西方发达国家职业教育治理对我国职业教育发展的启示

李薪茹，韩永强



西方发达国家职业教育治理对我国职业教育发展的启示

李薪茹，韩永强

摘要：职业教育治理在全世界范围内备受关注，优化治理结构、提高教学量和水平、实现教育公平是新形势下职业教育治理所追求的理念。总结西方发达国家职业教育治理及成功经验，基于此，提出构建我国特色职业教育治理体系策略。

关键词：西方发达国家；职业教育治理；职业教育发展；中国特色职业教育治理体系

“治理”（governance）源于古希腊和古拉丁语，原意指控制和操纵，长期与“统治”—词交叉使用，主要应用与国家法律相关的公共管理活动和政治活动中，在1989年，世界银行报告中首次使用“治理危机”一词，应用于解释国家现代化发展中遇见系列重大问题。［1］全球治理委员会认为，治理是协调利益相关者和冲突者而联合采取行动的持续互动过程。［2］瑞士教育、研究与创新部指出，职业教育治理是指将机构、人及政策等多个利益主体聚集到一起相互促进协商的一种战略管理体系。［3］职业教育治理是一种高级新形态的管理模式，在教育现代化、国际化、民主化大背景下，职业教育治理的目的是协调参与职业教育各主体之间的利益，解决多个利益主体之间的冲突和矛盾。新形势下，职业教育治理与传统治理方式相比具有更先进的特点：新形势下的职业教育治理范围更广、治理主体更多元化、治理理念从人治逐步转化为法制、治理要素更全面；新形势下的职业教育治理以打破传统职业教育发展模式，以追求适应现代化、国际化发展为新目标。

一、西方发达国家职业教育治理及其经验

西方发达国家职业教育治理主要有规制型、市场型、服务型三种治理形式，由于各国历史文化、经济发展水平、社会制度不尽相同，每个国家采取的治理形式和治理工具有很多不同之处，纵观西方发达国家职业教育治理取得的成功经验，有很多共性经验值得我国借鉴。

（一）国家全面统筹管理与监督

1.以立法和战略形式完善职业教育发展体系。政府是治理中的主导者，国家通过法律手段参与职业教育发展，国家制定和完善职业教育相关法律，在宏观和整体上规划和设计职业教育发展方向和目标，以法律形式重视和推动职业教育发展和政策实施。诸如，德国职业教育治理以健全法律和制度为保证，在政府全面统筹和管理中发展高效职业教育，1969年，《联邦职业教育法》提出“双元制”职业教育制度；英国1993年推出的普通国家职业资格证书”（General National Vocational Qualifications，简称GNVQ），进一步促使职业教育改革成功和发展［4］，推行切实可行的职业教育治理理念；日本政府于1961年通过《学校教育法部分修改法案》，确立高等专门学校制度，并在1964年通过的法案中正式承认短期大学的法律地位，并于1995年开始授予专门课程的结业者“专门士”学位，促使学校教育重视终身学习；2012年4月，奥巴马政府推出《投资美国的未来——生涯和技术教育改革蓝图》。在经济挑战时代背景下，奥巴马政府制定可持续经济发展蓝图计划，规划未来职业教育可持续发展方向，重视职业教育治理的作用，进一步推动职业教育的可持续发展。

2.经费投入是职业教育发展的有力支撑。经费投入是各国职业教育治理的重要手段和方式，如1917年颁布的《斯密斯—休斯法》确立美国联邦政府在职业教育中的领导地位，以立法形式促使联邦政府对职业教育财政投入加大。1963年，美国国会通过了《职业教育法》，《职业教育法》出台以后，促使职业教育涉及对象和范围进一步扩大，接受职业教育培训的人数从1964年的450万增至1968年的800万，增加人数近一倍；1965年至1968年，各级职业教育经费总额从6.05亿美元增长至14亿美元［5］。据官方统计，澳大利亚联邦政府和所在州政府，每年对TAFE（Technical And Further Education，即职业技术学院）系统有30亿澳元的预算，实际拨款在40亿澳元左右。

3.协调多元主体共同治理。政府机构一般在整体和宏观上进行调控，对参与职业院校、企业等社会力量参与者进行有效监督和协调，以提供多样化治理和服务为中心，力图使社会多元主体有秩序参与职业教育。多元主体参与职业教育治理，政府占主导地位，在整体和宏观上把握职业教育发展大局和方向，完善相关职业教育法规，以法律为主要治理参考目标，协调职业院校与企业之间参与职业教育所产生问题和冲突，加强职业院校与企业之间的联系，架起人才培养与人才需求主体之间平衡桥梁，在政策和法规上给与企业优惠政策，积极鼓励企业和社会团体参与到国家职业教育中，政府主导，企业积极参与，职业院校努力办学，在公平基础上，追求最高效率。如德国为协调多元主体发展问题，采用计划模式，加强多元主体间合作，促进多元主体协调发展，吸引社会力量参与，管理和规划职业资格认证制度。

