完善我国军人军属法律援助制度若干问题探析*

河南省司法厅课题组

完善我国军人军属法律援助制度若干问题探析*

河南省司法厅课题组

优待军人军属是国家责任。法律援助优待属于军人军属的社会优待权利范畴。宪法和法律赋予了军人及军人家属在政治、经济、社会等方面优待权,但缺乏保障权利实现的公共法律服务。我国军人军属法律援助制度建立以来，河南省先行先试，率先探索实践军民融合式军人军属法律援助工作，在制度机制和工作网络架构等方面不断创新发展。笔者基于对军人军属自身及其对法律援助需求的特殊性及法律特别保护分析，对完善军人军属法律援助制度提出了具体思路和建议。

一、军人军属法律援助制度概述

军人军属法律援助制度，是指在军地司法行政部门主导下，结合军人军属的特殊属性及所需的特殊保护，将军人军属作为法律援助重点对象之一，军地协同建立有效的专门服务组织、服务网络和工作机制，以法律咨询、援助办案等形式为军人军属提供无偿法律援助，依法预防和化解军人军属涉法涉诉矛盾纠纷，维护司法公正，促进社会公平正义的一项优待军人军属的法律保障制度。

军人军属法律援助服务具有四个特点：一是流动性。省军区系统和部队政治机关人员流动快。义务兵流动更快，二是异地性。军人及军人家属工作、生活的流动性、异地性决定必须建立法律援助异地协作机制，进行代申请、取证等工作。三是统一性。军人军属法律援助制度的顶层设计和系统性部署决定了援助服务的统一性。四是协同性。协同性指军地协同。只有军地协同建立系统完备、衔接配套制度体系，才能确保军人军属法律援助制度实施中军地协调、顺畅高效。

2001年9月，司法部、解放军总政治部印发《关于加强法律援助和法律服务工作切实维护国家军事利益和军人军属合法权益有关问题的通知》，作出了开展军人军属法律援助工作的规定，标志着军人军属法律援助制度初步建立。自2003年9月国务院《法律援助条例》实施至2014年9月的11年间，浙江、河南、江苏、山东等省依照条例授权，将涉及军人军属基本民生领域的涉法涉诉矛盾纠纷事项纳入法律援助范围，提供优待服务。2014年9月，《国务院 中央军委关于进一步加强军人军属法律援助工作的意见》（国发〔2014〕37号）（以下简称“国发〔2014〕37号文件”）出台，对军人军属法律援助制度作出顶层设计，着眼最大限度维护国防利益和军人军属合法权益，对对象范围、机制建设、相关保障以及组织领导等方面进行了规范。各省（自治区、直辖市）、新疆生产建设兵团随即出台文件推动制度实施。

二、我国军人军属法律援助制度及实施中存在的问题及分析

（一）各地军人军属法律援助服务均等化程度低

1．各省界定和实际执行的军人军属法律援助对象的范围不同。国发〔2014〕37号文件规定军人军属申请法律援助的，应适当放宽经济困难条件。这一规定体现了平战区分原则。免予经济困难条件审查的规定，突出了平时对义务兵和供给制学员及军属的优待，战时包括重大非战争军人行动时，对执行任务的军人及军属优待。我国军人军属法律援助制度中的军属的概念及范围尚未统一界定，各省军人军属法律援助实践中确定军属的范围不同，应当明确。

2．基本覆盖面暨法律援助事项范围和经济困难标准不同。军人军属大多两地分居，存在区域化差异。各省（区、市）之间法律援助的经济困难标准和事项范围不一，差异化必然导致认定困难，给军人军属申请法律援助带来困难。另外，差异化默认了区域间不平等情况的存在。这种现实与法律援助追求的公平正义之间存在明显悖论。对权利救济保障途径中存在的差异，随着军人军属法律援助宣传、运用的普及，将会引发出更大层面的不理解。在此情况下，即使各地律师、基层法律服务资源的数量和服务水平有保障，省级行政区域的法律援助服务均等化也难以实现，军人军属法律援助服务均等化缺乏覆盖面调整的制度机制保障基础。

3．军人军属法律援助经济困难标准低、事项范围窄。目前，部分省份法律援助经济困难标准参照低保标准制定，一是参照指标不科学，二是普遍设定的门槛高，难以保障低收入人群获得法律援助。在此基础上，对军人军属放宽法律援助经济困难条件，不能解决根本问题。军人军属法律援助事项范围是以列举式将军人军属多发易发涉法涉诉矛盾纠纷事项纳入。多发易发涉法涉诉事项是相对而言的，在不同时期，会集中在不同的领域。法律法规和政策的滞后性与稳定性并存，即使是当前军人军属多发易发涉法涉诉事项，列举式也难以覆盖到位。

