论我国行政许可监督制度之完善

2016-02-17王倩楠

知与行 2016年2期

关键词：自由裁量权行政许可

袁　雪，王倩楠

(哈尔滨工程大学人文社会科学学院，哈尔滨 150001)

依法治国研究

论我国行政许可监督制度之完善

袁雪，王倩楠

(哈尔滨工程大学人文社会科学学院，哈尔滨 150001)

[摘要]随着中国共产党十八届四中全会提出“全面推进依法治国”战略，建设法治政府，推进依法行政成为我国行政管理制度改革的主要目标和方向。因此，近年来，法治政府建设工作备受社会各界关注。行政许可制度是国家对社会事务进行行政管理的重要手段，是对一国经济、政治、文化活动进行管理的必要方式，是建设法治政府的重要环节。要想使行政许可工作真正发挥对经济、社会发展的促进作用，就必须加强对行政许可工作的监督，因此完善行政许可监督制度，促进行政许可工作规范化、有序化进行也越来越具有现实意义。近年来我国在深化行政管理体制改革方面取得了很大成效，先后清理、取消了大批行政许可审批事项，但是当前我国的行政许可制度仍存在事后监督脱节、监督方式不足、越权监管严重以及监管范围不清等问题，应当借鉴欧美发达国家的实践经验，从行政立法和司法实践中加强对行政许可行为的监督，改进现有的监督机制，加强对行政许可设定权的监督、完善诉前制度和行政许可监督责任机制。

[关键词]行政许可；行政许可监督；自由裁量权

一、行政许可制度理论概述

行政许可，是行政机关实施的一种行政审批行为，是指行政机关根据法律、规章、政策所设置的条件，对特定行政法律关系相对人进行审查评判后所作出的予以许可和授权的行政行为[1]。公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资质、确立其特定身份的行为，具体包括普通许可、特许、认可、核准和登记。行政许可制度是国家进行行政管理的重要手段，其前提是法律的一般性禁止。也就是说，行政许可所赋予或设定的权利是本不存在的，需要依相对人的申请对相关一般禁止予以解除，从而赋予相对人相应的权利或资格。

在我国，行政许可制度于新中国成立后逐渐形成，并随着不断的改革发展逐渐成为我国行政制度体系中十分重要的一项制度。如果以改革开放为节点，我国的行政许可制度可被分为两个阶段。在改革开放之前，由于我国当时正处于高度集中的计划经济体制之下，因而当时的行政许可制度也具有十分鲜明的计划经济特点。这一时期的生产资料分配权完全由国家掌握，行政许可成为这一时期政府管理社会资源的重要方式，一切经济活动、社会活动的开展都必须经过行政许可这一环节，进而逐渐形成了涉及众多领域层面、对社会各方面发展均有巨大影响的行政许可制度[2]。而到了改革开放之后，我国实现了由计划经济向市场经济的转变，我国的行政许可制度也随之有了新的发展变化：从最初的行政许可权力下放、分散，到中期明确政府在市场经济中宏观调控者的角色定位，再到后来真正全方位、多领域地实现分权、放权，我国的行政许可制度正在逐渐与我国的市场经济体制相适应与协调。此外，我国还于2003年通过了《行政许可法》，以法律的形式明确了政府行政许可权力的界限、许可设定的程序、法律责任以及行政救济途径等等，标志着我国的行政许可工作和制度已进入新的历史阶段。

行政许可的前提是对公民自由或权利的限制，虽然设立行政许可的目的在于维护社会秩序，保护公民权利，促进公共利益，等等，但是行政许可所带来的管理成本增加、行政效率低下等弊端也是很明显的[3]。行政许可制度作为国家进行行政管理的手段之一，其存在是十分必要的，那么行政许可制度在应然状态下应当具有怎样的作用呢？在应然状态下的行政许可制度应当能够实现对市场的有效监管，保证市场经济的发展稳定有序；应当实现对经济发展和社会公共利益的平衡，防止不合理的经济发展方式给社会带来负面影响；应当对公民、法人及其他组织的权益予以充分维护，既保障有关主体行使自己权利的自由，同时也要禁止以损害他人利益为代价的权利行使行为[4]。根据《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可行为的前提是必须在其法定职权范围内实施，以其具有行政管理权限为基础，不同的行政机关具有不同的行政管理权限，但不能超越各自的管理权限实施行政许可行为。而实践中经常存在行政管理机关越权实施行政许可行为的情形[5]。因此，应当对行政机关的行政许可行为进行监督。

