延安时期抗日军人优待和抚恤制度建设

李红刚 李云辉

摘 要：延安时期，陕甘宁边区政府为解决好边区抗日军人及抗属的生活，从边区的实际情况出发，针对抗日军人、伤残牺牲军人及抗属制定和颁布了一系列优待和抚恤制度，从物质保障和精神抚慰两方面入手，切实保障抗日军人和军属生活待遇，取得了显著成效，实现了优抚工作制度化。优抚工作的开展还增强了政府公信力，巩固和发展了抗日民族统一战线，增进的军民关系，为巩固边区政权和争取全国抗战的胜利发挥了积极作用。

关键词：陕甘宁边区;抗日军人;军属;优待抚恤;制度建设

一、延安时期建立抗日军人优待和抚恤制度的背景

延安时期，中国共产党实施的积极抗战政策，加之第二次国共合作的实现，延安成为中国革命的另一个中心和抗战的后方基地，陕甘宁边区政府就成了抗战的中心和大后方。随着抗战的全民爆发，越来越多的边区青年参军进入抗战前线。据统计，抗战时期边区政府动员参军人数高达44957人，占到边区人数的3%，边区青年人数的比例更高。从事脱产抗战的人数有7-12万之多。150万人口的边区抗属人数就达到2万多人[1]。青年劳动力参战上了前线，农业生产出现了劳动力严重缺乏的局面，出现了大面积的撂荒现象，严重影响了边区军民粮食安全和生活，导致有的家庭生活异常困难。战争就意味着牺牲或伤残，抗日军人和军属优待问题以及残废、退伍军人安置问题成为边区政府的重要工作。优待和抚恤制度的建立和实施状况對于稳定人心、产生新的革命力量至关重要。边区政府曾指出：“抚恤和优待牺牲战士和残废战士，是每个人民和政府的责任”。[2]

二、延安时期抗日军人优待制度

（一）抗日军人服务期间的优待措施

抗日军人服务期间的优待措施主要规定在1937年陕甘宁边区政府颁布的《抗日军人优待条例》。条例序言部分表明制定立法的宗旨和目的，首先通过描述性的语言，讲述了中华民族对日作战之惨烈状况，对抗日将士大无畏的革命精神进行褒扬，提出为了激励抗战将士之志，特颁布本条例。《抗日军人优待条例》第一条明确优待的对象是凡参加抗日战争将士和家属。第三条规定了抗日军人在服务期间可以免纳特区一切捐税。军人享受公家商店百分之一的优待，当必需品缺乏时有优先购买的权利。抗日军人乘坐轮船、火车、汽车的费用由公家发给，抗日军人的子女读书免纳一切费用。

（二）抗日军人家属的优待措施

《抗日军人优待条例》中不仅规定了对抗日军人进行优待，还规定了对抗日军人的家属也实施优待。条例第二条规定家属所居住的房屋免纳租金，军属同样享有和军人一样的免纳捐税和购物优待权。第五条规定在抗日军人家属缺乏劳动力耕种土地时，特区人民应尽代耕代收之义务。

1943年1月15日，边区政府委员会公布了《陕甘宁边区优待抗日军人家属条例》（以下简称为《军属优待条例》）。《军属优待条例》共十六条，另有附则五条，专项规定了对抗属的优待制度。《军属优待条例》对抗日军人和抗属的概念进行了界定，抗日军人包括直接参加抗日国防正规军、地方警备部队、保安团、县区警卫队以及脱离生产的自卫军干部。抗属范围不再局限于配偶，将直系亲属的、祖父母、父母、子女和旁系血亲的未成年弟妹也纳入抗属范围，享受优待的主体更加宽泛。《军属优待条例》明确了抗日军人和抗属的范围有利于明确优待的对象，避免产生理解上的分歧。《军属优待条例》还规定了优待的基本原则，要求应尽力保障军属在物质生活上应达到普通生活水平，在待遇方面要优于抗日工作人员家属。在具体的优待措施方面规定在优先购买、承租权方面规定公有土地、房屋、物品等出卖或者租赁、借用时，军属具有优先的承领、承借、承租和承买权。在公营的事业、公共机关雇用人员时，军属享有优先权。军属的子弟享有优先入学权和享有优先贫困救济金的权利，同时规定在小学阶段免费供给书籍文具。军属在公共卫生机关看病时予以免费。军属在公营商店和合作社购买物品时可以享受九五折的优惠，在物品缺乏时还享有优先购买权。军属还享有在政府和银行的贷款优先权。同时条例在保证军属物质优先权的同时还提出要在精神上予以优待，在精神上予以安慰，提高军属的政治地位。