（二）军人军属法律援助制度实施的标准化、程序化、规范化程度低

1．工作机制亟待建立健全。国务院、中央军委发文对军人军属法律援助工作机制方面有了初步要求，但在操作层面上未对工作站职责、案件办理程序等作出统一规定。在拓宽军人军属申请法律援助渠道方面，加强军人军属法律援助工作站、联络点建设，探索依托律师事务所等法律服务机构设立军人军属法律援助受理点，均需落实和规范；在军人军属法律援助服务便利化方面，开展流动服务和网上申请、受理等服务的运行机制和网络平台建设尚需建立健全。在优化办理程序方面，需明确作出优先受理申请、简化受理审查程序及应急情况下先行受理的规定；健全军人军属法律援助案件异地协作机制。上述问题需要建立全国统一配套的军地衔接工作机制予以解决。

2．保障机制亟待建立健全。经费、人员编制等问题需要通过建立健全保障机制予以解决。保障机制中需要解决的重点是经费保障问题。《法律援助条例》及国发〔2014〕37号文件对经费保障作出了宏观规定，未设定各级财政对军人军属法律援助经费的保障标准、增加经费投入的幅度和调整周期，针对性和可操作性不强。实践中，军人军属法律援助经费是法律援助经费的组成部分，各级人民政府应当落实责任，统筹军人军属等法律援助工作的现实需求，确保法律援助财政保障水平适度增长。财政也可以单独设立军人军属法律援助专项经费。经费保障机制必须化为可操作的具体标准、程序和措施。

三、完善我国军人军属法律援助制度若干问题的建议

（一）通过立法完善军人军属法律援助制度

1．军人军属的特殊属性及所需的特殊保护需要加强法律保障。我国的《国防法》第7条、第59条规定要保护军人权利。现役军人依法履行职责的行为受法律保护。现役军人在人权司法领域权益基本由军事法调整，部分民事权益保障也由军事司法机关管辖。军人履行公民义务，同时享有公民权利。国防和军事利益是最高国家利益，关系国家主权独立和领土完整，关系国民安全和社会稳定。良好的军事秩序①军事秩序，是指在军事活动中形成的某种相对稳定的社会联结方式。参见王书道：《军事法价值初论》，《西安政治学院学报》2004年第5期。和国防安全，为每一个公民生存与发展所需。军事秩序的失衡会直接影响国防安全，关系国家存亡。世界各国立法普遍对军人的一些基本权利做了特别限制，以确保军事秩序稳定。我国《宪法》也规定对公民的一些基本权利可进行必要、适当的限制。我国通过立法对现役军人的平等权、集会、结社、游行、示威自由、人身自由、宗教信仰自由、通信自由和社会经济权利等基本权利分别予以暂停或者部分暂停的限制。“军人民事权利是军人权利体系的重要内容，是军人最基本的权利。早在夏代的军令《尚书·甘誓》中就有“用命赏于祖”的内容，即对有军功者实施奖励，这是最初体现军人民事权利的法律规定”。②席锋宇：《如何完善军人的民事权利应细化保护》，《法制日报》2009年4月12日。军人的民事权利是一般民事权利和特别民事权利的统一。一般民事权利与军事利益发生冲突时则会受到军事法的限制。世界各国普遍把权利限制与权利补偿相结合，对军人被限制的权利，按照权利与义务相一致的原则建立了补偿机制。我国《国防法》规定了军人保险、养老金保障、军人优抚优待和退役安置等方面的军人特有权利。《民法》第33条、《刑法》第259条规定了对军人婚姻家庭权利的特殊保护和补偿。

军属是一个宪法性称谓。我国《宪法》第45条、《国防法》第63条规定国家和社会优待军人家属。现役军人家属作为现役军人的家庭成员，并非武装力量的有机组成，但以自身特有的方式直接或者间接地为国防建设做着不可或缺的特殊贡献。国防建设是国家权力，国防安全是国家为每一个公民提供的公共服务。权利与义务对等，每一个公民包括现役军人家属有平等获得国防安全的权利，也应当平等负有支持国防建设的义务。客观上，现役军人家属支持国防建设所承担的社会负担比普通社会群体更重。现役军人家属基于本人的特殊身份和对国防建设的特殊贡献依法获得了国家、社会在政治、经济、社会、文化和家庭等各方面给予优待的权利。法律援助属于社会保障的范畴，对军人家属的法律援助优待属于社会优待权利。

2．军人军属对法律援助的特殊诉求及案件的特殊性需要完善法律援助立法。基于国防和军事建设的特点和需要，军人通常异地服役，与军人家属两地生活，并且人身自由、通信自由、婚姻自由等公民基本权利受一定限制。军人家属随军限制较过去虽有放宽，两地带来的生活上的不便和困难依然是突出问题。国防和军事建设需要军人时刻做好军事斗争准备，即使是和平时期，军人平时及参加军事演训、执行抢险救灾、反恐维稳、国际维和、海外护航、国际救援等军事行动期间，本人处理自己及其家属的涉法涉诉矛盾自由均受限制，大多只能通过部队政治机关表达诉求。

