政府推动义务教育阶段学校托管班发展研究

阎亚军,李　赤



政府推动义务教育阶段学校托管班发展研究

阎亚军,李赤

摘要:近些年来随着经济的发展,我国社会对儿童托管服务的需求日益增多。然而,很多社会托管机构提供的服务费用不菲,且质量不能得到有效保证,因而引起家长的不满。家长希望政府承担起相关职责,让学校作为主体向学生提供更多托管服务。美国、法国和韩国政府已经在该方面做了很多工作,我国一些地方政府也在这方面进行了尝试。我国政府应从以下几方面致力于推动义务教育阶段学校托管班的发展:提供专项经费,支持、鼓励中小学校举办托管班;放权给学校,鼓励其开展特色化、多样化的托管班服务;加强社会托管机构的监管,鼓励合理有序的自由竞争;搭建平台共享资源,保证学校托管班的质量。

关键词:学校托管班;政府;义务教育

在此政策下,同时为了实施教育部关于减轻学生负担,减少学生在校学习时间的规定要求,义务教育阶段的学校提前了放学时间(一般在16颐00左右,如果在周五或活动日,还会提前到15颐00或15颐30)。然而,学生放学时间比很多父母下班时间要早很多,父母无法在学生放学时接他们回家,这就容易导致学生处于一种“脱管冶状态。为了应对这种状况,很多家长选择社会托管或办学机构人员在孩子放学后将其接到校外场所,指导或监督其完成作业(有的也会有一些课程补习),直到家长下班后将孩子接回。目前各种类型和层次的社会托管机构很多,但服务质量良莠不齐,存在诸多隐患,主要体现在两方面:一是硬件设施安全问题,如卫生、消防、食品等方面;二是软件设施质量问题,如教学质量、师资力量等方面。

一、学校托管班的优势

社会托管班的乱象以及纯粹以营利为目的的教育服务,正受到不少家长的批评,他们呼吁政府能够担起职责,支持、鼓励学校作为主体承办托管班,解决其后顾之忧。学校托管班是指在自愿原则下,由学校(主要指义务教育阶段学校)为放学后无人来接的学生提供暂时性教育和管理服务的组织形式。一般情况下,学生放学后的活动地点仍在学校,由学校的老师进行教育和管理。相对社会托管班,学校托管班有以下几点优势:

第一,学校托管班的承办主体学校资质过关,安全性更有保障。学校托管班的承办主体是学校,是经过政府严格审批的符合办学标准、具有办学资质的独立法人。无论是硬件措施还是软件措施,都要相对优于一般的社会托管班(很多社会托管班就是三五个工作人员,几十平米的教室或活动场所)。在学校托管班中,学生的身体、生命安全可以得到更多的保障,家长不用担心卫生、消防等安全问题。教师的执教资格也是获得认证的,专业素养和能力以及对孩子提供的管理和教育也更值得信赖。学校的场馆设施、设备等,都是按照一定的标准建设的,学生有更充分的空间自由活动,有更多的图书资料可以利用。

第二,学校托管班可以惠及更多家庭,促进社会公平正义。目前社会托管机构所提供的管理和教育服务,对很多家庭尤其是低收入家庭而言都是一笔不小的开支,有些低收入家庭因为经济原因而放弃让自己的孩子接受社会托管机构的管理和教育服务。而少数收费昂贵的社会托管机构更是令低收入家庭望而却步。由学校来承担孩子放学后的“托管冶服务,可以利用学校本身的体育场馆、设施或图书馆,不但提高了这些设施、设备的利用率,而且费用低廉。此外,学校内部教师资源还可以被充分而有效地利用,教师对学生情况更了解,更知道如何通过课后辅导与课堂学习相结合,保持学校教育教学的连贯性、一致性。学校托管班的形式,可以让更多学校班级、更多年级的学生免费享受到名师、优秀教师资源,这对那些中低收入家庭孩子的帮助无疑是很大的,也从一定程度上促进了社会公平和正义。

