通过村规民约的乡村治理*——从地方法规规章角度的观察

高其才



通过村规民约的乡村治理*
——从地方法规规章角度的观察

高其才

(清华大学法学院，北京 100084)

【内容摘要】我国的地方性法规、民族自治地方自治条例和单行条例、经济特区法规、地方政府规章对村规民约、乡规民约进行了规范。地方法规规章关于村规民约、乡规民约的规范涉及乡村治理的政治、经济、社会、文化诸领域，包括村民自治、农村治安、农村自然资源保护与利用、农村环境保护、农村公共事务、农民权益保护、农村纠纷解决等方面，较为全面的调整乡村社会关系，维护乡村社会秩序，促进乡村经济社会发展和农民生活水平提高。

【关 键 词】地方法规村规民约乡村治理

导言

2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出推进多层次多领域依法治理；坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平；深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理；发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。我国《宪法》第24条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”《村民委员会组织法》第27条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”这表明村规民约成为我国村民自治的重要方式。①同时，国家也通过地方法规规章对村规民约、乡规民约进行确认、要求、规范以进行全面的乡村治理。村规民约、乡规民约是乡村群众自行制定的约束规范村民行为的一种规章制度，是乡村自治的重要表现形式，也是基层民主政治发展的重要成果，已成为全面推进依法治国进程中乡村治理的基本模式。

关于地方法规规章，我国《立法法》第72条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”第74条规定：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第75条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。第82条规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”因此，地方法规规章包括地方性法规、民族自治地方自治条例和单行条例、经济特区法规、地方政府规章等。

本文主要依据对含有“村规民约”、“乡规民约”的地方性法规、民族自治地方自治条例和单行条例、经济特区法规、地方政府规章进行梳理、总结而成。2015年12月8日，我在“北大法律信息网”的“法律法规”中“地方法规规章”中以“村规民约”为关键词搜索，得到地方性法规314件，其中省级地方性法规247件、较大市地方性法规31件、经济特区法规5件、自治条例和单行条例31件；以“乡规民约”为关键词搜索，得到地方性法规26件，其中省级地方性法规24件、较大市地方性法规1件、自治条例和单行条例1件，两者相加地方性法规340件，包括省级地方性法规271件、较大市地方性法规32件、经济特区法规5件、自治条例和单行条例32件。以“村规民约”为关键词搜索，得到地方政府规章41件，以“乡规民约”为关键词搜索，得到地方政府规章34件，两者相加地方地方政府规章75件。从网站的统计看，这些地方性法规现行有效199件、失效52件、已被修改86件、尚没生效3件。地方政府规章现行有效39件、失效31件、已被修改5件。不过，这一数据因有重复等情况而不很正确，仅能参考，大致反映了我国地方法规规章关于村规民约、乡规民约规范的状况。本文主要进行地方法规规章关于村规民约、乡规民约规范的文本梳理，以初步理解村规民约与乡村治理的具体方面，为进一步研究奠定基础。

地方法规规章关于村规民约、乡规民约的规范涉及乡村治理的政治、经济、社会、文化诸领域，②包括村民自治、农村治安、农村自然资源保护与利用、农村环境保护、农村公共事务、农民权益保护、农村纠纷解决等各个方面，较为全面的调整乡村社会关系，维护乡村生活秩序、促进乡村经济社会发展和农民生活水平提高。

一、村规民约与村民自治

地方法规规章在村民会议职权、村民委员会职责、村民委员会成员职责、村民委员会选举、村民义务、村务公开事项等方面涉及到村规民约、乡规民约，如《北京市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉的若干规定》(2001，2012修订)第17条规定：“村民会议根据法律、法规和相关政策，结合本村实际情况，制定和修改村民自治章程、村规民约。村民自治章程应当包括本村村民会议、村民代表会议开展民主决策的基本规则，民主管理和民主监督的基本工作制度，公益事业服务和公共事务管理，以及村民自治的其他重大事项。村民委员会应当在广泛征集村民意见的基础上，提出制定或者修改村民自治章程、村规民约的建议。村民自治章程、村规民约经村民会议讨论通过后，由村民委员会报乡、民族乡、镇人民政府备案。”第31条又规定：“村应当建立村民委员会印章使用的审批、登记、备案等管理制度，并纳入村民自治章程或者村规民约。”第32条还规定：“村民委员会和村务监督委员会应当建立村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，公益设施基本资料，基本建设资料，村务公开资料，村民自治章程，村规民约等，以及按照国家和本市规定需要建立村务档案的文件材料。”

按照地方法规规章有关规范，村民会议职权之一为制定和修改村规民约。如重庆市实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法(2002，2013修订)第8条规定：“村民会议行使下列职权：(一)制定和修改村民自治章程、村规民约。”《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(2012)第三章“民主决策”中第14条也规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、镇人民政府备案。”《西藏自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(2012)第20条将“制定和修订村民自治章程、村规民约的”也规定为“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理”之列。《大同市村民讨论决定重大事项条例》(2005)第4条规定了村民会议讨论决定的重大事项，其中第一项即为“制定、修改本村的精神文明建设方案、《村民自治章程》和《村规民约》”。内蒙古自治区等也有同样规定，不一一列举。

地方法规规章在实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法中大多规定村民委员会职责遵守并组织实施村规民约。如《湖北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(2001，2014修订)第7条规定：“村民委员会应当依法履行下列职责：(一)宣传和贯彻宪法、法律、法规和国家政策，教育引导村民依法行使权利、履行义务，遵守并组织实施村民自治章程和村规民约，维护村民的合法权益，接受村民监督。”广西壮族自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(2001，2013)第9条规定：“村民委员会的主要职责：(一)召集村民会议和村民代表会议，执行村民会议和村民代表会议的决定、决议，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，接受评议和监督。”《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(2013)第3条村民委员会的主要职责第八项为“组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议和村民代表会议作出的决定、决议”。山东省、福建省、宁夏回族自治区等也有类似规定。

从乡村治理的角度出发，地方法规规章将实施村规民约作为村民委员会成员的重要职责。如《天津市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(2001，2010修正，2012修订)第8条也规定：“村民委员会及其成员应当遵守法律、法规和政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”《西藏自治区乡镇人民代表大会工作条例》(1992，1995第一次修正，2004修正)第4条规定了“乡、民族乡、镇的人民代表大会行使职权”，其中第二项规定为“对本行政区域内的重大事项通过决定和发布决议，制定符合实际的乡规民约”。