二、我国开展行政许可监督工作的必要性分析

(一)我国正在积极推进行政许可工作与程序的简化

当前，我国正在全面积极推进法治政府的建设工作。为进一步加快法治政府的建设工作，中共中央、国务院于2015年年底印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》。在该纲要中明确指出：依法全面履行政府职能，首先应当深化行政审批制度改革，全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项，最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围[6]。可见，我国正在以前所未有的力度进行行政许可工作的改革，正在积极推进行政许可工作和许可程序的简化。与之相应，我国的行政许可监督工作也应加强改革与完善，与行政许可工作的改革相配合。

(二)当前我国行政许可监督工作存在的问题

第一，监督工作受传统政府管理观念影响，事后监督工作脱节。当前我国的行政许可制度往往准入门槛较高，条件较为严格，对于不少行政许可申请人来说突破层层难关进入许可框架内是其首要也是最为困难的工作。但对于已经取得许可的有关事项与活动，相应的后续监督工作却存在力度不足甚至零监督跟进的现象。事后监督工作的脱节使一些领域的行政许可成为虚设，尽管准入条件已颇为严格，但各种问题也层出不穷。为了解决新问题，又设置新的行政许可，重许可、轻监督使得许可越设越多，问题却无法得到有效解决。

之所以出现这一问题，主要原因是由于政府管理模式受到传统观念的影响而出现偏差。尽管当前我国正在积极建设服务型政府，但这一工作的完成并不是一蹴而就的，目前计划经济时期形成的旧的管理模式与观念仍广泛存在于行政管理工作中。“以行政权力为中心”“缺乏服务意识”“不能把人民的利益放在首位”，诸如此类的落后的管理观念致使行政机关工作人员在工作中管理、监督方式不科学，政府管理模式出现偏差，对于行政管理的理解也仅限于审批、收费、处罚等，从而导致行政许可工作与事后监督脱节，重许可而轻监督。即使一些行政许可机关能够落实相应的监督职责，也往往因监督方法、手段的单一而使监督工作的效果大打折扣。

第二，监督方式仍有不足，追责机制缺失。我国行政许可监督方式的不足既体现在行政机关的内部监督上，也体现在行政机关之外的其他主体的监督工作中。从行政机关内部的层级监督来看，由于行政机关内部层级监督属于内部行为，其监督活动透明度低、公开性力度不足。从行政机关以外的其他主体对行政许可行为的监督来看，尽管途径和方式多样，却也不同程度的存在相应问题，从而使监督的力度大打折扣：人大的监督因缺乏时间保证与法定责任形式而显得无力；行政诉讼由于受案范围的限制导致监督范围十分有限；社会组织的监督由于其对行政机关较大的依附性而无法独立有效发挥作用；公民个体的监督更是缺乏有效的途径而导致效果难以显现。

此外，即使能够发现问题，由于缺乏严格有力的法律责任追究机制，惩治力度较弱，往往也无法有效制止相关行为。尽管根据《行政许可法》第七章的有关规定，在行政许可审批工作中发现的违法违规现象应当依法追究行政责任和刑事责任，但却并没有对行政许可监督过程中的责任追究问题进行规定。权责一致是依法行政的基本要求，也是保证行政机关依法行使职权的关键，行政许可监督工作中责任追究机制的缺失极大削弱了行政许可监督工作的力度，使行政许可监督工作的应有效果难以实现。

第三，多头监管、越权监管问题突出。利益的驱动很容易对行政主体的行为产生影响，在行政许可监督工作领域也毫无例外。尽管《行政许可法》第58条对行政许可工作的收费问题进行了明确规定，强调行政机关在实施行政许可及对许可事项进行监督时均不得收取任何费用。但在实际工作中乱收费、高收费、以权力寻租的方式获取利益的现象仍时有发生，利益的驱动势必造成行政主体对有利可图的监督工作的相互争抢，无利可图者则疏于管理的局面。加之我国当前行政部门之间缺乏明确的权责划分，行政机关横向分工过细、部门分割过严，综合监督执法能力不强，因而极易出现多头监管、越权监管的情况。如此一来不仅不能对行政许可进行有效监督，反而加重相对人的负担，甚至造成市场秩序、社会秩序的混乱。

第四，行政许可监督职权范围不清，自由裁量权过大。自由裁量权是现代行政许可制度的必然要求，因为立法显然不能穷尽列举。但自由裁量权如若不能明确界限，则极易演变为谋取私利的工具。在当代行政法律领域，自由裁量权的存在非常广泛，渗透到行政管理过程的各个环节，包括行政立法、执法等过程中，俨然自由裁量权已经成为行政权力的组成部分。行政自由裁量权的存在，在一定程度上满足了行政灵活性的要求，但是由于其缺乏确定性和可预见性，因此应当进行一定程度的限制。[7]目前我国的行政许可监督工作中，监督的职权范围不清，无论是在实际程序中还是在法律规定中都过多地存在自由裁量权，这无形之中造成了行政许可机关公务人员与被许可人之间地位的不平等，公务人员滥用自由裁量权的情况屡屡发生，进而导致在行政许可监督工作中权钱交易、腐败贿赂问题屡禁不止。

