ethnic areas.

Key words：government management；ethnic areas；social control

DOI:10.16249/j.cnki.1005-5738.2016.01.024

中图分类号D630

文献标识码A

文章编号1005-5738（2016）01-170-006

收稿日期：2015-10-12

基金项目：2013年度教育部重点研究基地西北少数民族研究中心重大项目“新疆新型民族关系构建与社会稳定研究”阶段性成果，项目号：13JJD850006

第一作者简介：魏丽，女，汉族，甘肃秦安人，新疆大学西北少数民族研究中心博士研究生，主要研究方向为马克思主义与当代社会发展。