第三,学校托管班促使教师将主要精力用于学校和学生,促进教师专业发展。现在各地教育行政部门严令禁止教师给学生有偿补课,但仍有少数教师在校外培训机构兼职授课。这些教师没有将主要精力放在研究学生发展和教育教学上,而更多的是考虑如何到社会托管或培训机构兼职赚钱上。他们还不能与时俱进,按照素质教育要求努力提高自身专业水平,促进学生多方面的发展,而是仍固守传统的应试教育模式,通过机械训练提高学生的成绩。学校托管班接受学校的监管,接受当地教育行政部门的监管,他们必须切实落实素质教育的政策。学校托管班的教育必须与学生课堂学习相结合,要通过多样化的课程来促进学生多样化、差异化的个性发展。为了实现这一目标,教师就必须努力提高自身专业素质,成为优秀的教师。此外,参与学校托管班为学生提供服务,可以获得政府、学校提供的合理报酬,教师要能获得此机会,也必须努力提高自身专业素质。

二、政府是推动义务教育阶段学校托管班发展的责任主体

政府对学校借托管班之名多收费、乱收费的担忧也不无道理,当时之所以出台“一费制冶的规定,也正是基于很多地方学校乱收费,增加了人民群众的负担的情况。但是政府在禁止、取消乱收费的同时,并没有充分考虑到广大人民群众的教育需求,没有配套的政策保障满足人民群众日益增长的高质量、特色化的教育需求。当学校对学生的有偿补课被禁止,各种各样的收费兴趣班、特长班被叫停时,社会托管机构却乘虚而入,他们可以进行收费,甚至高额收费。

这引起了全社会尤其是广大学生家长的忧虑和思考。义务教育是政府应提供的公共产品。政府通过自己的政策减少了学生在校学习时间,缩短了实际接受义务教育的时间,这实际上是政府减少了公共产品的数量,也一定程度上降低了公共产品的质量。随着我国经济社会的发展,“朝九晚五冶的双职工家庭越来越多,他们需要政府提供更为充足和灵活的教育公共产品。而且,现在我们的政府,尤其是中央政府的财政实力相比以前更为雄厚,它完全有能力、有实力去提供这样的公共产品。换言之,现在政府完全有实力,也应该将曾经“缩水冶的教育公共服务,恢复到正常状态。

政府在现代社会中需要扮演生产者、提供者、安排者三种基本角色,也就是要承担相应职责。第一种是公共物品和服务的生产者,即政府亲自生产服务。第二种是公共物品和服务的提供者,即政府不直接生产,但是通过政府掌握的资源(包括资金和政策)资助公共物品的生产和消费。第三种是公共物品和服务的安排者,即政府通过一系列制度安排,为公共物品的消费者指派生产者,为公共物品的生产者指派消费者,以及选择服务的生产者。[2](P190)据此,当政府不能直接提供公共产品时,应通过资金和政策,支持义务教育阶段的学校从事公共物品的生产,比如拨付资金、出台政策支持学校举办托管班。当义务教育阶段学校仍不能提供足够丰富的托管服务时,政府应通过一定的制度安排或设计,引入规范的市场力量(服务好的,予以适当补贴),增加公共产品的供给,比如支持、引入高质量的社会托管班。

三、国外政府支持举办托管班的经验

相比于很多发达国家,我国托管班的出现比较晚。因此,分析美国、法国和韩国等国家政府的先进经验,可为我国政府推动学校托管班的发展提供借鉴。

(一)美国——“学龄期儿童课后托管冶

美国的课后托管班是指“学龄期儿童课后托管冶(School-Age Child Care,SACC)。早在1997年,美国联邦政府逐步开始增加对家庭托管的财政支出,开展了“开端计划冶和“儿童依赖护理税收抵免冶等项目。随后,克林顿总统向美国民众做出保证,承诺“让每一个孩子在放学后,均有一个安全而且对其身心有益的去处。冶至此,美国的“校外活动冶计划启动。