军人军属的法律援助需求虽然在不同时期有所不同，但基本上以军属的需求为主，涉及现役军人本人的矛盾纠纷数量较小。军人军属的法律援助需求同普通公民有共性，大多集中在婚姻家庭、人身损害、土地征用、拆迁安置补偿、保险赔付、相邻关系等涉及民生领域的纠纷，同时，基于军人、军人家属的特殊属性和法律地位在请求给予优抚待遇、军婚特殊保护等问题上有需求。军人军属的特殊属性和生活工作特点决定，军人军属法律援助服务必须优质便捷高效，必须靠诉求表达渠道畅通、军地协同机制畅通、法律援助异地协作机制畅通等保障。要有标准化、程序化的军人军属法律援助的质量监管机制和案件通报（反馈）制度，确保服务质量和各方掌握信息对称。军人军属的特殊属性及所需的特殊保护决定了军人军属对法律援助的特殊诉求及案件的特殊性，也决定了通过立法完善军人军属法律援助制度的必要性。

（二）立法明确法律援助是公共法律服务，是中央地方共同事权

1．法律援助是公共法律服务。军人军属法律援助制度是法律援助制度的有机组成，其完善和实施，首先要解决法律援助的定位以及事权划分问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将法律援助定位为公共法律服务，提出推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。要求完善法律援助制度，扩大援助范围，为公民提供及时有效法律帮助。法律援助制度的完善和实施是公共法律服务体系的支撑。法律援助是公共法律服务，属于政府向社会提供的公共服务。

2．法律援助属于准全国性公共服务，是中央地方共同事权。完善立法、明确事权，对于解决法律援助制度中的经费等保障机制等问题来讲是前提和基础。事权划分是完善法律援助制度不可回避的问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。向社会提供公共服务或公共产品属于政府的基本职能。

根据公共产品层次性理论，公共产品的层次决定中央与地方政府提供公共产品的分工。公共产品层次的划分，主要有“二分法”和“三分法”两种。“无论是“二分法”还是“三分法”，其对于中央与地方事权划分的逻辑影响都是一致的，即“公共产品层次性——中央与地方事权的配置——中央与地方财权的配置”模式的建立和运行③郑毅：《中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则》，《云南大学学报》（法学版），2011年第4期。 “三分法”观点认为，公共产品按受益范围或效用溢出的程度可分为全国性公共产品、准全国性公共产品和区域性公共产品。①全国性公共产品由中央政府来提供。②准全国性公共产品由于跨区域，有较大的利益外溢性，应由上一级政府直至中央政府统一提供；或者由某一地方政府提供，但由上一级政府直至中央政府提供某种补贴。③区域性公共产品由地方政府负责提供④吴笛：《中央和地方事权与财权的划分与改革思路》，《合肥工业大学学报》（社会科学版），2010年第2期。。

完善法律援助制度，迫切需要立法，立法必须明确事权，必须建立事权与支出责任相适应的制度。我国军人军属、农民工等法律援助重点群体流动性强，我国法律援助制度的无偿原则和案件属地管辖原则决定了法律援助服务对于一些省、市、县级行政区域有较大的利益外溢性。法律援助案件异地协作有跨区域性，省内、省际的跨区域协作是常态，我国现行财税体制决定需要协调区域之间的利益和分工合作。因此法律援助应属于准全国性公共产品。法律援助的公益性及其政府责任决定了法律援助在公共法律服务体系起重要支撑作用。根据事权与支出责任相适应的原则，法律援助应是中央地方共同事权。

（三）推进全国军人军属法律援助服务均等化

1．推进全国军人军属法律援助服务均等化具有可行性。法律援助对现役军人的服务主要是在涉及地方的民事法律问题及军婚特别保护。法律援助服务更多的是军属。根据公开数据，现役军人约330万，其中解放军现役军人约230万人、武警约100万人，现役军人中义务兵占50%。战士包括义务兵和士官约240万人，占国家统计局发布的2014年末全国人口总数136782万人⑤国家统计局：《2014年国民经济和社会发展统计公报》，2015年2月26日。的0.00175%，数字绝对值较小。据河南统计数据，2011年至2014年，军人军属法律援助案件中，受援人为现役军人的案件占1%，受援人为军人家属的案件占99%。军人家属符合普通公民法律援助条件的，原本就在地方财政保障范围内。根据我国经济社会发展水平，即使对军人、军人家属取消法律援助经济困难条件和事项范围限制，予以法律援助优待，也基本不增加财政负担。法律服务人员不足的地方，可由上级司法行政机关采取政府购买、志愿服务等形式调配律师等法律服务资源予以解决。因此，推进全国军人军属法律援助服务均等化具有可行性。