《军属优待条例》除了物质和精神优待以外，还规定了劳动力优待措施，最主要的是代耕制度。《军属优待条例》第八条之第十四条对代耕制度进行了详细的规定。代耕制度是指由边区政府组织动员群众组成义务代耕队，为没有劳动力或劳动力不足的抗属，包括抗日工作人员家属及退伍军人进行代耕、代种、代管、代收的制度，是抗战初期陕甘宁边区优抗的最主要方式[3]。《军属优待条例》第八条对代耕条件做出明确规定，规定有土地而劳动力不足维持普通生活的，可以为半代耕或者辅助代耕。对土地较少全无劳动力，无法谋生者，为全代耕。无资产无土地无劳动力或尽其力但不足以维持生活的，由政府拨给公地代耕。同时对代耕还提出了具体要求，要求代耕的土地必须按时耕种收获，收成不得低于一般标准，在军属无力储积肥料，由代耕队负责调剂，代耕者的凡事自行解决。如因代耕不力造成歉收的，还需承担补偿责任。这些措施的出现，使得代耕制度的权责明确，防止懈怠和推诿，使这一切实保护军属生活的措施能够有效实施。另外还对代耕制度规定了监督和补偿措施。监管方面要求以县政府为单位负责实施，并采取备案制，明确监管责任和各自权责。对抗属耕地因遭遇自然灾害歉收的，还规定予以救济。代耕在边区优抗工作中占有重要的地位，充分保障和改善了抗属生活。据统计，1939 年延安、安塞、甘泉等19县共组织义务耕田队66347个; 1942年吴堡全县有36个代耕总队，101个代耕分队，429个代耕小组，代耕队员有4308人。1943年，边区政府民政厅对延安、固临、富县、米脂等21县优抗工作进行统计，共有抗属13114户，抗属占总户数的6.6%，享受代耕的抗属共4848户，占抗属总户数36.9%[4]。代耕制度解决了抗日军人和抗属的后顾之忧还获得了社会的尊重。代耕制度提高边区军民的参军抗战热情，在物质和精神得到充分保证的鼓励下，纷纷鼓励前线的军人奋勇杀敌，对部队人心稳定，兵源补充发挥了重要作用。

（三）退伍军人的优待措施

《抗日军人优待条例》第五条规定，抗日军人服务五年以上，年满四十五岁者可退职修养，公家补助其终身生活，本人不愿意退伍，应享受特殊优待，由民政厅发给特别优待证书。1940年颁布的《陕甘宁边区抚恤暂行办法》（以下简称为《抚恤暂行办法》）第六条规定，抗日将士服务满五年以上年满四十岁者，发给抗日战士年老优待证书，在职者每年发给优待金十元，退伍者每年发给优待金五元。第十条还规定持有优待证的老战士退伍而家在边区以外的，除给予路费外，还给付优待费。相比《抗日军人优待条例》，《抚恤暂行办法》降低了退伍年龄，并且增加了优待证和优待金。

1942年陕甘宁边区政府颁布了《抗日军人退伍及安置暂行办法》（以下简称为《安置暂行办法》）第八条对退伍军人优待制度再次进行规定。该办法规定退伍军人中全无劳动力而不得谋生者，视身体情况，由群众实施全代耕、代耕和辅助耕种。无谋生能力的退伍军人可以享受和抗属同等优待政策。免除退伍军人三年内的一切义务，同时规定如果退伍军人死亡还可享受死亡抚恤待遇。