SACC项目可以为不同年级、不同知识水平的孩子提供学习服务,重视发展儿童的技术能力和社交能力。在课后教育项目中,学生比平时上课拥有更多的自由选择权利,可以根据自己的爱好以及兴趣选择项目,这有助于从小培养孩子的自主选择和独立判断的能力。需要注意的是,这个项目不只在每日的课后提供服务,孩子在寒暑假也可以享受到这种活动的安排。尤其是2002年《不让一个孩子掉队》法案推行后,托管服务获得了进一步的发展,已经成为美国公共服务系统中一个非常重要的组成部分。[3]可以看出,美国的课后托管项目是福利性质的,政府通过提供政策保障、税收减免、购买社会优质服务等手段来促进托管事业的发展。

(二)法国——“课外活动中心冶

法国儿童托管的主要形式是“课外活动中心冶,其覆盖面很广,办学形式多样,吸引了超过400万学生参加。巴黎市政府于2007年6月颁布的《课外活动教育宪章》指出:“在学校和家庭之外的课外时间理应也是教育时间。在课堂和家庭之外的课外时间的组织安排,是通过提供知识实践和集体生活经验的场所来丰富儿童的生活,促进其发展的主要核心问题。冶[4]据调查,受此影响,法国一部分学生在课外活动中心受教育的时间已经超过正常上学的时间。

法国政府在“课外活动中心冶工作中发挥多方面作用。首先,通过制定法律来保障法国课后教育的正常进行,如《社会行为和家庭法》。第二,政府是政策的制定方和监测执行方。政府通过省社会团结局,或省社会团结局与人口保护局共同管理课外活动中心,这两个部门或其它相关部门可以随时对中心进行检查。第三,为课后活动中心提供财政支持。课外活动中心的经费基本上是国家财政性投入,主要来自于家庭补助基金(CAF)的拨款。第四,为托管中心提供场地、服务。在活动地点上,政府会免费提供部分场所,如图书馆、博物馆等。甚至还会免费提供市政府大巴方便学生和家长出行。不仅如此,政府还会在细节上完善服务质量,比如提供高质量的接待服务,提供家长报名一站化服务,如在网上注册时,会尽量简化所需要的信息以及格式。最后,政府还负责监管、评估托管机构。如核查组织机构的资历、负责考察师资水平、检测活动场地安全性等。

(三)韩国——“课后学校冶

韩国作为我们的邻国,同为亚洲国家,在教育理念上和我国有很多相似之处。有新闻称“韩国宣布自2014年起小学课后托管全覆盖,到2015年,将实现所有1 ～4年级的孩子享受托管服务,到2016年实现1 ～6年级都能享受托管服务。冶[5]

韩国较早重视课后托管问题,在1995年已经提出了“课后教育活动冶的概念。现阶段,韩国的“课后学校冶就是在此基础之上发展形成的。“课后学校冶是韩国教育部为抑制私立教育辅导机构的泛滥(如民办补习班、个人辅导等),减轻家长经济负担而出台的一项新型教育政策。[6]“课后学校冶的办学目的不仅仅是为课后无人看管的学生提供保护、管理和教育服务,更重要的是,韩国政府认为还可以通过此方式减少低收入家庭的支出,促进教育平等。韩国政府希望通过“课后学校冶培养出健康的,具有创造力、富有活力的社会人才。在办学内容上,“课后学校冶最大限度地提供多样化的课程以满足不同学生和家长的个性化需求,涉及音乐、美术、体育等多个学科。并且,政府将教育内容、教育形式的决定权交还给学校。

四、对我国政府推动学校托管班发展的建议

借鉴有关发达国家的学校托管班经验,根据有关公共产品理论,我国政府应该认真考虑和研究义务教育阶段的学校托管班问题,致力于推动学校托管班的发展,为广大家长提供必要的服务。

