关于深入推进司法行政机关执法规范化建设的思考

迟丽华（山东省司法厅副厅长）

关于深入推进司法行政机关执法规范化建设的思考

迟丽华（山东省司法厅副厅长）

山东省司法厅把执法规范化建设作为“三项重点工作”（深入推进执法规范化建设、公共法律服务体系建设、班子队伍建设）之首的任务来谋划、来落实。前不久，出台了《关于深入推进司法行政机关执法规范化建设的意见》和《山东省司法行政机关执法规范化建设三年规划（2016—2018年）》，召开了高规格会议进行动员部署，提出了执法队伍专业化、执法标准体系化、执法管理信息化、执法制度科学化、执法监督经常化“五位一体”工作思路，各项工作已全面展开。笔者认为，执法规范化建设作为一项综合性、全局性任务，涉及领域广、任务艰巨，要想取得应有的效果，关键要在解放思想、更新理念、创新方法、加强领导上下功夫，这给各级司法行政机关提出了一个重大理论课题和实践课题。

一、认清形势、把握大势，在提高认识上下功夫

自党的十八届四中全会《决定》作出全面推进依法治国的重大战略决策以来，法治成为当今时代的最强音。作为处于推进法治和改革一线的司法行政机关，倍感时代变化带来的新压力新挑战，规范执法、依法行政的任务比以往任何时候都更加迫切，主要体现在：

（一）建设法治政府的倒逼。规范执法、依法行政是法治政府建设的重要内容，能否做到规范执法、依法行政，是衡量和检验法治政府建设的重要尺度。中央强调把“权力关进制度的笼子里”，对行政机关来说，最根本的就是做到规范执法、依法行政。从现在起到我国提出2020年基本建成法治政府的目标还有3年多的时间，法治政府建设进入“爬坡上坎”的关键阶段。中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，前不久，省委、省政府印发了《山东省法治政府建设实施纲要（2016—2020年）》，围绕到2020年基本建成法治政府的目标作出了具体部署。2011年省政府出台的《山东省行政程序规定》，是继湖南之后制定的第二个省政府规章，其内容覆盖决策、执法、规范性文件管理等机关工作的方方面面，是以行政程序规制政府行为的重要实践，是我国行政程序建设的一个里程碑，对政府工作产生了深刻影响。规范执法、依法行政作为法治政府建设的“重头戏”，要求越来越细，标准越来越高，执行起来越来越严。目前受传统人治思维和习惯做法的不良影响，系统内按规则办事的习惯还远未形成，不适应、不符合、不到位的问题还比较突出：有的执法方式简单化，“粗暴执法”、越权执法，引发了管理对象的强烈不满；有的重实体轻程序，执法程序存在瑕疵；有的没有严格执行规范性文件“三统一”、合法性审查、有效期等制度，违规制发规范性文件，等等，说明离依法行政、规范执法的要求还有很大差距。因此，建设法治政府机关、推进依法行政，迫切需要加大执法规范化建设力度。

（二）全面深化改革的倒逼。一方面，随着简政放权转变政府职能的快速推进，改革措施不断出台，新规定、新要求层出不穷。行政审批制度改革进行了多轮，目前已进入破解难题的“深水区”；省政府推行权力清单责任清单负面清单制度，推进政务服务平台建设、简化优化公共服务流程、加强事中事后监管、加强诚信体系建设等等，这些都推动了执法规范化建设内容创新、机制创新和载体创新。与此同时，系统内不少同志还存在着灵敏度不够强、思想观念落后的问题。比如，按照省政府建设政务服务平台的部署，将权力事项和主要公共服务事项纳入平台管理，省政府修订部门“三定”规定，将行政许可权集中到一个处室，这些使得权力运行规则发生了重大变化。从推进的情况看，此项工作不够理想，说明我们在这个问题认识上的巨大差距。如果不能正确认识和把握深化改革带来的新挑战，我们的工作不仅很难创新，而且将越来越被动！前不久，省厅成立了推进政府职能转变领导小组，出台了相应的实施意见，是应对行政体制改革、转变政府职能的重要举措。另一方面，执法规范化建设也是全面深化改革的重要内容，列入省委全面深化改革重要举措中。省委政法委和司法部正在制定执法规范化建设意见和规划，从顶层设计上进行部署。因此，顺应改革大势，担当改革责任，迫切需要我们加大执法规范化建设力度。