2．法律援助支出责任由中央和地方按明确的比例分担。合理划分事权是建立事权与支出责任相适应制度的前提。根据国务院出台的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》提出的合理划分中央事权、中央地方共同事权和地方事权，建立事权与支出责任相适应的制度的精神。笔者认为，法律援助制度实施提供是公共法律服务，属于准全国性公共产品范畴。法律援助应是中央地方共同事权。法律援助制度体系建设应纳入基本公共服务体系建设范围。法律援助作为公共法律服务的重要支撑，应由中央和地方共同分担支出责任，实现法律援助服务均等化，明确中央和地方分担标准或比例；地方分担的部分，应当明确省、市、县三级政府财政各自分担比例，以省级财政负担为主。

3．全国统一界定法律援助对象中军属的概念和范围。当前，法律援助对象中军人的概念已全国统一界定，对军属的概念和范围未做界定。《军人抚恤优待条例》第15条已经明确了军属的基本范围。应全国统一界定法律援助对象中军属的基本概念和范围，不宜由各省自行界定。军属的范围可界定为：军属是指军人的配偶、子女、父母及其他与军人有法定扶养关系的亲属。

4．制定全国统一的军人军属法律援助经济困难标准及事项范围。法律援助经济困难标准的制定应体现从覆盖低保人群向覆盖低收入人群转变，体现国家和社会对军人军属的优待。建议以“城市最低工资标准”为参照指标制定法律援助经济困难标准，法律援助经济困难标准以此指标为上限即可。军人军属法律援助经济困难标准应在此基础上放宽，鼓励有条件的地方，对军人军属申请法律援助的，免予经济困难条件审查。法律援助作为公共法律服务体系的重要支撑，法律援助服务的范围是有边界的。从法律援助制度的基本价值追求和军人军属特殊属性及法律地位看，可建立军人军属法律援助事项负面清单。在我国宪法和法律规定的国家和社会应对军人军属优待和特殊保护的范围内，排除与法律援助立法精神不符的涉法涉诉矛盾纠纷事项即可。

（四）建立军地协同、全国互联互通的军民融合式军人军属法律援助体系

1．军人军属法律援助有军民融合深度发展的必要性及可行性。军民融合发展是国家战略。根据军人军属这一特殊群体法律援助需求特点及其法律援助优待权利落实的现状，军人军属法律援助制度实施需要军地法律服务网络的融通、制度运行机制的融通、律师等法律服务资源的融合、军地协作的融洽等方面保障。国发〔2014〕37号文件解决了制约法律援助制度军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题。落实各项任务措施要求，需要建立军地协同、全国互联互通的军民融合式的军人军属法律援助体系，也初步具备了建立条件。

2．统一全国军人军属法律援助专门服务组织设置。可由军地司法行政部门主导，分别依法履行军地司法行政工作职责，发挥省军区系统联系军地的桥梁纽带作用。在团级以上作战部队建立工作站或联络点均可。工作站或联络点应当在营连级部队设法律援助联络员。在非作战部队团级以上单位设法律援助联络员。同时，全国应统一基础网络架构，以便全国、全军范围内的互联互通，法律援助异地协作畅通，军地衔接协作畅通。广大军人军属根在基层，军人军属法律援助专门服务组织应覆盖省、市、县、乡以及驻军团以上单位。县（市、区）人武部军人军属法律援助工作站应在乡镇（街道）人武部设立联络员。

3．完善军人军属法律援助工作制度机制设计。一是建立军地法律援助工作机构间的日常性信息交换沟通机制；二是司法行政机关、法律援助机构与军人军属法律援助工作站要建立重大疑难问题会商机制；三是建立日常工作运行机制，包括宣传工作常态化机制、建立军人军属法律援助舆情工作机制；四是建立办案工作规范化机制，重点完善落实办案质量监督机制，建立案件质量评估标准和程序。建立完善案件异地协作机制。经审查，符合军人军属法律援助条件且应由省内其他法律援助机构管辖的法律援助事项，法律援助机构应引导申请人直接向有管辖权的法律援助机构申请，并予以协助；对省际协作的事项，省辖市法律援助机构负责统一对外联络、处置；重大疑难案件的异地协作，省辖市法律援助机构应报省级法律援助机构协调。工作站予以协助；五是建立定期督查考评机制、责任追究机制。

课题组组长：

周济生（河南省司法厅副厅长）

课题组成员：

史雪梅李程龙（河南省法律援助中心）

赵转（河南财经政法大学民商法学院教授）

执笔人：李程龙

（责任编辑朱腾飞）

*本文系司法部2014年全国司法行政系统理论研究规划课题，项目编号14GH2046。