在选举村民委员会成员时，各地都要求村民委员会成员候选人遵守村民自治章程和村规民约。如《新疆维吾尔自治区村民委员会选举办法》(2014)第20条规定：“村民委员会成员候选人应当具备下列基本条件：(一)遵守宪法、法律、法规和国家政策，遵守村规民约和村民自治章程。”广东省村民委员会选举办法(1998，2001第一次修订，2010第二次修订)第四章“选举方式”中第19条也将“遵守村民自治章程和村规民约”作为村民委员会成员具备条件之一。

有的地方规章要求村民遵守村规民约，将之作为一项村民义务予以规定。如《宁夏回族自治区村务公开和民主管理暂行规定》(1999)第五章“村级民主管理工作规范”第26条规定：“村民要自觉遵守民主管理行为规范，正确行使民主权利，严格遵守国家法律、法规，遵守村规民约，自觉执行村民会议和村民代表会议的决议，认真履行村民义务，增强集体观念，维护集体利益，关心、热爱集体。敢于监督，勇于同侵犯民主权利、损害集体利益的行为作斗争。抵制宗族派性活动。讲文明、守公德，争创遵纪守法文明户，争做社会主义的‘四有’新人。”而上海市则将“遵守村规民约”作为某些民众具有选举权和被选举权村民的条件之一。《上海市村民委员会选举办法》(1999，2004第一次修正，2010第二次修正)第7条第四款规定：“已经转为非农业户口的原本村村民，仍在本村居住或者工作，遵守村规民约、村民自治章程，执行村民会议、村民代表会议决议，本人要求登记的，经村民选举委员会确认，可以予以登记”。

村务公开通常是指村民委员会按照规定的时间、内容、形式、程序和标准，将村民普遍关心的、涉及村民切身利益的村务重大事项予以公布，并接受村民监督的民主管理制度。村务公开事项包括村规民约的制定和实施情况。如《广东省村务公开条例》(2001，2014)第7条规定：“村务公开事项包括：(一)本村制定的村民自治章程、议事规则、村规民约。”《汕头经济特区村务公开条例》(2014)第9条也将“本村村民自治章程、村规民约的制定和实施情况“作为村务事项应当公开的第一项。

有的地方法规规章还要求自治州制定和完善保障民族平等、促进民族团结、维护社会稳定的政策法规和村规民约和民政部门指导村规民约的制订和执行的。如《云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例》(2010)第11条规定：“自治州应当着力推进民主政治建设，制定和完善保障民族平等、促进民族团结、维护社会稳定的政策法规和村规民约，依法推进民族团结进步事业。”《海西蒙古族藏族自治州社会治安综合治理条例》(1995，2005修正)第18条：“民政部门应当加强基层政权和群众自治组织的建设，指导村规民约的制订和执行；做好救灾救济、社会福利、优抚安置工作和流浪乞讨等人员的收容遣送工作：及时调处乡 (镇)之间、县(市)之间边界纠纷；配合组织好军、警、民共建精神文明单位。”

地方法规规章有关村规民约的规范，对加强农村基层民主建设、保障村民对村务的民主决策民主管理民主监督、推进村民自治具有十分重要的意义。

二、村规民约与农村治安

农村治安与农民权利保障、农村社会秩序稳定、农村社会经济进步与发展息息相关。各地在进行社会治安综合治理、禁止赌博、禁毒时，都要求指导村规民约、乡规民约，通过村民自治规范化解社会矛盾、维护农村公共安全和社会稳定。

地方法规规章将制定和实施村规民约作为村民委员会社会治安综合治理工作的主要任务。如《北京市社会治安综合治理条例》(1992，2010修正)第11条规定了“居民委员会、村民委员会在社会治安综合治理工作中的任务”，其中第三项为“组织制定居民公约、村规民约，并监督执行”。《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》(1994，1997修正，2009修订)的第36条也有类似规定.《西藏自治区社会治安综合治理条例》(2007)第三章“社会责任”部分第35条也规定村(居)民委员会应当监督执行村(居)民会议制定的村规民约和居民公约。《云南省西双版纳傣族自治州社会治安综合治理条例》(1994，2012修订)第18条规定了村(居)民委员会社会治安综合治理工作主要任务，其中第二项为“制定村规民约、居民公约，并监督执行”。河北省(1991，2004年修正)、云南省(1992年)、青海省海北藏族自治州(2002，2011年修订)等也有类似规定。

地方法规规章规定了民政部门在社会治安综合治理中指导村规民约的制定和执行方面的职责。如《黑龙江省社会治安综合治理条例》(2015)在第三章“国家机关的职责”第20条规定：“民政部门应当抓好基层政权和自治组织建设，指导社区居民自治章程、居民公约、村规民约的制定和执行，发挥群众自治组织在化解社会矛盾、维护公共安全和社会稳定方面的作用；建立和完善城乡社会救助体系，做好救灾、社会救济、优抚安置和流浪乞讨人员的救助管理工作；动员社会组织参与社会治安综合治理。”

地方法规规章要求将禁止赌博的内容列入村规民约。如《河北省禁止赌博条例》(1992，1997修正，2010第二次修正，2015第三次修正)第5条规定：“村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织负有对村民、居民进行禁止赌博的宣传教育责任，并把禁止赌博的内容列入村规民约、街规民约，经常予以检查。”《辽宁省禁止赌博条例》(1991，2006修正)第5条规定：“村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织应对村民、居民进行禁止赌博的经常性宣传教育；把禁止赌博的内容列入村规民约、居民公约，并积极协助公安机关查禁赌博活动。”《北京市禁止赌博条例》(1990年，1997年第一次修正，2010年第二次修正)、《山西省禁止赌博条例》(1988年，1997年修正)也有同样的规定。

地方法规规章要求将禁毒的内容列入村规民约。《宁夏回族自治区实施《中华人民共和国禁毒法》办法》(2011)第二章“禁毒宣传教育”中第7条规定：“村(居)民委员会应当将禁毒事宜列入村规民约或者居民公约，结合当地实际开展禁毒宣传，协助有关部门落实禁毒防范措施。”《海南经济特区禁毒条例》(2010)第13条规定：“村(居)民委员会应当结合当地实际，在村规民约或者居民公约中规定禁毒方面的内容，开展禁毒宣传，协助人民政府以及公安机关等部门，落实禁毒防范措施。”《云南省孟连傣族拉祜族佤族自治县禁毒条例》(2013)第7条规定：“村(居)民委员会应当结合本辖区的实际，在村规民约或者社区公约中规定禁毒方面的内容，协助做好本辖区内的戒毒(康复)工作。”《凉山彝族自治州施行<四川省禁毒条例>补充规定》(2001年)、《云南省澜沧拉祜族自治县禁毒条例》(1994年，2011年修订)也要求村民委员会(社区)应当结合当地实际，在村规民约或者社区公约中规定禁毒方面的内容，开展禁毒宣传，协助相关职能部门，落实禁毒防范措施。