（三）防范执法风险的倒逼。互联网时代的执法工作，存在着人民群众维权意识增强、执法环境更加公开透明、执法活动受到监督制约的鲜明特点。在这种环境下执法，不仅要求实体上合法，而且要求程序上合法，其结果要经得起法律和事实的检验，否则很容易成为网络炒作的热点。同时，随着公民权利意识不断增强以及行政复议诉讼制度改革，复议诉讼门槛进一步降低，由执法引起的复议诉讼案件数量呈现出爆炸式增长。不断加大的被网络炒作的危险、败诉的危险以及越来越强的外部监督、层级监督，倒逼我们加大执法规范化建设力度。

（四）“走在全国前列”目标的倒逼。执法规范化建设不是单项工作，而是一项综合性、全局性、根本性工作，牵一发而动全身，在整个司法行政工作中发挥着提纲挈领、纲举目张的重要作用。执法规范化建设搞不上去，司法行政其他各项工作都会大受影响。从全国情况看，这项工作也基本上处于同一起跑线上，把握机遇、赢得优势，实现“走在全国前列”的目标，倒逼我们加大执法规范化建设力度。

同时，受自身工作规律和现实条件的制约，执法规范化建设工作呈现出复杂性、艰巨性、长期性的特点，主要体现在：司法行政机关承担着刑罚执行、强制隔离戒毒、社区矫正、行政许可、行政处罚等多项执法任务，执行的法律法规多，涉及的领域广，执法的责任重，相应地执法规范化建设任务也重；执法规范化建设涉及到执法队伍建设、执法行为规范、执法信息化、执法保障、执法监督等诸多方面，各个方面相互制约、相互影响、环环相扣，其中一个方面跟不上，其他工作很难取得应有效果，需要整体谋划、系统推进；执法规范化建设涉及的部门多，无论是执法部门还是办公室、人事、装备财务、政策法规等部门，都承担着不可替代的角色，缺一不可，需要协同作战，相应地组织协调的难度也就较大；规范执法涉及到利益调整和思想观念、工作方式转变，执法规范化建设需要长期、艰苦地努力，决不会一帆风顺、一劳永逸。对此，还必须有充分的思想准备和行动准备。

二、转变观念、更新理念，在增强自觉上下功夫

尽管执法规范化建设在全系统已开展多年，但与公安、检察机关相比，在思想观念、工作措施、工作力度、整体氛围、实际效果等方面还存在不少差距。究其原因，除了客观形势要求并不是特别迫切、外部压力偏弱的原因外，更主要的是主观上的原因：有的同志认为只有监狱、戒毒、社区矫正才算执法，其他都算不得执法；有的片面认为只有执行的是法律才是执法，执行规章或规范性文件就算不得执法；有的把执法规范化建设与一般业务工作等同起来，以业务工作替代执法规范化建设，等等。唯有破除片面认识，树立正确工作理念，才能确保正确努力方向、获得持久动力。

（一）要树立大规范化的理念。司法行政机关虽然带“司法”之名，但其实是不折不扣的行政机关，是负责为司法机关和社会公众提供法律服务的政府机关。司法行政机关除了监狱、戒毒、社区矫正等直接面向社会的“硬执法”外，还有法律服务管理、法律援助、法治宣传教育、人民调解等间接面向社会的“软执法”，“硬”“软”相结合构成了司法行政机关完整执法体系。放宽视野，树立“大规范化”的工作思路，既要抓好纯粹意义上的执法，更要抓好管理、服务的规范化，决不能简单、狭隘地理解，造成不必要的思想障碍，制约工作开展。

