治理现代化视域下社会组织的功能异化与治理风险

2016-02-17彭懿现子

知与行 2016年2期

关键词：治理现代化社会组织

高　扬，彭懿现子

(解放军南京政治学院马克思主义学院，南京210003)

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治理现代化视域下社会组织的功能异化与治理风险

高扬，彭懿现子

(解放军南京政治学院马克思主义学院，南京210003)

[摘要]社会组织，又称非政府组织、非营利组织、公民社会等，在提高社会治理效率，改善社会治理结构，满足现代社会公众多元化、个性化的需求方面发挥着日益重要的作用。在推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，社会组织的发展与现代化建设对于构建现代国家治理多元结构具有显著意义。近年来，中国社会组织在高速发展的同时存在“趋利化冲动”和规范性危机等一系列问题。因而在治理现代化视域下，基于社会组织治理理论基础研究，结合我国社会组织发展现状，探讨我国社会组织发展的现实困境，研究社会组织的功能异化和风险预期，有效把握与中国国情相适应的社会组织发展规律，对于推动我国社会组织良性健康发展和促进社会组织现代化进程的加速有着重大现实意义。

[关键词]社会组织；治理现代化；功能异化；治理风险

在现代国家治理中，社会组织在提高社会治理效率，改善社会治理结构，满足现代社会公众多元化、个性化的需求方面发挥着日益重要的作用。社会组织发挥作用的多少，是衡量国家治理现代化程度的重要指标。党的十八届五中全会指出：“加强和创新社会治理，建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”[1]这进一步明确和强调了社会组织参与社会治理的重要性和必要性，同时也为社会组织进一步快速发展提供了新的机遇。然而，在当前高速发展的社会组织中，难免会存在泥沙俱下、鱼目混珠的现象，一些社会组织的功能发挥发生偏移，由此带来的治理风险既是加强和创新中国社会治理中亟待解决的现实矛盾，也是推进中国国家治理现代化难以回避的重大课题。

一、社会组织治理的理论基础和现实困境

随着我国政府改革的不断深入，社会组织承接了更多政府转移的职能从而获得了更多的发展空间，发挥着越来越重要的作用。但是社会组织自身的发展仍处在初级阶段，我国社会组织的治理仍然存在许多现实困境与问题，那么，摸清其存在的理论基础与现实困境就变得尤为重要。

(一)社会组织治理的理论基础

从世界范围看，社会组织参与社会治理的实践最早出现在西方国家。作为解决战后西方各国逐渐显现的“政府失灵”问题的良方，20世纪60年代以来在西方盛行的公共选择理论、新公共管理理论、多中心治理理论为西方公民社会组织介入公共领域、提供公共产品和公共服务奠定了理论基础。这一系列旨在强调市场化机制和社会化机制发挥更多作用的理论尽管与中国具体实践和国情不完全相适，但是对于当下推进现代国家治理转型的中国，在发挥政府治理主体作用的前提下，进一步发挥市场主体和公民个体的治理职责，解放和增强社会活力变得愈加重要。关学增认为：“随着我国体制外社会空间的扩大，对于社会组织的需求不断增加。通过一定的社会机制发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、协调关系、规范行为的作用，十分有益于提升社会自我管理的能力、完善我国的社会管理体制，并在此过程中推进政府职能的转变。”[2]江必新认为：“对于这种政府职能转变，关键在于引入市场机制，大力吸引社会力量来提供多样化、高质量的公共服务，满足人们不同的需求。”“在社会治理领域，要建构‘大社会’格局，充分发挥居民自治、社会组织治理的积极作用，规范社会行为，解决社会问题，协调社会矛盾。”[3]还有学者指出，社会组织参与社会治理，“除了弥补政府失灵和市场失灵的不足，还可以为社会提供特殊的产品和服务，在提供这些服务的同时可以有效促进社会整合和社会团结”[4]。在当前加强和创新社会治理的大背景下，有学者指出，创新社会治理意味着“国家与社会不仅仅是合作，而且是要很好的良性互动的合作，公民自愿、积极、主动、有效的参与公共治理”[5]。

(二)社会组织治理的现实困境

1.“趋利化冲动”。在中国的语境里，社会组织主要分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。与政府、企业相区别，社会组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本属性。在社会组织的基本属性中，公益性是与组织目的相关的基本价值取向。这种价值取向决定了社会组织追求的是社会的公共利益而非自身利益。然而在社会组织的发展过程中，往往会面临社会组织自身公益性和效率性的两难抉择。奥尔森在《集体行动的逻辑》里指出了集团行动中“搭便车”的现象，他用“封闭性”工会这一例子生动指出了社会组织在发展过程中不可避免地要通过如“只雇佣工会成员”等选择性激励手段以解决“搭便车”现象从而使社会组织有效成长。并且从实践上看，“在工会已经成功地迫使雇主服从这些规则的地方，如美国的许多州和英国，工会成员具有相对较高的地位，工会工人挣到较高的工资，而在法国那些缺乏选择性激励鼓励工会参与的地方，工会成员的地位要低得多，并且影响力极为缺乏”[6]。这种选择性激励带来的直接后果往往是使部分社会组织的“活动导向大都在效用可能性边界上寻求有利于自己的分配点，而不是把这一边界向外移动”[6]，在发展和壮大组织的过程中不自觉地产生一种“趋利化冲动”，使其最终背离公益性。