(一)提供专项经费,支持学校举办托管班

目前,我国已有一些地方政府出台了相应政策,支持和鼓励发展学校托管班。例如,广州市《小学生课后在校托管工作指引》明确了小学生课后在校托管工作是学校为民服务项目之一,同时担负小学教学任务的学校是小学生课后在校托管工作的实施主体,托管时间为午休及下午放学后至18点。对于财政保障方面,“指引冶明确教师有补贴。根据此前公布的相关办法,午休托管和课后托管的补贴标准都是每人每天2元,小学生课后在校托管的财政保障覆盖所有公办小学。根据学校行政隶属关系,课后在校托管服务财政补助资金由其同级财政负责解决。[7]例如,上海市教委在《关于进一步做好本市小学生放学后看护工作的通知》中提出,所有公办小学要为家庭看护确有困难的学生提供有限服务,不得进行集体补课或举办各种兴趣班,不得向家长收取费用。各区县教育行政部门要将放学后看护服务工作所需经费纳入年度教育经费预算,确保参与服务人员的劳务所得。[8]大连市沙河口区委、区政府要求区教育局于2015年春季开学后开办课后托管班,此项目每年需要政府投入近2 000万元,这一政策将覆盖沙河口区35所小学,涉及23 000多名学生。[9]

以往地方政府的教育财政预算中并不含有学校托管班项目,因此笔者建议在今后每年的教育财政预算中增加这一项目,确定经费占比并保持常态化,以促进学校托管班持续有效运转。此外,由于各地经济社会发展差异较大,可以依据“小步子冶原则,由点及面,从典型中总结先进经验,再普及到全省、全国,实现学校托管班经费制度化、固定化。

(二)放权给学校,使托管服务特色化、多样化

政府在发展学校托管班方面扮演着重要的角色,但落实到具体的实践中,还应放权给学校。学校是托管班的承办主体。每所学校所处的地理位置、环境是不一样的,各自的历史和优势、特点也存在很大差异。因此,政府要放权给学校,让每所学校自由使用上级教育行政部门拨付的学校托管班专项经费,能够根据其自身特点和优势,举办不同内容形式的托管班。学校还可以运用这笔专项经费,培训教师,激励教师开设出有助于学生兴趣、爱好、特长发展的不同类型的课程。当然,政府放权并不是放掉责任,而是要监督管理学校托管班,包括参与制定学校托管班质量标准,督查学校是否假借托管班之名变相补课等等,促使学校将专项经费用到实处,保证学校托管班的质量和水平。

(三)加强社会监管,鼓励合理有序竞争

政府推动学校托管班的发展,并不意味着就要取消、取缔社会托管班,而是要对社会托管班加强监督管理,处理、取缔那些在师资配备、安全保护、卫生消防等方面存在问题的社会托管机构。政府协同社会制定有关社会托管或办学机构的标准,鼓励那些达到质量标准要求的机构,为学生提供高质量的教育服务。社会的教育需求是多样化的,学校的托管班不可能满足所有家庭孩子的教育需求,义务教育阶段学校所提供的学校托管班只能是一种满足多数家庭孩子教育需求的“保底冶、“兜底冶服务。此外,对于有特殊教育需求的弱势群体家庭,政府还应该对其进行补贴,让他们有机会接受社会托管机构提供的特色化教育服务。

政府提供专项经费用来支持学校开展托管班服务,必将挤压相当一部分社会托管或办学机构的生存空间。为了生存和发展,这些社会托管或办学机构必须生产出不同内容、形式的教育服务,与学校托管班进行竞争,吸引家长。同时,由于政府提供的学校托管服务是针对绝大多数普通家庭孩子的,而那些有特殊教育需求,有更高水平和质量教育需求的家长,则完全可以既免费享受学校托管班的服务,又可以花高价钱将其孩子送到一些高水平的社会托管班或办学机构。政府只有鼓励合理的、有序的、自由的市场竞争,学生才有可能获得自己所需要的特色化、个性化教育服务,才能真正享受到受教育的自由权利。

(四)搭建资源共享平台,保证学校托管质量

政府推动义务教育阶段学校托管班的发展,仅靠自身力量是不够的,排斥社会力量或资源的介入更是不行的。政府的职责就是要搭建平台,整合社会多方面资源力量,共同促进学校托管班的质量提升。学校托管班的发展需要社会资源的介入和引入。学校的师资力量、教学场所、学习资源等都是有限的,政府应通过活动,为学校和社会之间搭建合作交流的平台,建立联系,将优质的、多样化的资源引进学校,比如加强学校与周边大学的联系,让大学提供新鲜资讯给学生,拓展学生的知识面。[10]政府还应牵线搭桥,加强学校和戏剧院、歌舞团的联系,并邀请其中的成员到托管班,亲自对学生进行艺术教育、传统文化教育。总之,学校托管班开设的很多文体类、艺术类课程,相当一部分需要借助社会资源,这就要求政府花钱购买这些资源,或者说要求政府花钱购买一些社会提供的教育服务,满足学生多样化的教育需求。