有的地方性法规要求制定有禁种毒品原植物内容的乡规民约，如《黑龙江省禁毒条例》(1995，1998修改)在第二章“禁种毒品原植物”第9条规定：“各乡、镇、村(屯)都应制定有禁种毒品原植物内容的乡规民约，明确禁种责任。”

有的地方法规要求通过订立村规民约等方式，预防、抵制“黄、赌、毒”违法活动。如深圳市人民代表大会常务委员会《关于坚决查处“黄、赌、毒”违法行为的决定》(1999，2002)第十项规定：“各级政府应当充分发挥基层组织的作用，引导、鼓励、支持居委会、村委会以及股份合作公司通过订立村规民约等方式，预防、抵制“黄、赌、毒”违法活动。对预防、抵制“黄、赌、毒”违法活动成绩突出的，要给予表彰和奖励；对预防和抵制不力造成“黄、赌、毒”违法现象较严重的，应当予以通报批评，并可追究主要领导人的责任。”

通过村规民约、乡规民约，村民委员会对农村社会治安进行综合治理，并对村民进行禁止赌博的宣传教育，开展禁毒宣传及协助有关部门落实禁赌、禁毒防范措施，在宣传、防范、管理、控制的基础上推进农村社会良好秩序的建立。

三、村规民约与农村自然资源保护和利用

农村自然资源包括土地资源、气候资源、水资源、生物资源、矿产资源等，对人类的生存和发展具有重要意义，也是乡村存在的物质基础，对农业产业结构起着基础性的作用。地方法规规章要求通过村规民约、乡规民约保护土地资源、森林资源、草原资源、水资源、动植物资源，促进乡村社会的可持续发展。

地方法规规章要求通过村规民约、乡规民约保护水土资源。如《湖北省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》(2015)第4条规定：“村民委员会应当将水土保持纳入村规民约，督促村民履行保护水土资源、防止水土流失的义务。”《湖南省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》(2013)第3条第三款规定：“村民委员会应当将水土保持纳入村规民约，督促村民履行保护水土资源、防治水土流失的义务，发现水土流失隐患和破坏水土资源的违法行为，应当及时制止，并报告乡级人民政府或者县级人民政府有关部门。”《山西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》(1994，1997修正，2015修订)第三章“预防”中第14条规定：“乡(镇)人民政府应当鼓励和指导村民委员会制定村规民约，保护水土保持设施，加强生态环境建设。”《贵州省水土保持条例》(2012年)、《天津市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》(1995年，2004修正，2013年修订)、《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》(1993年，2004年修正)、《黑龙江省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》(1993年，2010修正) 也有类似规定。

为保护基本农田，有的地方政府规章要求村民委员会组织村民制定保护基本农田保护区的村规民约，如《广西壮族自治区实施〈基本农田保护条例〉办法》(1995)第5条第二款规定：“村民委员会应用书面形式将保护田块的位置、面积和保护责任告知土地承包户，并组织村民制定保护基本农田保护区的村规民约”。

地方法规规章重视乡村制定封山育林、森林草原防火的村规民约。如《河北省封山育林条例》(2004，2014修正)第4条规定：“封山育林应当坚持统一规划、因地制宜、封山与育林相结合的原则；坚持政府推动与利益驱动相结合；坚持技术措施与科学管理相结合；坚持依法管理，法律、法规与乡规民约相结合。《江西省关于开展全民义务植树运动的若干规定》(1982)第四部分为“确定权属，认真管护”，提出“城镇公共地段的林木和花草，归城建部门所有和管护。单位庭园绿化的林木，归本单位所有；城镇单位到国营林场、社队林场、国社合作林场义务种植的林木，归林场所有；城镇单位在近郊社队义务种植的林木，以及农村社员在本社队义务种植的林木，归社队集体所有。各地各部门要把管护任务落实到人，实行定包责任，并发动群众制订乡规民约和护林制度。公路、铁路两侧义务种植的林木，归部门所有，并负责管护成林，也可与附近生产队订立合同，包段管护，收益分成。各级政府必须坚决执行《森林法(试行)》的规定，切实保障林权单位的合法权益，保护现有森林不受侵犯，对于侵占林地，乱砍滥伐树木，破坏花卉、草坪的行为，要视情节轻重，给予经济罚款直至法律制裁。”《海南省森林防火条例》(2015)第31条规定：“有森林防火任务的村(居)民委员会应当成立联防小组进行森林防火巡查，通过制定乡规民约或者签订责任书等方式，约定集中农事用火，明确自留地、自留山、责任山的森林防火责任，引导村(居)民加强森林防火的自我管理。”《内蒙古自治区森林草原防火条例》(2004)第三章“森林草原火灾的预防”第15条规定：“各级人民政府负责组织划定森林草原防火责任区，确定森林草原防火责任单位，建立健全森林草原防火责任制度并定期进行检查。落实防火责任制应当贯彻属地管理为主的原则，任何单位和个人在落实防火责任方面，必须接受当地森林草原防火指挥部的监督。有森林草原防火责任的单位和嘎查村，应当将防火责任逐级落实到个人。林区、草原的嘎查村应当制定森林草原防火村规民约。”《福建省森林防火条例》(2013)第二章“森林火灾的预防”中第23条规定：“有森林防火任务的村制定村规民约，规范森林防火期内的农业生产性用火，督促村民落实有关安全措施，警示、提醒村民注意用火安全。”《云南省玉龙纳西族自治县林业管理条例》(2013)第28条规定：“自治县、乡(镇)人民政府应当加强森林防火工作，制定火灾应急预案，完善配套措施，划定森林防火责任区，建立责任制。村民委员会应当制定和完善森林防火责任制度。村民小组应当建立健全森林防火工作的村规民约。”《辽宁省森林防火实施办法》(2015)第9条规定：“有林地区村(居)民委员会应当配合乡(镇)人民政府或者街道办事处开展森林防火宣传，制定森林防火村规民约。”此外，《昆明市森林防火条例》(2013年)、贵州省《黔东南苗族侗族自治州森林防火条例》(2012年)、《浙江省森林消防条例》(2007年，2009年修正)、《云南省宁蒗彝族自治县林业管理条例》(1994年)、湖南省《江华瑶族自治县林业管理条例》(1997年)、《贵阳市森林防火办法》(2009年)、《广东省森林防火实施办法》(1990年，1998年修正，2002年第二次修正)等都有相同规定。