（四）牺牲或伤残军人遗属和家属的优待措施

《抗日军人优待条例》第六条规定，抗日军人在对于在战争中牺牲的，应当享受优待待遇。为了表示对牺牲烈士的人格尊重和怀念，还规定应当汇集公布烈士的死亡时间、地点、战役、功绩;收集遗物;收殓并建立纪念碑。第七条规定抗日军人死亡或者残废的，子女弟妹幼小的可以免費在政府设立的抗日军人遗族学校就读，年满18岁后可以由政府介绍职业。

以上措施的实施，为抗日军人及其家属进行优待提供了政策和法律依据。对抗日军人和抗属的优待，体现了对浴血奋战在抗战前线的军人的尊重，增强自信心和自豪感。

三、延安时期抗日军人抚恤制度

陕甘宁边区政府把应享受抚恤的抗日军人分为三种：第一是退伍军人的抚恤制度：二是伤残军人抚恤制度，三是牺牲军人抚恤制度。

（一）退伍军人的抚恤制度

1. 退伍军人的安置措施

《安置暂行办法》第三条和第四条规定了退伍条件，凡是在战争中残疾或者年老力衰不能继续工作的，身体已成残废不能服务的，身体患慢性病无法医疗不能工作的，年满45岁以上精力衰弱不能继续工作的。安置方式为农业安置、非农安置和集体安置。农业安置主要措施是划定安置区，安置区分为陇东分区、关中分区、三边分区、延安分区四块。农业安置的土地由地方政府负责调剂解决，规定每人3垧至5垧土地。农业生产所需要的耕牛、农具、种子等物品由地方政府发动群众调剂解决。针对边区土地贫瘠的状况也鼓励退伍军人在边区以外自行解决，鼓励自由合作和与群众换工等方式解决安置问题。非农安置主要方式是从事商业活动或者自行揽工。边区政府给予扶助，从事商业活动的，政府发给资本，每人发给资本500-1000元，并发给一个月的粮食。自愿揽工谋生的，由边区政府帮助介绍。有技能愿意进入工厂或商店的，由政府介绍。愿参加集体生产的，由政府安置到生产部门工作，边区政府还专门设立了退伍军人新村用于集体安置。

2. 帮助退伍军人建立家务

帮助建立家务是由边区政府保证抗属有足够的土地，各地政府帮助抗属调剂粮食，边区群众帮助置备生产工具和生活用具的情况下，积极参加生产，通过辛勤劳动逐步过渡到有家当、有余粮、有房屋乃至娶妻生子，成家立业，最终实现丰衣足食的目标[5]。1944年颁布的《陕甘宁边区抚恤优待条例（草案）》第十二条规定，凡抗日军人及抗日工作人员退伍者，除享受本条例优待外，并由政府设法帮助建立家务安定生活。边区政府根据实际制定了帮助退伍军人建立家务的措施，归纳起来有以下几点：一是帮助退伍军人制订生产计划，使他们有计划进行生产，并且定期检查和督促，及时解决发现的问题，有力的调动退伍军人的生产积极性。据统计，延安市在全市103户抗属和147户退伍军人中，已订计划的抗属79户，退伍军人73户。新市乡全乡22组，18个抗属和退伍军人，已全部订了计划，并一一开过讨论建立家务的小组会议，依据他们所提的物质困难，群众样样都给了完满的解决，使抗属和退伍军人苏才清等，感动得流泪[6]。二是帮助解决土地问题。土地是从事农业生产首要问题，面对陕甘宁边区土地的稀缺的问题，由地方政府和农户调剂以及鼓励开荒等方式解决土地不足问题。同时对于无劳动能力的军人实施代耕，保证建立家务活动正常开展。三是解决生产工具和畜力的问题。边区政府发出通知，要求各地政府尽力解决建立家务活动中物资缺乏的问题。各地政府积极响应号召，退伍军人很快就得到了农业生产所需要的物资和畜力。边区政府因地制宜的发展了纺织、畜牧养殖、养蚕等。定边五区三乡抗属吴建帮、康红才两家最困难，就在乡动员大会上，区委书记自己提出送一只母羊，乡长王兆祥也送一只母羊。在他二人的模范作用影响下，群众共自动送了口轻的母羊十七只，谷草一千三百斤，边币五千五百元。并给两家买了两只母猪娃，给吴建帮买了一头好母牛”。[7]四是帮助退伍军人解决婚姻问题。边区政府帮助退伍军人建立家业物质基础的同时也关注到人的需求，将退伍军人婚姻问题也纳入工作重心。将帮助退伍军人解决婚姻问题作为拥军的一项重要工作，发动群众对退伍军人提供婚姻上的帮助，解决了他们的后顾之忧。