（二）社会多元主体协调治理

西方发达国家职业教育治理是一种多元主体共同参与的模式，政府在整体和全局上规划职业教育治理，鼓励行业协会、研究协会以及雇主协会等参与职业教育；社会多元主体以协调方式全面参与职业教育，是职业教育发展中重要力量，社会多元主体主要有企业行业协会、雇主协会、培训和教育机构、职业院校。西方发达国家职业教育治理中主要有以下参与对象。

1.企业行业协会的支持。企业发展中对人才要求处于变化之中，企业参与职业教育除了和学校进行校企合作以外，积极开展员工培训也是职业教育中的一部分。员工进入职业生涯之后，市场多变情况对员工能力提出要求，员工能力与企业发展需要之间出现不匹配现象，企业为应对市场和企业发展需要，对企业员工进行职业培训，培训课程根据市场对劳动者的需要，培训方式灵活多样，企业员工培训能力与市场和企业环境需求之间达到平衡。如德国行业协会是社会多元主体的重要组成部分，行业协会以服务意识把企业与职业学校连接起来，在法律允许范围内，参与职业教育管理和培训，利用多种渠道筹集职业教育资金。

2.雇主协会与教育机构。雇主协会与教育机构中主要从劳动力市场聘用劳动力角度出发，了解劳动力市场需求和就业情况，对职业院校课程设置和就业问题提出参考意见，力图使职业学校发展规划与市场需求协调发展。美国教育部于2012年7月建立国家职业技术教育创新中心（National Center for Innovation in Career and Technical Education）（简称NCICTE），该机构由一些经验丰富的组织组成，主要有国际RTI（承包商）、乔治城大学教育与劳动力中心（CEW）、加利福尼亚大学就业中心、Mercury实验室、IT-CNP、企业劳动力系统、风行者公司，把劳动需求者和职业教育培养者连接起来。NCICTE通过调研了解现有教育水平和劳动力市场现状，积极组织评价分析职业教育供给与市场需求二者之间的协调性，科学研究经济产业需求和评估CTE教育模式，不断探索和改进人才培养模式；英国高等职业教育机构主要是多科技术学院，多科技术学院人才培养主要是为解决就业问题，专业设置立足本地区经济发展需要和社会需要服务，针对工、商、农各行业的需要设立专业和制定教学计划。2011年，欧盟发布的《职业教育与培训的领导力》工作报告中指出，进一步扩大职业教育与培训机构发展与治理的自主性，欧盟职业教育与培训机构通过活动与责任分配，不断发展与合并成更大规模机构。［6］

3.职业院校是职业教育与培训的载体。职业院校是培养和教育学生的主要场所，职业院校对学生承担教育责任，在一定程度上决定职业教育水平和职业教育的发展程度。在教育学生基础上重视开展学生培训工作，职业院校培养方式和水平在一定程度上决定学生知识技能和就业水平。学生职业教育资格与学术教育资格可以相互转化，促使学生有更多教育选择权利。学生是受教育的主体，职业学校是学生受教育的载体，职业院校通过各种媒介完成对学生的职业教育。比如，德国联邦教育与研究部（The Federal Ministry of Education and Research，BMBF）通过对公司开展调查、工作岗位分析、运用各种手段来识别、预测、监控新的技能要求，职业院校根据研究部的调查和研究开展职业教育与培训。职业院校培养学生最终目的是为企业输送所需人才，企业也是职业院校人才培养能力考量的主体，职业院校以多种形式与企业合作，多渠道了解企业对人才需求。职业院校人才培养与企业人才需求之间达到平衡是职业教育遵循的宗旨。比如，英国为加强职业教育与劳动力市场的联系，开发和使用一些定性和定量方法在利益相关者之间开展技能需求预测，并将劳动力市场的需求整合到职业院校的教育与培训中。

（三）以经济发展需要为核心的职业教育治理

职业教育治理理念以多中心治理和公众性治理为核心，以经济发展需要为治理核心思想，遵循市场发展规律，合理配置教育资源，采用分权形式治理，协调公共合作伙伴利益相关者之间的关系，强化职业教育治理能力，力图改善政府垄断教育和教育不公平现象，在公平竞争基础上提高公共教育治理效率和水平。如德国巴登——符腾堡州的高等职业教育机构——职业学院，根据地区经济发展需要制定职业教育人才培养方案，专业设置坚持符合当地经济发展需要的原则。专业设置之前，专门研究机构调查所设置专业是否符合当地经济发展需要，经合过委员会讨论后得出结论。1998年，面向经济发展需要，澳大利亚国家培训总局分析未来5年本国在经济、产业和社会中可能发生的变革，引导职业教育的宏观发展方向。

二、构建中国特色职业教育治理体系的策略

针对新时期我国完善职业教育治理体系、持续完善职业教育治理结构和全面推进职业教育治理能力现代化的现实需要，立足我国职业教育发展实际，借鉴国外职业教育治理理念与经验，着力构建起具有中国特色的职业教育治理体系，以此为我国经济社会发展提供坚实的人才保障。