(三)加强行政许可监督具有多方面的现实意义

第一，是社会主义市场经济发展的基本要求。行政许可的实施离不开市场在资源配置中的基础作用，但如果只有市场的调节而没有政府的参与，则十分容易导致经济发展进入无序状态；反之，如果过度依赖政府的调节干预而忽视市场的作用，则会出现政府机关兼任“裁判员”和“运动员”的局面，势必导致经济发展效率的大打折扣和权力秩序的杂乱无章。行政许可监督的使命便是在市场调节与政府职能之间寻找平衡点，防止出现政府职能越位和市场调节缺位的局面，使行政机关的行政许可行为与我国社会主义市场经济的发展相适应，优化行政许可审批工作，严守行政机关的权力界限，助力我国市场经济的发展与繁荣。

第二，是行政许可真正发挥效能的重要保障。行政许可作为具体行政行为，是行政主体针对相对人的申请进行审查、批准、认可的过程，这一过程主要的依据便是申请人提出申请时的基本情况与条件，而对于获得许可后申请人是否能够依法在许可范围内从事活动、履行法定义务并无保证，这些必须依靠后期的监督工作来完成。因此，行政许可要想真正发挥效能就必须依靠行政许可监督。

第三，是行政许可主体履行法定职责的有效手段。一方面，对纳入行政许可之内的事项进行监督是行政许可主体的法定职责，也就是说行政主体必须及时对相对人是否依法行使许可事项权利、履行相应义务进行监督管理。另一方面，行政许可主体也负有保护相对人许可权利的职责。一旦行政相对人获得了行政许可，也就意味着行政主体非因法定理由不能对相对人的合法活动进行干涉，且当被许可人的许可权利受到其他主体的侵犯时，行政主体也有责任予以保护，而这些都依托于行政许可监督来实现[8]。

三、国外行政许可监督工作的经验分析

(一)对行政许可设定权进行监督

对行政许可进行监督，首先着眼的便是对行政许可设定权进行监督，而这主要涉及立法职能与立法监督机构之间的分化[9]。以美国为例，美国的立法机关为国会，其享有通过立法设定行政许可的权力。但这并不意味着国会在行政许可设定上一方独大，因为只有通过总统的签署公布法案才能生效，也就是说总统对国会的立法设定权有一定的制约性。此外，美国司法机关也能够有效监督国会的行政许可设定。联邦最高法院享有对立法与行政行为的司法审查权，以此来审查相关行为是否违宪，从而实现对行政许可设定的监督。美国立法、司法、行政三权分立的政治形式为其行政许可设定权的监督工作提供了良好的平台，立法与监督机构的分化也更有利于对行政许可设定权进行监督。

(二)通过诉前制度对行政许可行为进行监督

关于通过诉前制度实现对行政许可行为的监督在各国的制度设计中都有不同程度的体现。比如在英国，如果公民的合法权益受到某机关行政许可行为的损害，那么其便可就该行政许可行为向部长申诉，部长有权对该行为进行全面审查、作出改变决定。此外，英国设有行政裁判所，行政裁判所虽然为行政系统的内部机构，但又独立于相关部门开展工作。由于兼具独立性与程序的便捷、廉价性，行政裁判所成为当事人寻求救济的一大途径。又比如德国的异议审查制度，当事人对行政许可决定不服的，可先向原机关提出异议，请求审议，原机关根据异议人的审议理由可作出是否予以救济的决定。对于不予以救济的异议请求，可进一步移送上级机关或其他有管辖权的机关，这与我国的行政复议制度有一定的相似之处。通过诉前制度对行政许可行为进行监督，强化行政机关对自身错误行为的监督，将行政管理方面的专业问题在本阶段解决，从而减少行政诉讼案件的数目，提高司法工作之效力与水平。

(三)通过司法程序监督行政许可行为

如果说诉前制度是行政机关内部的一种监督方式，那么司法监督显然是从行政机关的外部对行政许可行为进行监督。对于行政类案件，英美等国家的普遍做法是将案件交由普通法院进行审理，但这样的做法面临着法官对行政领域专业知识不通晓、案件审理程序复杂烦琐等问题，难以实现司法效率。与英美国家不同，德国的行政案件由专设的行政法院审理。此种形式能够有效弥补普通法院审理行政案件时存在的专业知识缺失问题，且诉讼程序较为简便，能够在有效解决行政许可争议的同时提高案件审理的效率。司法监督是对行政许可行为进行监督的有力途径，但如何设置这一监督方式使其更为有效，德国将行政审判专业化的做法还是有一定的可借鉴之处的。