2.规范性危机。改革开放以来，随着市场经济的蓬勃发展，原有的一元社会结构逐渐裂解，社会组织的生存空间得到极大扩充。据中国民政部发布的《2014年社会服务发展统计公报》显示：“截至2014年年底，全国共有社会组织60.6万个，比上年增长10.8%；吸纳社会各类人员就业682.3万人，比上年增加7.2%；形成固定资产1 560.6亿元；社会组织增加值为638.6亿元，比上年增长11.8%，占第三产业增加值比重为0.21%；接收各类社会捐赠524.9亿元。”[7]然而在社会组织蓬勃发展的过程中，极易因为制度化约束的不足和物质条件的不具备而出现问题。仅2014年，“全年共查处社会组织违法违规案件4 246起，其中取缔非法社会组织46起，行政处罚4 200起”[7]。社会组织违法违规案件高发的背后首先凸显的是社会组织在发展过程中有时仅仅关注权力空间上的释放，而对于社会组织的发挥关注不够。在培育社会组织自主运作社会议题能力上没有形成定型的机制，造成部分领域的相关社会工作人才缺乏，社会组织内部缺乏规范的运转能力，使得在部分公共领域政府放权，社会组织的替代作用又没能及时跟进。其次是相关制度供给依然不足。国内有关社会组织的立法不足早已是多方面的共识，近年来随着各类别、各层级有关社会组织团体的管理条例的接连出台，《社会团体登记管理条例》的修订版也计划在今年内出台。然而值得注意的是，相关的立法在细则上依然不够完善。对于政府与社会组织各自的职能领域边界依然模糊。再次是缺乏完善的监管机制。一方面，虽然在立法层面的制度设计上包含了对社会组织的监管，但从具体实践上来看，还存在外部监管缺乏统一多头管理，内部监管自律功能不足等弊端。一些社会组织违规违纪现象时有发生，相应的惩戒力度比较薄弱，无法或不愿对严重违规行为进行处理；另一方面，一味地强调社会组织自身独立性和国家与社会的分离，形成一种社会组织要发展就要完全摆脱政党和政府的有效领导和监管的错误认识，给当前社会组织的监管工作造成了不利的局面。

二、社会组织的功能异化和风险预期

社会组织作为沟通国家与社会的重要桥梁，是协调分化社会利益的“稳定器”。从西方国家实践来看，现代西方社会组织受西方国家的政治结构、经济体制、社会文化环境等影响颇深。早期自由资本市场无序化竞争带来的社会矛盾激化等公共问题的凸显，要求有关社会力量的有效介入。在这种条件下，协会、社团、基金会等灵活多样的组织应运而生，通过社会自组织的力量解决在生产生活中所遇到的问题。然而随着社会组织地位影响的日益扩大，这些组织开始产生一定的政治诉求，要求从政府那里得到合法的政治地位和制度化的利益表达途径。由此开启了西方社会组织进入西方正式政治结构和政治过程的进程。就中国实践来看，社会组织一般具有两大功能，即为社会提供公共产品和公共服务的服务性功能以及为社会大众有序理性表达利益、促进社会整合和社会团结的社会性功能。然而从社会组织参与社会治理的具体实践来看，社会组织在发展过程中极易出现功能异化的倾向，影响其固有功能的发挥。