（一）以立法形式规范职业教育治理

国内各地区职业教育发展规模和速度不同，各地经济发展水平各异，我国现阶段针对各地区差异化法律制度方面并未形成完整体系。财政经费方面，对于各地区经济发展紧缺专业技术人才加大投资力度，优先培养经济发展所需技能人才；资助体系方面，建立资助体系等级法律制度，以立法形式规定各地区不同专业资助体系；社会力量方面，针对企业、私人基金、自愿组织联盟等社会力量，完善不同法律制度，对于积极参与者给予不同优惠政策，同时制定鼓励社会力量积极参与的差异化法律制度。政策是协调职业教育治理的一种方式，构建职业教育治理模式不是为解决一时之需，而是一种教育可持续发展的方式。

（二）创新治理评价机制

通过评价与监督方式规避职业教育治理中的问题，监督机构是监督和评价机制实施的载体，而现阶段我国缺失有效监督机构。国家设立专门监督和评价机构，通过有效监督和评价平台监督各层次职业教育发展情况以及不同地区劳动力就业情况，在调查基础上评价职业院校技能人才培养情况，市场就业与家长学生评价为主要评价因素。评价机构通过对不同地区劳动力就业市场跟踪调查、学生及家长信息反馈，在收集和整理信息基础上得出评价报告，分析年限内计划指标与完成指标之间的契合度；根据完成程度对职业院校进行分类，对于未完成计划指标院校实行淘汰制，合并或是重组职业院校。对于完成计划指标职业院校给予资金上鼓励，实行不断注入资金与淘汰机制，力图建设精英职业院校。

（三）完善多元主体合作机制

多元主体合作共赢、协调、善治是新形势下职业教育治理的核心理念。

1.建立协调利益相关者机制。以法律形式明确利益相关者权利和义务，政府转换职能，从决策者到协调者，以大局观全面协调利益相关者矛盾，利益矛盾关系转换为合作共赢关系，法律与道德相互协调，冲突意识转化为和谐发展理念。

2.校企合作形式新突破。企业与职业学校在专业设置、课程开发、考核机制等方面双向沟通，学校与企业交替学习，实践与理论融合受教，轮岗实习，从时代和市场的需求出发，构建从培养方案、考核机制到实训场地。

3.校本教育与职业生涯教育协同。重视二者合作教育，提高职业教育关注度，引导社会合作伙伴重视员工职业生涯技能提升，加大培训投资力度，建立校本教育与生涯教育合作教育机制，需全社会共同努力。

（四）构建动态调节机制

围绕经济产业发展需求，以市场需求为导向，制定完全面向就业市场的培养与治理方案，时刻关注劳动力市场结构变化，预测经济产业人才短缺的相关领域，加大相关领域人才培养，以解决就业为最终目标。由于各地区经济产业发展情况各不相同、地方职业院校专业特色各不相同、地方职业院校发展速度和规模各不相同，因此，根据地方经济发展速度、规模、地方特色，加大符合地方经济发展需要相关领域人才培养力度。

总之，加强职业教育治理，构建起完善的、具有中国特色的职业教育治理体系，不断提高职业教育治理的质量和水平，不仅对于充分发挥职业教育服务“四个全面”战略和实现“两个一百年”目标提供技术技能人才保障将具有不可估量的意义，而且有利于职业教育为经济发展和产业结构调整提供具有国际竞争力的技术技能人才支撑；有利于解决职业教育发展体系不完善、职业教育主体单一、多元主体参与之间权利与义务界限模糊、领域之间互动关系成矛盾现象等一系列现实问题，更好地推动职业教育向更高层次发展。

参考文献：

［1］俞可平.治理与善治［M］.北京：社会科学文献出版社，2000：1-10.

［2］The Commission on Global Governance.Our Global Neigh borhood［M］.New York：Oxford University Press，1995：2-3.

［3］李玉静，谷峪.国际职业教育治理的理念与实践策略［J］.职业技术教育，2014（31）：35.

［4］柳靖，谢勇旗.从立法角度看英国政府在职业教育发展中角色的嬗变［J］.中国职业技术教育，2008（32）：47-49.

［5］石伟平.比较职业技术教育［M］.上海：华东师范大学出版社，2001.

［6］European Centre for the Development of Vocational Training. Exploring leadership in Vocational Education and Training［Z］. Luxembourg：Publications Office of the European Union，2011.

［责任编辑张栋梁］

作者简介：李薪茹，女，山西大学继续教育学院2014级硕士研究生，主要研究方向为职业教育经济与管理；韩永强，男，山西大学继续教育学院硕士研究生导师，博士，主要研究方向为职业教育经济与管理。

中图分类号：G719

文献标识码：A

文章编号：1674-7747（2016）07-0065-04