四、我国行政许可监督工作的完善建议

(一)转变工作理念

在早期我国传统政府管理理念的影响下，行政机关工作人员的工作思维模式也走入“以行政权力为中心”的误区，致使我国行政许可监督工作的开展过于生硬且烦琐，不仅给被许可人的生产生活带来诸多不便，也造成了对行政许可事后监督工作的缺位。因此，要完善我国的行政许可监督制度，首先要做的便是转变监督理念。我们一方面要加快政府职能的转变，实现向有限政府、诚信政府、透明政府、服务政府的转化；另一方面我们要加强行政机关工作人员的队伍建设，加强对行政机关工作人员的在职培训，提高他们的依法行政意识和服务意识，从而使行政许可监督工作早日走出误区，真正成为为人民服务的工作制度。

(二)改进行政许可监督机制

要完善我国的行政许可监督制度，十分关键的一步便是要改进现有的监督机制，加强对行政许可设定权的监督、完善诉前制度。

要强化行政许可设定权的监督，我们必须对行政许可的设定主体与方式加以限制。目前我国的行政许可，其设定主体既包括立法机关，也有行政机关，既可通过法律、行政法规等法律的形式，也可通过国务院决定等非法律形式进行设定，这显然不利于实现对行政许可设定权的有效监督。因此，我们应当尽快实现对行政机关行政许可设定权的合理限制，并渐进式地将行政许可设定权收归立法机关，同时明确司法机关对所设定的行政许可的监督职责，加强对行政许可设定权的监督。

诉前制度是实现行政机关自我监督的有效途径，关于诉前制度的完善我们可借鉴英国、德国的有关经验，强化行政机关内部监督，比照“穷尽救济原则”，使存在问题的行政许可行为尽可能在诉前得到改正，或至少将行政管理领域的专业问题在诉前得以解决，让法院仅就法律适用问题进行审理。如此一来，便可在充分调动行政机关自我监督积极性的同时优化各机关行政许可监督资源的配置，提高行政许可监督工作的效率。

(三)完善行政许可监督法律责任机制

首先，要及时完善行政许可监督的行政法律责任机制，对国家公务人员的违法、违纪行为进行规定，细化对行政许可监督工作中出现的违法行为的法律责任规定，详述其种类、范围、条件以及处分办法，同时完善关于行政补偿的相关规定，填补行政许可法中的缺漏，增强其可操作性，体现“依法予以补偿”的立法精神。

其次，要完善行政许可监督的刑事法律责任机制。一方面尽快出台相应的立法解释，对行政机关及其工作人员在实施行政许可及其监督工作中的刑事责任及其基本要件和究责程序进行规定；另一方面应当将行政机关以及机关工作人员在实施行政许可的整个工作过程中新出现的可能违反刑事法律规定的行为纳入刑法修正案中，真正实现有法可依。

再次,要完善行政许可监督的国家赔偿责任机制。应当将行政机关以及机关工作人员在实施行政许可及监督工作的过程中存在的不履行或违反法定职责、越权行使行政许可等行为所造成的对相对人的权利损害纳入国家赔偿的范围之中，给予相对人获得国家赔偿的权利。

最后，还要加强对责任人的惩处力度。在优化我国行政许可监督工作的过程中，我们不仅要从立法层面完善法律责任机制，同时也要加强对行政许可违法失职责任人的惩处力度。对于行政机关及其工作人员在行政许可中存在的违法失职行为，要在对违法和不当行政许可行为予以纠正的同时，严格追究直接负责的主管人员和其他责任人的行政责任或者法律责任，对于构成犯罪的，要交予司法机关依法追究其相应的刑事责任[10]。

五、结论

党的十八届四中全会以来，我国法治政府的建设工作日益加快其步伐，要想真正实现行政许可工作对经济、社会、人民发展的推动作用，就必须对行政权力加以规范，就必须加强对行政许可工作的监督，就必须建立健全有效的监督机制，转变工作思路与理念，完善相关法律体系。我们有理由相信，随着行政许可监督制度的日趋完善，我国的行政许可工作必将更加规范、有序；随着依法治国理念的深入落实，我国的经济、社会发展必将迎来崭新时代，我国的政治文明也将迈向新的高度。

[参考文献]

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[6]新华网.法治政府建设实施纲要(2015-2020年)[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/ziliao/2016-01/05/c_128596344.htm. 2016-02-15.

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[9]廖原. 行政许可监督法治化的域外比较与借鉴[J]. 商业时代,2014,(11):100—101.

[10]孙洪义. 论对我国行政机关实施行政许可的监督与救济[J]. 行政与法,2009,(11):52—54.

〔责任编辑：张毫〕