广西地(市)级和县(市)级卫生行政部门卫生应急能力现状调查

黄桂梅，陈智平，孟晨阳，零宗儒，刘德诚，吕向劼

(1.广西医科大学信息与管理学院，广西 南宁 530021；2.广西医科大学公共卫生学院，广西 南宁 530021；3.内蒙古医科大学研究生学院，内蒙古 呼和浩特 010059；4.广西壮族自治区卫生和计划生育委员会，广西 南宁 530021)

广西地(市)级和县(市)级卫生行政部门卫生应急能力现状调查

黄桂梅1，陈智平2，孟晨阳3，零宗儒1，刘德诚4，吕向劼4

(1.广西医科大学信息与管理学院，广西 南宁 530021；2.广西医科大学公共卫生学院，广西 南宁 530021；3.内蒙古医科大学研究生学院，内蒙古 呼和浩特 010059；4.广西壮族自治区卫生和计划生育委员会，广西 南宁 530021)

[目的]了解广西地(市)级和县(市)级卫生行政部门卫生应急能力现状及存在的问题，提出改进对策。[方法]2013年采用普查方式对广西14个地(市)和75个县(市)卫生行政部门以及承担应急工作的主要机构进行问卷调查。[结果]21.43%地(市)和30.67%县(市)有由编制部门设置的卫生应急办公室；所有的地(市)和98.66%的县(市)均组建卫生应急队伍；78.57%地(市)和76%县(市)制定了卫生应急物资储备管理；78.57%地(市)和89.33%县(市)都制定卫生应急培训年度计划；所有地(市)卫生应急宣传工作和卫生应急处置工作；57.14%地(市)和68%县(市)将突发事件卫生应急处置纳入因公致病、残、死的补助和抚恤等制度保障范围。[结论]广西地(市)级和县(市)级的卫生应急体系已基本建立，14个地(市)的卫生应急能力较好于县(市)，地(市)级和县(市)级的应急能力建设需进一步加强。

卫生行政部门；卫生应急；能力评估

卫生应急能力建设是一项需要不断完善和发展的系统工程，突发公共卫生事件具有多样性，因而需要在实际工作中不断加以改进，建立健全各项能力，提高总体应对效率，达到突发公共卫生事件发生后，能够及时动员相关资源和技术力量，将事件控制在有限范围内，减少对公众健康影响的效果[1]。卫生行政部门在突发事件应急工作中担负着组建监测和预警系统、统一指挥和组织协调卫生系统各部门的应急处理工作、制定应急预案、组织应急培训和演练、进行大众健康教育等职责[2]。因此，卫生行政部门在应急能力建设中扮演着重要的角色。本文通过调查，了解广西地(市)级和县(市)级的卫生应急能力状况，为更好的建设卫生应急体系提供科学依据。

1 对象和方法

1.1 调查对象

对广西的14个地(市)级卫生计生委和75个县(市)级卫生计生局进行调查。

1.2 调查方法

使用统一设计的地(市)级和县(市)级两套卫生应急能力评估调查问卷。问卷由各单位相关部门负责人填写，逐项核对后上报到广西卫生计生委应急办。调查表内容包括体系建设、应急队伍建设、装备储备、培训演练、宣教科研、监测预警、应急处置和善后评估8个方面。

1.3 质量控制

召开全区卫生应急能力评估培训大会，对问卷调查负责人进行了评估实施方案的重点详细介绍，并逐一解释《卫生应急能力评估标准》的8个方面的各项具体内容，统一对问卷调查进行审核，调查数据进行平行双录入。

1.4 统计学处理

运用Excel、SPSS 19.0进行统计分析。

2 市县区卫生行政部门应急能力的现状

2.1 体系建设

2.1.1 政策保障

85.71%的地(市)政府和89.33%的县(市)政府将卫生应急体系建设纳入了国民经济和社会发展规划，92.86%的地(市)和93.33%的县(市)政府将卫生应急体系建设纳入卫生事业发展“十二五”规划。