（二）伤残军人保障制度

对因革命致残者的，陕甘宁边区政府主要从发放抚恤金、入住残疾院和帮助建立家业三个方面进行抚恤。

1937年2月1日，中央内务部颁布了《关于残废牺牲老病等抚恤的规定》，规定凡红色战士因革命战斗而成残废者，发给残疾证并且发放抚恤金。还对伤残等级作出明确划分，划分为四个等级，每个等级列明了具体的伤残认定的标准，并且规定了不同的抚恤金发放标准。一等残废抚恤金标准为每年大洋30元;二等残废抚恤金标准为每年大洋20元;三等残废抚恤金标准为每年大洋12元;四等残废抚恤金标准为每年大洋10元。并且给因伤痛需要休养的红军机关工作者发放不同程度的休养费，一般在大洋2-5元不等。

为进一步改善抗日阵亡军人的抚恤待遇，《抚恤暂行办法》就适用对象、办理程序、伤残等级的认定、伤残抚恤金的发放标准、抚恤金发放机关等问题均作出详细规定。与《关于残废牺牲老病等抚恤的规定》相比，《抚恤暂行办法》规定基本相同，但也有所区别。主要区别首先体现在于适用对象的变化，《抚恤暂行办法》第二条所规定的抚恤对象较之前有所扩展，将抚恤对象扩大为因边区而直接参战的抗日将士的优老养病抚恤伤亡。其次，在伤残标准的确定上有所扩展。在三等标准中将原来的“生殖器因伤而失去一部者”改为“生殖器因伤而失去一部而尚能人道者”。最后，在立法科学性上有很大的进步。在一等伤残标准中加入其他重大残疾相当于上列作用者，在二等标准和三等标准中最后一条加入其他类似以上作用者。从立法技术上讲，填补了列举不能穷尽的缺点，做了兜底性条款的设计，在适用上更加灵活，可以填补列举式立法模式的缺陷，说明边区政府在立法技术上的进步。1944年9月，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区抚恤优待条例》，该条例一共十三条。与《抚恤暂行办法》相比较，该条例将抚恤对象进一步扩大，规定凡是抗日军人和抗日工作人员，如因作战阵亡者、因公积劳病故者均可以享受抚恤。该条例最大的变化还是在伤残认定标准。在二等残疾标准中增加了“一手并一足不能同时自由屈伸或一手瘫痪或一手折断全失作用者;双腿关节僵直而行动不便或一腿失去大部作用者”。在三等标准中增加“一耳失听或二耳带聋者;一腿稍拐者;一臂关节僵直，肌肉伸缩不开者;手指和脚趾之一部失去半数或一部之前节者”。取消了“生殖器因伤而失去一部而尚能人道者”的伤残认定。通过比较可以发现，《陕甘宁边区抚恤优待条例》较之前的认定标准更加细化，范围更加宽泛，但是认定伤残等级的程度变化不大。同时，边区政府为避免和防止边币贬值的影响，《陕甘宁边区抚恤优待条例》改变了之发放抚恤金的标准，虽然也是以抚恤金的形式发放，但所采取的单位不再是大洋，而是当地小米的市价，小米作为一般等价物在边区通行。《陕甘宁边区抚恤优待条例》还规定了每年六月和十二月分为两次发放抚恤金。