有的地方性法规要求乡规民约对特定树木进行保护，如《海南省红树林保护规定》(1998，2004修正，2011修订)第3条第四款规定：“红树林资源所在地村(居)民委员会应当结合当地实际，在村规民约或者居民公约中规定红树林资源保护措施，协助人民政府和相关部门做好红树林资源的保护管理工作。”

地方政府规章要求乡村制定村规民约封山禁牧，保护草原资源，如《甘肃省草原禁牧办法》(2012)第5条规定：“村民委员会应当积极制定村规民约，引导农牧民保护草原植被，改善草原生态环境。”辽宁省《大连市封山禁牧管理办法》(2005)第4条规定：“封山禁牧应当贯彻统筹规划、以封为主、封育结合、管理与保护并重、依法管理与乡规民约相结合的原则，保证林业生态建设质量。”

地方法规规章要求村民委员会制定和实施村规民约，保护乡村饮用水水源，保护公用排水和再生水设施。如《海南省饮用水水源保护条例》(2013)第7条第二款规定：“村(居)民委员会应当协助人民政府和有关主管部门依法做好饮用水水源保护的相关工作，结合当地实际，在村规民约或者居民公约中规定村(居)民保护饮用水水源的义务，开展宣传教育，落实保护措施。”《成都市饮用水水源保护条例》(1991， 2014修订)第四章“监督管理”中第33条第二款规定：“村(居)民委员会应当结合当地实际，在村规民约或者居民公约中规定村(居)民保护饮用水水源的义务，落实保护措施。”重庆市《酉阳土家族苗族自治县饮用水水源保护条例》(2014)第5条第五款规定：“村(居)民委员会应当协助做好饮用水水源保护的相关工作，结合当地实际，在村规民约或者居民公约中规定村(居)民保护饮用水水源的义务，开展宣传教育，落实保护措施。”《四川省村镇供水条例》(2013)第18条第二款规定：“村民委员会应当通过村规民约加强对泉水、水窖(水柜)、蓄水(集雨)池等分散式供水水源的保护。”《北京市排水和再生水管理办法》(2009)第三章“运营与养护”第19条规定：“镇(乡)、村庄公用排水和再生水设施的运营和养护，参照本章的规定执行。村民应当按照村规民约使用和保护镇(乡)、村庄公用排水和再生水设施。”

地方法规规章重视通过村规民约保护野生动物植物资源，如四川省《阿坝藏族羌族自治州野生动物植物保护条例》(2014)第四章第46条第二款要求村(居)民委员会应当把野生动物植物保护纳入村规民约。《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》(2008)第13条规定：“大山包乡人民政府和保护区村民应当配合管理机构共同做好保护工作。各村民委员会、村民小组可以结合实际，制定村规民约，增强村民保护意识，鼓励村民参与保护工作。”

土地、森林、草原、水、动植物等自然资源具有不可再生性。自然资源的可持续利用关系到乡村社会的和谐发展,地方政府法规规章重视村规民约、乡规民约在农村自然资源保护中的积极作用，这为农村社会可持续发展创造了条件。

四、村规民约与农村环境保护

农村环境是指以农村居民为中心的乡村范围的各种天然的和经过改造的自然因素的总和，它是乡村居民生活和发展的基本条件。农村环境卫生关系到保护农村生产力、振兴农村经济、维护农村社会发展和稳定的大局，对提高全民族素质具有重大意义。地方法规规章确认在环境保护、村镇规划和建设、农业废弃物处理与利用、畜禽养殖污染防治等方面，村规民约、乡规民约具有积极作用。

地方法规规章重视农村环境保护，发挥村规民约在乡村容貌和环境卫生上的积极作用。如《宁夏回族自治区环境保护条例》(1990年4月17日宁夏回族自治区第六届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，2009年11月19日宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议修订)第三章“生活环境保护”中第31条规定：“村民委员会应当制定生产生活环境保护的村规民约，保护农村环境，并监督实施。”《四川省城乡环境综合治理条例》(2011)第三章“容貌秩序”第32条第二款要求居(村)民委员会以及村民聚居点应当制定维护本区域容貌和环境卫生的村规民约，对垃圾的收集、清运和处理以及污水排放和处置等作出约定。《海南省城乡容貌和环境卫生管理条例》(2011)第四章“村镇容貌和环境卫生管理”第46条第三款也要求村民委员会应当制定村规民约，对本村容貌和环境卫生管理作出约定，维护整洁、优美的生产生活环境。黑龙江省《哈尔滨市城乡容貌和环境卫生条例》(2011)第五章“镇、村容貌和环境卫生”中第64条规定：“村民委员会应当根据村容貌标准，并结合新农村建设的需要，组织制定维护本区域容貌和环境卫生的村规民约，组织村民开展自律管理，规范垃圾收集、清运、污水排放、清冰雪以及道路的清扫和保洁等行为，推进实施新能源，具体管理方式和所需费用由村民委员会组织村民讨论确定。”

在有关卫生方面的地方法规规章中，不少与村规民约有关。如《浙江省爱国卫生促进条例》(2010)第21条第二款规定：“乡镇人民政府、街道办事处、村民委员会应当组织做好农村生活垃圾收集处置设施建设和管理工作，落实专门保洁人员；村民委员会可以通过制订村规民约，组织动员村民参与庭院卫生整治和公益卫生活动，保持庭院和村庄整洁卫生。”《安徽省爱国卫生条例》(2006)第5条第四款也规定：“社区居民委员会和村民委员会应当确定其成员分工负责爱国卫生工作。村规民约中应当有爱国卫生方面的内容。”《北京市除四害工作管理规定》(1999，2014修改)第4条第四款规定：“街道办事处和乡、镇人民政府负责组织指导居民(家属)委员会、村民委员会通过制定居民公约或者村规民约等形式，动员本居住地区的住户做好除四害工作。”