2.1.2 经费预算

公共卫生事业经费应纳入同级财政预算，确保人员经费、经常性公务费、业务费、重大疾病防治专项经费等，设立应急专用机动财政预算，保证应对突发性公共卫生事件的需要[3]。广西地(市)级和县(市)级卫生应急经费情况，见表1。

表1 地(市)和县(市)级卫生应急经费情况

2.1.3 预案体系

应急预案是针对可能发生的事故，为迅速、有序地开展应急行动而预先制定的行动方案[4]。100%的地(市)政府和98.67%的县(市)政府制定了《突发公共卫生事件应急预案》，100%的地(市)政府和94.67%县(市)政府制定了《突发公共事件医疗卫生救援应急预案》，所有的地(市)级和县(市)级卫生行政部门都编制了本单位卫生应急预案。

2.1.4 体制建设

成立专门的应急指挥(中心)负责突发公共卫生事件的预防处置、监测预警、分析评估等应急管理工作，强化综合协调，结合机构调整，对加强突发公共卫生事件应急工作的管理有重要作用。广西地(市)级和县(市)级卫生应急管理机构成立卫生应急办公室的情况见表2。

表2 地(市)和县(市)卫生应急体制建设情况

2.2 应急队伍

100%的地(市)和98.66%的县(市)组建卫生应急队伍。85.71%的地(市)和85.33%的县(市)卫生行政部门建立本级卫生应急专家库。地(市)级建立的应急专家库最多533人，最少5人，总计1073人；县(市)级最多79人，最少1人，总计1607人。71.43%的地(市)和58.67%的县(市)建立卫生应急专家咨询委员会，地(市)级建立的卫生应急专家咨询委员会最多86人，最少1人，总计228人；县(市)级最多56人，最少1人，总计1500人。

2.3 装备储备

64.29%的地(市)和65.33%的县(市)卫生行政部门制定卫生应急装备管理办法。78.57%的地(市)卫生行政部门制定本级卫生应急物资储备目录或标准，制定并落实卫生应急物资储备管理及使用办法，县(市)制定、使用和落实卫生应急储备管理的比例则分别为89.33%，76%，86.67%。

2.4 培训演练

为应对突发公共卫生事件的严峻挑战，各级政府和卫生部门开展了形式多样的卫生应急培训[5]。广西有78.57%的地(市)和89.33%的县(市)卫生行政部门制定卫生应急培训年度计划，开展卫生应急全员培训、卫生应急指挥决策人员培训、卫生应急技术骨干的培训的地(市)和县(市)级比例分别为：50%(76%)、42.86%(52%)、57.14%(69.33%)，考核通过率均在90%以上。

2.5 宣教科研

地(市)和县(市)级卫生行政部门组织编制本级卫生应急公众宣传教育材料，建立宣传教育协作机制和依托相关部门或社会组织建立了卫生应急志愿者培训制度的比例分别为：50%(70.67%)，50%(48%)，28.57%(29.33%)。

2.6 监测预警

卫生行政部门制定了突发公共卫生事件判定操作流程和工作规范以及制定定期分析报告制度的比例，地(市)级为92.86%和71.43%，县(市)级为86.67%和66.67%。78.57%地(市)和70.67%县(市)卫生行政部门建立突发事件公共卫生风险评估工作机制，78.57%地(市)和64%县(市)建立风险评估结果利用制度。系统检测分析情况见表3。

表3 系统进行数据获取、分析的基本操作情况

2.7 应急处置

在2012年度，地(市)上报的突发公共卫生事件数量为48起，县(市)上报的为98起，地(市)和县(市)级突发公共卫生事件处置类均为100%。当突发公共卫生事件发生时，所有的地(市)和县(市)级均组织专业人员及时赶赴现场开展应急处置工作，但是在处置工作中，处置的流程和规范还有所欠缺，如表4所示。