1937年陕甘宁边区政府颁布的《抗日军人优待条例》第八条规定，抗日军人因战争受伤残废可以入残疾院修养，由国家供给生活费用。不愿意入住残疾院的由政府按年发放抚恤金。《安置暂行办法》第七条规定由地方政府安置重残废者。1942年陕甘宁边区政府颁布的《军人优待条例》第四条规定由地方政府安置无家可归之重残废稍能谋生者。关于安置的具体措施参照退伍军人。当时边区设有曲子、云阳、安河、云岩、延长等5处残废院，专事收容伤残军人的治疗和休养，并对他们施以政治、文化教育，在伤愈后尽量动员参加后方工作;对于完全丧失劳动能力的重残疾人员，留校长期休养;对于自愿回农村参加生产的，政府负责调剂土地和生产资料，并酌情给予代耕[8]。

《陕甘宁边区抚恤优待条例》第十一条规定，受抚恤优待人除照本条例抚恤与优待外，并得享受陕甘宁边区优待抗日军人家属条例之优待。按照该条例的规定，对边区内有家可归但家庭生活困难者，由政府介绍回乡，责成当地政府补助其3—5个月粮食，并发动群众调剂生产资料，帮助其家庭发展生产;对于在边区内外无家可归者，由政府划定开垦区或设立各种手工业劳动作坊，采取集体合作性生产方式，进行生产劳动;对于在边区内外无家可归者，具有劳动能力而不愿意从事集体生产劳动者，由政府发给2个月米金，安置在指定地区，帮助其自谋生计[9]。边区政府还颁布了《陕甘宁边区拥军公约》，号召对伤残军人建立家务提供帮助。在边区政府和人民的帮助下，很多伤残军人很快建立起了家务，实现了生产独立，还涌现除了一批劳动模范和生产能手。

（三）牺牲军人保障制度

《抚恤暂行办法》第四条规定，凡抗日将士因革命牺牲者，由优待抚恤委员会办理抚恤事宜。除暂时发放二十元的直系遺属抚恤金外还规定了烈士的人格利益保护制度，规定登记烈士的功绩纪念品和家庭状况，以备纪念和直系亲属的抚恤工作。随着物价水平的上涨，抚恤标准不断提高。1944年将抚恤金标准提高为一次发给等于四石小米之恤金。

四、结语

陕甘宁边区政府的一系列优待和抚恤制度，适应了抗战需要和边区经济发展需要，促进了边区政权的巩固和经济的发展。优抚制度的实施提高和保障了抗日军人及家属的生活水平，退伍和残废军人得到了妥善的安置，生活也得到了不低于一般水平将的保障，实现了中共中央提出的“耕三余一”的目标[10]。对边区的友军及抗属的优待体现了边区政府以民族大义为重，巩固和发展了抗日民族统一战线。边区政府的优抚制度密切了党政与群众的关系，提高了党在群众中的威望，增强了政府的公信力，强化了劳动光荣的意识。建立家务及安置制度强化了军队和群众关系，军民亲如一家人，促进了双拥运动的开展，深化了双拥运动的内涵，使双拥活动成为一项光荣传统，传承并发扬光大，成为革命成功和克敌制胜的法宝。

参考文献：

[1] 胡新民，闫树声.陕甘宁边区民政工作史[M].西安：西北大学出版社，1995：86.

[2] 中央档案馆编.陕甘宁边区抗日民主根据地（文献卷）[M].陕西人民出版社，1990：25.

[3] 魏彩苹.民生视角下的陕甘宁边区抗属优待救济[J].甘肃社会科学，2011，（4）：159.

[4] 宿志刚.抗战时期陕甘宁边区代耕问题研究[J].史学月刊，2007，（9）：67-68.

[5] 彭秀良.延安时期的社会工作（二）：军人抚恤优待[J].中国社会工作，2011，（22）：56-57.

[6] 雷志华，李忠全.陕甘宁边区民政工作资料选编[Z].西安：陕西人民出版社，1992：184

[7] 苏奋.定边盐池等县优抗工作做得很好[N].解放日报，1944-05-16.

[8] 杜君，欧瑞.抗日战争时期陕甘宁边区的社会救助工作[J].东北师大学报（哲学社会科学版），2019，（3）：34.

[9] 曹殊，王晋林.陕甘宁边区对抗日军人及抗属的优待抚恤述评[J].长沙民政职业技术学院学报，2017，24（2）：5.

[10] 郑彦林.抗战时期陕甘宁边区优抚安置问题研究[D].延安大学，2012：31.