在有关村镇建设、村镇规划建设管理等方面地方政府规章中，有些要求发挥村规民约的积极功能。如陕西省《西安市村镇建设条例》(2011)第五章“村镇设施、村容镇貌和环境卫生管理”第40条第二款规定：“村民委员会、居民委员会应当发挥自治作用，制定符合本村或本社区实际的村规民约，做好村镇设施、村容村貌和环境卫生管理工作。”河北省《石家庄市村镇规划建设管理办法》(2000)第25条要求村民委员会应当制定村容村貌、公共卫生管理制度和村规民约，并经村民代表会议讨论通过后实施，并做到村容村貌整洁、美观。

有的地方政府规章提出通过村规民约解决农业废弃物处理与利用。如《宁夏回族自治区农业废弃物处理与利用办法》(2012)第25条第二款规定：“村(居)民委员会以及村民聚居点应当制定维护本区域容貌和环境卫生的村规民约，对农业废弃物的收集、清运、处理和处置等作出约定。”

有的地区如浙江省重视畜禽养殖污染防治问题，地方性法规和地方政府规章都鼓励通过村规民约规范畜禽养殖行为。如浙江省人大常委会《关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的决定》(2013)第三项提出：“鼓励村(居)民自治组织通过制定村规民约、畜禽养殖协会开展行业自律等，规范畜禽养殖行为，形成群防群治畜禽污染的良好氛围。”同时，《浙江省畜禽养殖污染防治办法》(2015)第6条又规定：“村民自治组织可以制定和实施有关畜禽养殖废弃物处置等村规民约，对本村居民开展畜禽养殖污染防治的宣传教育，发现畜禽养殖污染环境的，应当及时制止并向环境保护行政主管部门报告。”

有的地方政府规章要求通过村规民约对水环境进行专门保护。如《浙江省综合治水工作规定》(2015)第四章“社会参与”第31条规定：“村(居)民委员会应当协助乡(镇)人民政府、街道办事处做好有关治水工作，开展宣传教育，鼓励村(居)民广泛参与治水相关活动，引导村(居)民养成文明生活习惯。村(居)民委员会可以通过依法制订(修订)村规民约、居民公约，具体明确有关垃圾收集、水面保洁、环境绿化、出资投劳、民主监督等权利、义务。”

有的地方政府规章则要求通过村规民约使村民做好门前的环境卫生，如《北京市“门前三包”责任制管理办法》(1999)第2条第二款规定：“街道办事处和乡、镇人民政府负责组织指导居民委员会、村民委员会通过制定居民公约或者村规民约等形式，动员本居住地区的居民、村民搞好住宅门前的环境卫生、绿化美化和协助维护社会秩序。”

通过制定和实施村规民约、乡规民约，能够加强农村卫生环境整治促进文明村镇建设，引导和帮助农民建立良好的环境意识和卫生习惯，在乡村倡导科学、文明、健康的生活方式。

五、村规民约与农村公共事务和社会管理

农村公共事务和社会管理不仅需要国家、政府力量，也需要村民参与。地方法规规章要求乡村通过村规民约、乡规民约对计划生育、教育、传统村落和古民居、乡村公路、乡镇自用船舶安全、河道整洁、消防安全、婚丧事习俗改革、志愿者等进行管理、保护和规范，保障农村公共事务产品的有效提供，提高乡村社会管理水平。

农村的人口和计划生育管理较为复杂、难度较大，地方法规规章要求农村实行计划生育村民自治，开展民主管理、民主监督。如《海南省人口与计划生育条例》(2003，2014修正)第13条第三款规定：“村(居)民委员会应当制定计划生育村规民约、居民公约。村规民约、居民公约不得与法律法规相抵触，并报乡镇人民政府或者街道办事处备案。”《广西壮族自治区人口和计划生育管理办法》(2014)第二章“生育调节与人口管理”中第5条规定：“农村实行计划生育村民自治，开展民主管理、民主监督。村民委员会可以制定计划生育村规民约，与育龄夫妻签订计划生育协议，就落实生育政策、节育措施、孕情检查、奖励措施等内容约定双方的权利与义务。”《徐州市实施《江苏省人口与计划生育条例》办法》(2003)第8条规定的村(居)民委员会在人口与计划生育工作方面履行主要职责第五项为“依据国家法律、法规的规定，动员组织群众制定计划生育自治章程和计划生育村规民约，实行计划生育的民主管理和民主监督。”《广西壮族自治区人口和计划生育条例》(2012年修订)、《山东省人口与计划生育条例》(2002年，2013年第一次修正，2014年第二次修正)、《福建省人口与计划生育条例》(1988年，1991年第一次修正，1997年第二次修正，2000年第三次修正 2002年第四次修订，2012年第五次修正，2014年第六次修正)、《甘肃省人口与计划生育条例》(1989年，1997年修正，2002年修订，2005年修正)等均有类似规定。

有些地方政府规章要求乡村制定村规民约扫除文盲、控制辍学。如《陕西省实施《扫除文盲工作条例》办法》(1992，1995修正)第9条规定：“扫除文盲工作实行县(市、区)、乡(镇)、街道行政领导负责制。村民(居民)委员会可以通过订立乡规民约，督促文盲、半文盲接受扫除文盲教育。”西藏自治区《拉萨市控制义务教育阶段学生辍学办法》(2012)第14条第四项要求村(居)民委员会应当协助乡(镇)人民政府、街道办事处做好组织制定有关控制辍学工作的村规民约，并监督实施工作。

乡村传统村落、古民居、历史文化名村、民族文化村寨、世界文化遗产等为乡村重要的人文资源，地方法规规章期望通过村规民约、乡规民约进行管理、保护和利用。如《福建省“福建土楼”世界文化遗产保护条例》(2011)第4条第三项提出“福建土楼”所在地村民委员会可以根据本条例制定村规民约，建立群众性的保护组织，保护“福建土楼”。《贵州省安顺屯堡文化遗产保护条例》(2011)第五章“保障措施”中第40条规定：“安顺屯堡村寨村(居)民可以根据有关法律法规订立村规民约，做好安顺屯堡文化遗产自我保护工作。”《安徽省皖南古民居保护条例》(1997，2004修正)第二章“保护与管理”中第9条第三款规定：“古民居较多的村可依法订立保护古民居的乡规民约。”浙江省《宁波市历史文化名城名镇名村保护条例》(2015)第38条要求历史文化名镇、名村所在地村(居)民委员会应当配合乡(镇)人民政府、街道办事处做好依法修订村规民约，开展保护宣传工作。《苏州市古村落保护条例》(2013)第8条规定的古村落所在地村民委员会的职责包括组织制定村规民约，指导、督促居民按照古村落保护要求，合理使用古建筑。贵州省《三都水族自治县民族文化村寨保护条例》(2015)第8条第四款规定：“镇人民政府(街道办事处)负责本辖区内的民族文化村寨的保护工作，制定保护措施；村民委员会可以制定村规民约加以保护和管理。”《福建省“海上丝绸之路·漳州史迹”文化遗产保护管理办法》(2015)第6条规定：“‘漳州海丝遗产’所在地村(居)民委员会依法制定村规民约，建立群众性保护组织，参与保护‘漳州海丝遗产’。”