表4 地(市)和县(市)卫生应急专业人员的应急处置流程和规范情况

2.8 善后评估

57.14%的地(市)和68%的县(市)政府将突发事件卫生应急处置纳入因公致病、残、死的补助和抚恤等制度保障范围。

3 存在的主要问题

3.1 应急体制建设有待提高

地(市)级和县(市)级中由编制部门设置卫生应急办公室(含挂靠设置)的数量不多，大部分为兼职或者是指定其他部门负责卫生应急工作(无独立编制)。从调查中可以发现，专门应急机构设置率、独立办公用房及卫生应急人员占编制人数的比例较低，组织机构还有待标准化。

3.2 地域经费投入缺乏、不平衡

大部分未制定经费建设规划和设立专项的经费，储备经费落实不到位。而且调查的14个地(市)和75个县(市)都存在地域间经费配置的不平衡，可能与各地的经济水平、实际需求和地理位置等因素有关系。南宁、柳州、贵港和河池的经费投入比例居高，梧州、玉林、钦北地区的经费保障力度缺乏。

3.3 培训系统性和演练实效性有待关注

卫生行政部门在突发事件应急工作中担负着组织应急培训和演练的职责，科学制订培训和演练计划和方案，针对不同突发类别公共卫生事件，每年应至少开展一次演练活动和一次应急能力培训。2013年各地(市)和县(市)虽然开展了一些演练，但演练的次数不多。市级的演练次数平均为2.23次，最多为4次，最少为1次，县级的演练次数平均为1.7次，最多的5次，最少的一次。针对卫生应急全员培训、卫生应急指挥决策人员培训开展的培训更少，培训大多数是依托项目开展的，连续的、系统的突发公共卫生事件应急专项培训相对较少。

3.4 应急处置缺乏规范化

地(市)级的应急处置规范相对于县(市)级而言比较完善，50%以上县(市)未及时组织专家对事件进行评估，未及时制定专项工作技术方案和进行对现场调查工作进行评估，未能及时组织开展现场流行病学调查，反映出超过一半的县(市)对突发公共卫生事件应急处置缺少技术指南和科学技术指导，突发应急处置治理方式以被动治理为主，这不利于卫生应急处置能力的提升。

4 建议与对策

4.1 完善应急组织标准化建设

应急组织是应急体制的重要组成部分，其设置的形式、层次决定了突发公共卫生事件应急管理体制运行的效果和效率[6]。成立卫生应急协调机构(应急办公室)并明确卫生应急责任人是重点。可采取独立设置、挂靠等多种形式设立应急办公室，明确职责并指定专人负责应急工作，发挥好应急办公室在突发公共卫生事件处置任务中的综合协调职能，并牵头组织好应急物资储备、人员培训和应急演练等工作[7]。

4.2 落实经费，建立长效的保障机制

卫生应急处置能否取得好的效果，很大程度上取决于日常的准备，而准备工作需要专门机构去管理，需要专人去思考和实施，需要专项经费予以保障[8]。根据当地实际的应急工作的需求，合理的分配经费和物资资源，消除地域间不合理的差异，协调经费的平衡，有效的利用经费以提高应急处置的水平。经费保障需要加大财政支持，应将各级的卫生应急经费列入年度卫生事业经费预算，建立政府主导、财政支持、卫生部门实施的突发公共卫生事件的经费保障的长效机制。

4.3 加强对培训演练的重视，提高培训演练的实效性

培训是提高卫生应急人员的公共卫生安全意识、突发事件处理能力及普及预案的途径和有力保障[9]。因此，应加强卫生行政部门对培训的重视度，将培训常态化，建设规划培训的方案，组织协调培训，切实提高专业队伍的应急处置水平。在培训工作中做到全员培训和重点提高相结合，以培训卫生应急管理人员、卫生应急专业队伍为基础，以急需的指挥决策人员和专业技术骨干为重点，开展有针对性的培训，可以采取集中培训、岗位练兵、理论测试等多种方式，对培训中存在的问题改进提高，以便达到实际效果。