(一)社会组织异化为利益集团丧失其社会性功能

康豪瑟在《大众社会政治》一书中对作为沟通精英和大众的中层组织(社会组织)的社会功能作了详细阐述：“社会(中层)组织能够对精英政治进行组织化和民主化控制；能够提供一个交往和讨论的平台，从而使民众对现实的感知更为真切和现实；中层组织的多样性能够导致利益和认同感的多样化，从而降低民众被大量动员进同一运动中去的可能”，葆有社会发展良序。然而就实践中看，康豪瑟的理论被后来者广泛批判的原因之一就是在实践中被证明大量的社会性运动事件的关键正是来自某些社会组织的动员支持。这种与社会组织促进社会稳定“初衷”相悖的特质正是部分社会组织异化为利益集团的直接后果。如前所述，社会组织在发展过程中不自觉地会出现一种“趋利化冲动”。这是以组成社会组织的成员作为理性经济个体的逻辑预设为前提的。“按照‘理性选择’的假设，公民的所有参与无不是建立在对于自身利益的权衡考量基础上的理性选择。”[8]因而在这个前提下社会组织不可避免地会陷入为自身谋利还是为了大众公益而影响自身发展动力的两难。奥尔森在《国家的兴衰》一书中一针见血地指出：一个社会无法通过有组织的集团之间的广泛协商以建立一种合理的与高效率的经济，这是因为“社会中的一些人群如消费者、纳税者、失业者以及贫民不可能组成任何团体，因为他们既不具备选择性刺激手段又不是人数很少的个体集合；这样他们很可能被排除在社会协商之外。在此情况下，社会上有组织的团体就会不择手段地争取本身的利益。这些团体既然负担了争取有利于自己政策的大部分费用，就难免制定出一些忽视社会多数人的利益而偏重组织起来的这部分人利益的政策”[9]。这些只偏重利益与服务对内分配的社会组织异化为的分配联盟(利益集团)“降低了社会采用新技术和重新配置资源以对变化的环境做出反应的能力，因此降低了(社会的)经济增长率”[10]。从我国近年来的实践经验看，某些社会组织异化为某些利益集团以谋取非法利益的工具也屡见不鲜。近年来的“方便面集体涨价事件”“化学火锅事件”等都凸显了在快速发展过程中社会组织的良莠不齐，一些社会组织利用自身特殊的社会地位及经济职能向特殊利益集团寻租权力或是直接与那些特殊利益集团融合，存在公益性功能异化的倾向。这些现象的存在进一步割裂了利益高度分化的社会，影响了社会的和谐，阻碍了经济社会协调健康发展。

(二)社会组织异化为“会员俱乐部”丧失其服务性功能

社会组织不同于一般的兴趣俱乐部的一个重要标志就是社会组织能够相对专业化地提供社会公共产品和公共服务。即使对于以专业兴趣爱好结社的群众性社团组织其基本功能亦是面向大众的提供兴趣交流的服务型组织。但是反观当前一些社会组织，其服务型功能严重缺失，一些组织成员服务意识和社会工作能力明显不足，很多组织缺乏专业化的服务能力，一些西方舶来的社会组织存在明显水土不服的现象。造成这种局面，一方面是国家和社会组织功能边界不清。一般来说，社会组织提供公共服务分为叠加式服务与嵌入式服务。叠加式服务指的是现有政府部门业已覆盖而社会组织参与补充的公共服务区域，而嵌入式服务指的是现有政府还未提供而社会组织率先介入的公共服务区域。然而在实际运行中，经常出现两个难题：在叠加式服务领域如何处理好社会组织和政府部门之间的关系，在嵌入式领域又如何在缺乏政府有效规范引导的情况下提供专业化的社会保障服务；同时政府在转变自身职能的过程中还未能有效引导社会组织进行补充服务，部分地方政府在一些公共领域还出现选择性作为、选择性服务，造成“服务真空”。而这正是由于国家与社会组织各自发挥领域功能边界模糊，社会组织内部缺乏专业化人才队伍，缺乏培育社会服务工作人才队伍的成长体制机制，政府缺少对社会组织专业化的引导和规范，从而造成了社会组织开展社会工作时缺少专业化的标准进行指导和运行。这两方面的原因直接导致了部分社会组织的服务功能弱化，最终沦为组织成员自娱自乐的“会员俱乐部”。

三、党的领导——社会组织治理风险的中国回应

西方社会组织治理社会的理论大多是基于西方公民社会的(Civil Society)理论范式，强调一个不受国家干预的自由空间，认为国家与社会之间的分离是社会获得或保留它们相对于国家权力的前提。在这种理论范式的影响下，许多学者对于中国社会组织发展的研究，倾向于把社会组织的发展与国家权力看成是一种此消彼长的博弈，强调独立于国家权力退出社会公共空间的是社会组织自主发展的重要前提。改革开放以来，随着国家和社会的逐渐分离，这种学术倾向在国内学术界愈来愈突出。然而基于西方社会治理的历史经验，正是这种分离倾向导致了西方社会利益集团的林立。就中国的实践来说，由于较长时期公共领域资源投入的长期匮乏和社会成长空间的相对不足，国内社会组织面临着向专业化、成熟化的服务组织转型，这需要公共权力的有效培育、引导和规范，是我国社会组织治理社会面临的基本国情。作为推进我国国家治理体系和治理能力现代化的核心领导力量，坚持中国共产党的领导对于我国社会组织在社会治理领域的功能发挥和有效成长起着根本性的作用，从而成为我国社会组织应对社会组织治理风险的特有的“中国回应”。