乡村道路为乡村的重要基础设施，地方法规规章要求通过村规民约、乡规民约管理乡村道路，《江西省公路条例》(2015)第62条规定：“村民委员会应当将村道的管理纳入村规民约，村规民约中有关村道管理的内容不得违反法律、法规的规定。”《贵州省公路条例》(2015)第六章为农村公路特别规定，其中第43条规定：“村民委员会在县级人民政府交通运输主管部门及所属公路管理机构和乡镇人民政府的指导下，按照民主决策、一事一议等原则，组织本村村民做好村道的建设、养护和管理工作。在不违反法律、法规的前提下，村民会议可以将村道的养护和管理纳入村规民约。”《贵州省农村公路建设养护管理办法》(2009)第29条第二款则强调：“村民委员会在乡(镇)人民政府指导下负责村道的保护工作。村民委员会应当将村道的保护纳入村规民约。村规民约中有关村道保护的内容不得违反法律、法规的规定。”《吉林省乡道管理办法》(2004)第28条也规定：“乡(镇)人民政府应当加强公路管理法律、法规和规章的宣传，制定合法的保护乡道的乡规民约，提高乡道沿线居民爱路护路意识。” 河南省《洛阳市村级道路管理养护条例》(2007)第11条规定：“村民委员会应当根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，将村级道路管理养护的内容列入村规民约，并报乡(镇)人民政府备案。”《云南省大理白族自治州农村公路条例》(2012)第三章“道路养护”中第21条规定：“县(市)人民政府交通运输主管部门负责县道的小修工程和日常养护；乡(镇)人民政府负责乡道、村道的小修工程和日常养护；村民委员会(社区)和村民小组协助做好本辖区村道的日常养护工作，并纳入村规民约管理。”

地方法规规章要求村民委员会制定村规民约引导村民保护河道整洁。如《重庆市河道管理条例》(2015)第6条规定：“乡(镇)人民政府、街道办事处应当加强辖区内河道日常管护的相关工作。村(居)民委员会可以制定村规民约或者居民公约，引导村(居)民保护河道，检举、控告违反河道管理法律、法规的行为。”《甘肃省河道管理条例》(2014)第6条规定：“乡(镇)人民政府、街道办事处应当加强河道管理的宣传教育，普及河道保护的相关知识，引导公众自觉遵守河道管理的相关规定。村(居)民委员会可以制定村规民约或者居民公约，引导村(居)民自觉维护河道整洁。”《浙江省河道管理条例》(2011)第6条也为类似规定。

有的地方政府规章建议将乡镇自用船舶安全管理内容纳入村规民约。如《贵州省乡镇自用船舶安全管理办法》(2010)第四章“安全管理”第23条要求村(居)民委员会协助做好乡镇自用船舶安全管理的工作的第三项为“可以将乡镇自用船舶的有关安全管理内容纳入村规民约，但不得违反法律、法规和规章的规定”。

有的地方法规规章要求村民委员会落实消防安全责任，并制定消防安全方面的村规民约。如《山东省消防安全责任制实施办法》(2008)第9条规定的村民委员会履行的消防安全职责中第一项即为“制定消防安全村规民约并组织实施”。

地方法规规章提倡婚丧事简办，反对铺张浪费，推动婚姻丧葬习俗改革，并要求通过村规民约具体落实。如新疆维吾尔自治区《伊犁哈萨克自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〈补充规定(修订案)》(2005)第9条规定：“婚嫁应当从简。对巧立名目、加重经济负担的结婚习俗，村(居)民自治组织应制定村规民约、村(居)民章程加以规范。当地人民政府对婚嫁从简应予引导、支持。”《山西省殡葬管理办法》(2000)第五章“丧事活动和丧葬用品管理”中第28条规定：“各级民政部门应加强对红白事理事会工作的指导。丧葬习俗改革应当纳入村规民约、居民公约和职工公约之中。”河南省《郑州市殡葬管理条例》(2003)第五章“改革丧葬习俗”第25条规定：“各级人民政府应当采取有效措施，积极推进丧葬习俗改革。城乡基层组织应当把改革丧葬习俗纳入村民自治章程、村规民约或者居民守则；建立群众性的丧事活动管理组织，为村(居)民提供殡葬服务。”山东省《淄博市殡葬管理条例》(1999， 2004第一次修正，2012第二次修正)第三章“殡葬活动管理”中第28条也规定：“村(居)民委员会应当把破除丧葬陋俗，文明节俭办丧事作为村规民约、居民公约的重要内容。对违反本条例的行为应当予以制止。制止无效时，应当及时向乡(镇)人民政府、街道办事处或者区(县)民政部门报告。”

在农业生产过程中，村规民约也能够发挥积极作用。如《武汉市无公害蔬菜管理暂行办法》(1999)第12条规定：“对无公害蔬菜生产实行责任制，由上级人民政府及其蔬菜行政管理部门对下级人民政府及其蔬菜行政管理部门以及村集体经济组织或村民委员会实行无公害蔬菜生产责任制的情况定期进行监督检查。蔬菜生产区域的村集体经济组织或村民委员会应将生产无公害蔬菜作为村规民约的一项重要内容，努力提高蔬菜生产者的公德意识，做到有害物质残留量超标的蔬菜不上市。”

此外，《湖北省志愿服务条例》(2015)第35条规定：“县级以上人民政府可以将志愿服务工作纳入创建文明城区、文明街道(乡镇)、文明社区(村)、文明单位的考核内容。鼓励将志愿精神纳入市民公约、村规民约和行业规范等。”

乡村的公共设施、公益事业、社会事务具有广泛性、具体性、复杂性，需要全体村民参与。因此，通过村规民约、乡规民约能够最大限度调动村民的积极性，满足村民的便利、安全等公共需求，提高村民的生活质量。