此外,政府还应努力通过经济、行政的手段搭建平台,消除所在地区学校之间的“壁垒冶,加强学校之间教师的流动,促进学校之间场所、设施、设备等资源的共享,进而为本地区义务教育阶段学校的学生提供更为优质的托管服务。

参考文献:

[1]中华人民共和国教育部.教育部、国家发展改革委、财政部关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制冶收费办法的意见(教财[2004]7号) [EB/ OL]. (2004-03-17)[2004-03-17]. http:/ / www. moe. gov. cn/ srcsite/ A05/ s7052/200403/ t20040317_181246. html.

[2]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社, 2005.

[3]康丽颖,贾丽.中美儿童托管教育的比较分析[J].比较教育研究,2011(12).

[4]邹燕舞.法国儿童托管教育:课外活动中心运作模式及其启示[J].四川师范大学学报(社会科学版),2012(1).

[5]凤凰网.课后托管出妙招[EB/ OL]. (2015-02-11)[2015-02 -11]. http:/ / edu. ifeng. com/ a/20150211/40978736_0. shtml.

[6]李恩华.通过韩国中小学“课后教学冶开拓国际汉语的新领域——以韩国仁济大学汉语教育中心为例[R].西安:世界汉语教学学会, 2012.

[7]人民网.广州小学有望启动课后托管方式盘点全球“托管班冶[EB/ OL]. (2014-12-23)[2014-12-23]. http:/ / nb. people. com. cn/ n/2014/1223/ c200864-23315811. html.

[8]储召生等.求解“三点半难题冶[N].中国教育报,2014-03-03.

[9]凤凰网.大连沙河口区35所小学实行校内课后免费托管[EB/ OL]. (2015-03-05)[2015-03-05]. http:/ / news. liao1. com/ newspage/2015/03/4846209. html.

[10]郭毅萍.美国课后托管教育对我国的启示[J].南阳理工学院学报,2014(4).

[责任编辑:况琳]

Development Research on Government Promotion of School Childcare Class in Compulsory Education

YAN Yajun,LI Chi

Abstract:With the economic development and social progress in recent years, the demand for childcare service increases in China. However, the phenomena that many childcare service centers charge high with low service quality has caused parentsdisapproval. These parents expect that the government will take corresponding responsibilities, and make schools the main places of providing childcare service for students. The United States, French, as well as Korean government have worked a lot in this respect, and some Chinese local governments have also made attempts. In order to promote the childcare service development in the stage of compulsory education, our government is supposed to do from the following aspects: support and encourage schools to open after-school childcare classes with special fund; delegate power to schools to develop characteristic and diversified childcare service; enhance the supervision on social childcare agencies, encourage open competition between these agencies and school classes; build platform and integrate various resources to ensure the quality of school childcare classes.

Key Words:school childcare class;government;compulsory education

基金项目:中央高校基本科研业务费专项资金资助“区域教育发展战略与决策研究冶研究成果。2004年秋季,教育部、国家发展改革委、财政部联合发文,要求在全国义务教育阶段学校实行“一费制冶,即在严格核定杂费、课本和作业本费标准的基础上,一次性统一向学生收取费用。[1]同时要求,学校不得举办或参与举办向学生收费的各种提高班、补习班、特长班、竞赛班等,所有规定的教学内容必须纳入正常课堂教学之中;经教育行政部门批准举办的各类有利于推进素质教育的实验班,不得向学生收费,所需经费由批准部门承担。教师为学生补课不得收费,但可计入教师的工作量中。

作者简介:阎亚军,浙江大学(浙江杭州310028)教育学院教育系副教授;李赤,浙江大学教育学院教育系硕士研究生。

收稿日期:2015-08-25

中图分类号:G62

文献标识码:A

文章编号:1009-7228(2016)01-0007-05

DOI:10.16826/ j. cnki.1009-7228.2016.01.002