4.4 提高应急处置的规范性

完善的突发应急处置体系对于有效应对突发公共卫生事件、保障人民群众生命健康安全乃至国家安全和社会稳定均具有重要意义[10]。因此，需要不断完善更新突发公共卫生应急处置的政策及相关规范、标准，提高卫生应急处置的科学性和规范性。调查发现，县(市)级的总体应急处置水平较低，根据突发公共卫生事件应急处置流程图可以发现，县(市)级的应急卫生行政部门是首先作为先期分析处置的机构，加强基层的应急处置能力建设是首要的任务。

总之，现代社会一定意义上是高风险社会，人们在享受着现代文明的同时也不断面临着各类突发公共卫生事件的挑战[11]。卫生行政部门一要切实更新观念，加强领导，加强卫生应急组织体系建设；二要坚持统一指挥，分级负责；三要加强基础建设，健全卫生应急体系；四要完善编制应急预案，完善预案体系建设；五要完善保障措施，加大经费的投入和物质的储备建设，为应急处置提供支撑；六要加大宣传力度，提高群众对卫生应急知识的知晓率，动员全社会参与，以不断提高对突发公共卫生事件的应对能力。

[1] 胡文举.湖北省应对洪涝灾害卫生应急能力评估及对策研究[D].广州：南方医科大学，2012.

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[3] 刘晓青，聂冬平，廖一静.江西省突发公共卫生事件应急管理现状及对策[J].中国公共卫生管理，2011，27(1)：16-20.

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[5] 麻若鹏，宋耀君，白 雪.我国卫生应急人员培训现状分析及培训模式研究[J].公共卫生与预防医学，2010，21(4)：59-61.

[6] 胡宇峰.重庆市区县卫生应急能力评估[J].重庆医学，2014，43(9)：1101-1103.

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(本文编辑：张永光)

Investigation on health emergency capacity situation of health administrative bureau in Guangxi

HUANG Gui-mei1, CHEN Zhi-pin2, MENG Chen-yang3, LING Zong-ru1,LIU De-cheng4, LV Xiang-jie4

(1.InformationandManagementSchoolofGuangxiMedicalUniversity,NanningGuangxi530021,China2.PublicHealthSchoolofGuangxiMedicalUniversity,NanningGuangxi530021,China3.GraduateSchoolofNeimonggolMedicalUniversity,HehehaoteNeimenggol010059,China4.HealthandFamilyPlanningCommitteeofGuangxiZhuangAutonomousRegion,NanningGuangxi530021,China)

Objective To know health emergency capacity situation and problems of city and county health administrative bureaus in Guangxi, put forward some suggestions to improve the ability of health emergence construction. Methods 14 cities and 75 counties were surveyed by questionnaires in 2013. Results 21.43% of city governments and 30.67% county governments had set up health emergency offices drafted to cope with the emergencies. All city governments and 98.66% county governments had formed the health emergency team. 78.57% city governments and 76% county governments had established health emergency stockpile management system. 78.57% city governments and 89.33% county governments had emergency health annual training planning. All government had carried out the propaganda to work for health emergency and the health emergency disposal in a timely. 57.14% city governments and 68% county governments brought the health emergency into subside and pension system of pathogenesis, cripple and death on duty. Conclusions The health emergency system in Guangxi has been basically established, and the city emergency health construction is better than counties’. However, the construction of cities and counties emergency needs to be strengthened.

health administrative bureaus, health emergency, capability assessment

2015-10-19

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.02.008

2011年度新世纪广西高等教育教学改革工程立项项目—突发公共卫生事件模拟应急演练数字化教学平台建设的研究与实践(2011JGZ019)

黄桂梅(1991-)，女，广西东兴人，在读研究生，主要从事公共卫生应急管理、卫生事业管理方面的研究。

陈智平(1960-)，男，广西柳州人，硕士，教授，主要从事预防医学、卫生事业管理研究。

R197

A

1003-2800(2016)02-0089-04

•卫生管理•