六、村规民约与农民权益保护

从身体结构和生理机能的特点出发，地方法规规章要求村规民约、乡规民约保障农村女性权益、农村老年人权益、农村五保供养者权益，尽可能消除自然因素或社会因素导致其在农村社会中处于弱势地位的状况，促进农村和谐社会建设。

为保障农村女性的权益特别是财产权益，地方性法规在实施《中华人民共和国妇女权益保障法》时普遍强调村规民约应当依法维护包括农村妇女的合法权益。如《山西省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》(2007)第30条明确指出：“村民委员会的自治章程和村规民约中，不得有歧视妇女或者侵犯妇女在农村集体经济组织中应当享有的合法权益的内容。”《河南省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》(1994，2008修订)第22条规定：“村民会议或者村民代表会议在制定村民自治章程、村规民约或者讨论决定土地权益、集体经济组织收益分配等事项时，应当依法维护妇女的合法权益。”《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》(1994，2007修订)第23条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”《青岛市实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》(2010)第6条规定：“居民委员会、村民委员会应当协助人民政府或者街道办事处，做好妇女权益保障工作。居民委员会、村民委员会制定自治章程、居民公约、村规民约以及居民(代表)会议、村民(代表)会议讨论决定事项，应当坚持男女平等原则，维护妇女权益。”

不少地方还专门制定妇女权益保障规范，对包括农村女性在内的女性权益进行保障。如内蒙古《包头市妇女权益保障条例》(2011)第31条规定：“嘎查村民委员会、嘎查村民会议、嘎查村民代表会议的决议、决定或者制定的村规民约、村民自治章程、农牧民专业合作社及其他股份制合作组织章程不得有歧视、侵害妇女财产权益的内容。苏木乡镇人民政府及相关部门应当加强对嘎查村民委员会、嘎查村民会议、嘎查村民代表会议的决议、决定、村规民约、村民自治章程以及农牧民专业合作社及其他股份制合作组织章程的指导和监督。”黑龙江《哈尔滨市妇女权益保障条例》(2014)第20条规定：“乡、镇人民政府或者街道办事处发现所辖行政区域内的村民自治章程、村规民约、农村集体经济组织章程、村民会议或者村民代表会议的决定有侵害妇女合法权益内容的，应当责令其改正。”③

土地承包权益为农村主要的财产权益，地方法规规章重视妇女土地承包合法权益的保障，要求村规民约不能有侵害的内容。如《河北省农村土地承包条例》(2013)第四章“土地承包经营权的保护”中第32条规定：“任何组织和个人不得以任何形式剥夺妇女合法的土地承包经营权，涉及土地承包的规定、村民代表会议或者村民会议的决议、村规民约中，不得有违反男女平等原则、侵害妇女土地承包合法权益的内容。”《湖北省农村土地承包经营条例》(2012)第23条第三款明确规定：“集体经济组织不得以村民会议决议、村规民约或者其他任何方式损害本集体经济组织成员的土地承包经营权，不得作出有差别或者歧视性待遇的决定。”《青海省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2009)第14条也规定：“发包方不得以村规民约等形式，剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”

有些地方性法规明确宣布村规民约中侵犯村民土地承包经营权益的规定无效。如《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2007)第42条规定：“集体经济组织不得以村民会议决议、多数人同意、村规民约或者其他任何方式损害本集体经济组织成员平等的土地承包权、收益分配权。因前款方式作出的使本集体经济组织成员之间产生差别或者歧视性待遇的决定无效。”《江苏省农村土地承包经营权保护条例》(2004)第5条规定：“村规民约应当符合法律、法规和国家政策规定。村规民约中侵犯村民土地承包经营权益的规定无效。”《安徽省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》(2005)第三章“土地承包经营权的保护”中第21条也为类似规定：“承包方依法取得的土地承包经营权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯承包方依法使用承包地、自主组织生产经营、处置产品和取得承包收益的权利。村规民约中侵犯村民土地承包经营权益的规定无效。”

有的地方性法规、地方政府规章重视农村老年人权益、农村五保供养者权益的保护，要求通过村规民约予以落实这些权益。如《陕西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》(1998，2014修订)第8条第三款规定：“居民委员会、村民委员会应当开展敬老、养老、助老的宣传教育活动，通过居民公约、村规民约，形成尊重、关心、帮助老年人的行为规范和社会风尚。”《浙江省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》(2008)第8条第二款规定：“设区的市、县(市、区)民政部门和乡(镇)人民政府应当将符合条件的村民列入农村五保供养范围，建立农村五保供养对象数据库，做到应保尽保；村民委员会应当根据自治章程明确的职责和村规民约，做好农村五保供养的相关工作。”

村规民约、乡规民约对农村女性权益、农村老年人权益、农村五保供养者权益等进行特别保护，体现了保障弱者利益、实现社会公平的原则，有利于农村社会的全面发展和和谐发展。

七、村规民约与农村纠纷解决

在解决农村纠纷的时候，村规民约、乡规民约往往被一些地方法规规章作为根据或者参照。如福建省《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》(2015)第19条规定：“调解员在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下，可以参考行业惯例、交易习惯、村规民约、社区公约和公序良俗，引导当事人达成调解协议。”

有些地方性法规明确确认了村规民约的效力。如《湖南省乡村公路条例》(2013)第21条规定：“村民委员会在乡级人民政府的指导下负责村道的日常管理工作，可以将村道的管理纳入，村规民约中有关村道管理的内容不得违反法律法规的规定。”第22条又规定：“违反本条例第十七条、第十九条、第二十条规定的，应当承担相应的法律责任。法律法规没有规定法律责任的，按照村规民约的规定进行处理。”《辽宁省农民承担费用和劳务管理条例》(1999， 2006修正)第38条规定：“对无正当理由拒缴村提留、乡统筹费和不承担义务工和劳动积累工的，由村民委员对其进行教育，经反复教育仍不予改正的，依照村规民约的规定或者农业承包合同的约定进行处理，也可以按照诉讼程序依法解决。”《吉林省村民一事一议筹资筹劳管理办法》(2012)第35条也规定：“村民无正当理由，拒不履行筹资筹劳义务的，村民委员会应当书面通知当事人限期改正，也可以按照村民会议通过的符合法律、法规规定的村民自治章程、村规民约进行处理。”