(一)在社会组织中设立党组

改革开放以来，在从计划经济向市场经济转变的过程中，执政党执政面临的一个突出问题即如何在日益分化的社会中有效凝聚广泛的共识和力量，在物质资源和制度等各类要素相对不足的情况下，推进中国特色社会主义事业的各项改革和新的发展。随着执政党对于社会治理功能的重视和社会组织的蓬勃发展，在新形势下加强党对社会组织的组织领导是确保新时期党对社会的有效动员和社会组织健康有序发展的基本前提。2015年5月29日，中共中央政治局审议通过了《中国共产党党组工作条例(试行)》，明确指出：“中国共产党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，必须有坚强有力的组织制度保障。在国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立党组，是确保党的理论和路线方针政策得到贯彻落实的重要途径，体现了我们党独特的政治优势、组织优势、制度优势。”[10]在社会组织中设立党组可以更好地确保社会组织正确贯彻执行党的路线、方针、政策，监督社会组织的各项运行，从组织上防止社会组织自身的“趋利化冲动”，同时对于执政党有效团结和动员非党干部群众，提高新时期执政党的社会动员能力和治理能力有着相当重要的作用。

(二)健全群众利益表达、利益协调和利益保护机制

人民的利益如何表达是现代社会治理的一个基本课题。在西方国家，由各个利益集团组建的游说组织对国会进行游说以影响国家的政策制定更倾向于利益集团自身有利的方面。由各利益集团影响西方国家社会的政策制定是西方社会长久以来摆脱不了的顽疾。因而对于我国来说，要有效跳出这一陷阱，首先就要健全群众的利益表达机制。十八届五中全会指出：“健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。”[1]这对于在利益分化的新时期执政党有效整合社会，引导人民群众依法有序参与对国家和社会治理，至关重要。当下群体性事件频发的重要因素之一就是在日益分化的社会中群众的利益特别是弱势群体的利益得不到合理有效的表达、协调和保护。在体制机制相对不健全的情况下，部分群众更倾向于用制度外的手段解决自身的利益问题。如一些“专业”上访组织的应运而生正是这一问题的集中体现。与此同时，群众的这种解决方式常常被一些非法组织所利用和操控，制造出一些群体性事件以达成某些利益集团自身的目的。个别地方政府在当下处理各类涉及群众切身利益的敏感事件时往往感到相当棘手。因而要从源头上解决社会组织功能异化的问题就必须在制度设计上下功夫，畅通和拓宽群众利益表达渠道，在群众的切身利益表达、协调和维护上做实做好，有效表达和实现最广大人民的根本利益。

(三)理清国家与社会治理的边界

理清国家与社会治理的边界是推进中国现代国家治理转型的中枢环节。与西方传统意义上国家与社会的二分不同，中国在探索国家与社会治理边界时有其自身独有的特点，即在从改革开放前高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型过程中实现国家发展与社会发展、集体利益与个人利益的统一。这种从“强国家—弱社会”到“强国家—强社会”的转换过程也正是推进中国现代国家治理转型在实践中探索国家和社会治理边界的起点和终点。然而无论是在推进政府职能转变过程中实现“市场在资源配置中起决定性作用”，还是在推进中国国家治理现代化中有效调动社会要素和发挥人民群众在国家治理中的主体作用，都必须防止在公共领域的职权不清，责权不统一的现象。在给予社会组织充分发展空间的同时执政党与政府的公共权力适时、合理地有效介入可以有效引导社会组织健康、规范的发展，同时培养和强化社会组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力，使国家与社会之间真正做到良序发展和良性互动。

[参考文献]

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[EB/OL].(2015-11-03).http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117025413.htm.

[2]关学增.论有效发挥社会组织在社会管理中的作用[J].管理学刊,2010，23(1)：37.

[3]江必新,李沫.论社会治理创新[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2014，(2)：25.

[4]郭风英.社会组织参与社会治理的责任与困境[J].云南行政学院学报,2015，(4)：156.

[5]侯非.社会组织参与社会治理路径研究[D].重庆：西南大学,2013.

[6][英]丹尼斯·C·缪勒.公共选择理论[M].韩旭，杨春学，等，译.北京：中国社会科学出版社,1999：371,377.

[7]民政部.2014年社会服务发展统计公报[EB/OL].(2015-06-10).http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/10/c_127901431.htm.

[8]孙明霞,孙向远.当下中国的举国动员何以可能?[J].天水行政学院学报(哲学社会科学版),2010，(1)：56.

[9][美]曼库尔·奥尔森.国家兴衰探源[M].北京:商务印书馆,1993：104.

[10]新华社.中共中央明确在社会组织领导机关中设立党组[EB/OL].(2015-05-30).http://news.youth.cn/sz/201505/t20150530_6696402.htm.

〔责任编辑：徐雪野〕