有的地方法规规章规定了村民的申请权。如四川省《成都市妇女权益保障条例》(2011)在第三章“发展保障权利”第21条还专门规定了受侵害妇女的请求权：“镇(乡)人民政府或街道办事处应当依法对所辖区域内的村民自治章程、村规民约和农村集体经济组织章程进行监督检查。对侵害妇女合法权益的，受侵害的妇女可以请求镇(乡)人民政府或街道办事处督促修改。”

根据或者参考村规民约、乡规民约处理农村纠纷，充分发挥村规民约在解决乡村社会矛盾中的作用，这有利于农村生产、生活争端的解决，恢复乡村社会秩序，实现农村社会的和谐发展。

简短的总结

地方法规规章要求乡村事务通过村规民约、乡规民约进行调整，地方国家机关要求村规民约、乡规民约对农村村民自治、农村治安、农村自然资源保护与利用、农村环境保护、农村公共事务、农民权益保护、农村纠纷解决等事项进行规范，通过对村镇布局、生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置和生产，推进村民自治，保障村民权益，维护社会治安，促进乡村经济、社会的发展和文化的传承以及环境状况的改善。由规范可知，地方法规规章重视村规民约、乡规民约在乡村治理中的积极作用。

乡村治理必须坚持村民自治原则，做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。地方法规规章对村规民约、乡规民约的确认着眼于培育和保护乡村社会的自治能力，体现了对村民自治的尊重、体现了对民间习惯法和内生秩序的尊重。④村规民约、乡规民约具有乡土法的特质。⑤地方法规规章涉及村规民约、乡规民约的这些规范，尊重了村民的自主权，充分发挥村民的主体作用，尊重村民的知情权、参与权、决策权和监督权，对于乡村治理具有积极意义。

我国的乡村正从封闭社会向开放社会转型，乡村治理面临工业化、城镇化发展的新挑战，需要适应变化按照法治原则进行。地方法规规章对村规民约、乡规民约的要求、规范，表现出根据规范、制度和程序进行乡村治理的态势，从而不断提高农村公共事务、公益性事业的自我管理水平。作为社会法治的重要内容，村规民约、乡规民约就治安、资源、环境、防火、权益等作出规定，成为村民的基本行为规范，这是乡村治理法治化的体现。

我国的乡村正从传统的乡村控制型向现代的乡村治理型转型，乡村治理不只是农村内部的自我管理和发展问题，乡村治理是国家治理的基础。乡村治理需要处理好国家与乡村、政府与社会的关系，国家、政府需要放权。地方法规规章关于村规民约、乡规民约的规范不应该为命令性、强制性的规定，而应该为建议性、鼓励性、倡导性规定，以引导为主，需要修改现有的不合适规范。同时，村规民约、乡规民约也不能违反国家法律法规。

地方法规规章涉及村规民约、乡规民约的规范，要以维护农民的法律权益为目标，确保村民普遍享有现代法治国家保障的基本公民权利和自由。特别是要保障村民的财产权益、物质权益、经济权益，保障农民的平等权、政治参与权。

地方法规规章通过村规民约、乡规民约的乡村治理，关键在于村规民约、乡规民约的制定和实施，这需要全面落实《村民委员会组织法》，建立和完善相应的法律制度，真正实现村民自治。

注释：

①从20世纪九十年代以来的学术成果来看，关于村规民约、乡规民约的研究主要集中在三个方面。第一，从社会史、文化史的角度对村规民约、乡规民约的历史起源与传承演变进行研究。如赵秀玲《中国乡里制度》、胡庆钧《从蓝田乡约到呈贡乡约》、张广修《村规民约的历史演变》等。第二，关于村规民约、乡规民约的概念、属性、职能、特点等基础理论方面的研究。如谢长发《乡约及其社会教化》、张中秋《乡约的诸属性及其文化原理认识》、段自成《明清乡约的司法职能及其产生原因》等。第三，关于村规民约、乡规民约的具体实施及司法适用研究。如罗昶《村规民约的实施与固有习惯法》、于语和等《民间法视野中的村规民约——以河北省某村的民间调查为个案》、侯猛《村规民约的司法适用》等。

②关于中国历史上的乡约及其与社会治理的关系，可参阅牛铭实的《中国历代乡约》(中国社会科学出版社2005年)、王崇峻的《维风导俗——明代中晚期的社会变迁与乡约制度》(台湾文史哲出版社2000年)、赵秀玲的《中国乡里制度》(社会科学文献出版社1998年)等作品。

③全国妇联妇女研究所课题组编著的《村规民约与男女平等读本》(中国妇女出版社2014年)运用大量案例和故事，深入浅出地介绍男女平等的基本知识，分析村规民约中可能存在的性别不平等问题，指导村民修改村规民约时遵循男女平等的原则。

④此处所指的习惯法为非国家意义上的习惯法，为独立于国家制定法之外，依据某种社会权威和社会组织，具有一定的强制性的行为规范的总和。参见高其才：《中国习惯法论(修订版)》，北京，中国法制出版社2008年版，第3-4页。

⑤关于乡土法，可参见高其才的《乡土法学初论》(《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2015年第6期)的有关论述。

(责任编辑：孙培福)

The Realization of Village Governance by Village Regulations and Agreements——In the Perspective of Local Law and Local Government Regulations

GaoQi-cai

(Law School of Tsinghua University , Beijing 100084)

【Abstract】In our country, village regulations and agreements are contained in all kinds of law and regulations, such as local law, the autonomy regulations and separate regulations of the national autonomous areas, regulations of the special economic zones, local government regulations. Village law and agreements in the local law and local government regulations involves political, economic, social, cultural and others domains, including self-administration of villagers, rural public security, rural natural resources protection and utilization, rural environmental protection, rural public affairs, protection and rescue of peasants’ rights, settlements of rural disputes etc., all of which can adjust social relationships, safeguard social order, promote rural economic development and improve peasants’ living standards thoroughly.

【Key words】local law and local government regulations; village regulations and agreements; village governance

【中图分类号】DF01

【文献标识码】A

作者简介：高其才(1964-)，男，浙江慈溪人，法学博士，清华大学法学院教授、博士生导师，研究方向为法理学、法社会学。

*基金项目：中国法学会2015年度部级法学研究重点委托课题“乡规民约在社会治理中的积极作用实证研究”(课题编号CLS(2015)ZDWT22)的阶段性成果。

【文章编号】1002—6274(2016)02—012—12