（二）要树立简化优化的理念。加强执法规范化建设，既包括静态意义上的制度建设，又包括动态意义上的制度落实过程，是制度建设与制度落实的有机统一。制度关键在于实用管用常用，能够考虑基层的现实状况和可接受程度，绝不能脱离实际。“大道至简”，执法规范化建设，要害就在“简化优化”这四个字，重点在“简化”上下功夫，删繁就简、会做减法才是真本事。深入研究规律，把握重点关键，使制定的制度力求统一、简约，使执行的规范具体、明确，提出的要求简便易行、务实管用。

（三）要树立“一盘棋”的理念。执法中的很多问题，问题在下面，但根子在上面。孟子曰：“明足以察秋毫之末，而不见舆薪”。意思是说，眼力好得能看到一根毫毛的末梢，却看不到一车柴草。看问题如果仅从局部出发，不能通观全局，就会发生“短视”。工作是一盘棋，每个同志都是其中的一个棋子。“行棋当善弈，落子谋全局”。树立“一盘棋”思想，注重从整体角度看问题、拿举措、抓落实，做到上下同欲、目标同向、行动齐心，才能确保工作顺利推进。

（四）要树立常历常新的理念。“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春”，事物的发展变化是永恒的。执法规范化建设是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化的，不可能一蹴而就、毕其功于一役，而是一个长期的过程。应当树立历久弥新、常抓常新的理念，做好打持久战的心理准备，用不断出现的新问题丰富内容、提供动力，推动执法规范化建设不断深入。

三、创新方法、强化措施，在狠抓落实上下功夫

山东省司法厅在充分论证的基础上，最终确定了执法队伍专业化、执法标准体系化、执法管理信息化、执法制度科学化、执法监督经常化“五位一体”工作思路。这一思路完全符合全面依法治国、全面深化改革的总要求，是对以往工作经验的总结运用，把握住了执法规范化建设的内在规律和发展趋势，符合司法行政工作实际。下一步，全省各级司法行政机关将按照这样一个思路，攻坚克难、开拓进展，狠抓落实、务求实效。

（一）借势借力抓落实。搞执法规范化建设，眼光一味向内不行，关起门来搞也不行，必须用宽广的视野考虑问题，学会借势借力推进。一要借好改革之势。积极争取将司法行政机关执法规范化建设纳入全面深化改革大盘子，借势借力推进。厅党委要求，从现在起到明年，利用一年多的时间抓好执法规范化建设基础性工作，争取省委、省政府出台加强司法行政机关执法规范化建设的文件。争取省委、省政府的有利政策，破解好长期以来制约执法工作的经费、装备、设施、待遇等老大难问题。各市县也要先行一步，在此方面争取有所突破。二要借好法治之势。这两年，省委全面深化改革领导小组通过了司法行政工作改革性文件达5件，是省直部门中较多的，体现了对司法行政工作改革的高度重视。贯彻落实四中全会《决定》精神，把《决定》精神吃透，找出借势推动工作的“抓手”，比如机关工作人员学法用法、法律顾问全覆盖、公共法律服务体系建设等，理思路、出题目、设项目，在推动法治工作重点项目中推动执法规范化建设。三要借好社会力量之势。执法规范化建设是一项群众性、社会性很强的工作，直接关系到广大人民群众的切身利益。畅通渠道，做到执法规范化建设让群众参与、执法质量让群众监督、执法效果让群众评判，不断推动工作深入开展。

（二）突出重点抓落实。执法规范化建设任务千头万绪，必须突出重点，只有抓住重点，牵住牛鼻子，实现重点突破，才能带动全局工作上水平。一要抓好制度建设这个重点。要把握常用、管用、实用的原则，加快司法行政法规制度体系建设。积极协调省人大、省法制办等单位，推动出台更多符合全省实际的司法行政地方性立法。今明两年集中精力搞好《山东省法治宣传教育条例》立法工作。要加强规范性文件管理，积极做好制度立改废工作，确保法制统一和政令畅通。二要抓好标准化建设这个重点。要精益求精、精雕细琢，实现执法行为的标准化，使得每个执法岗位、每个执法环节、每个执法行为，都有一套简便易行的标准流程。认真学习借鉴上海、浙江等地的经验，推进各个业务领域执法标准化建设，统一工作标准和执法尺度，以标准化带动规范化建设深化提高。三要抓住信息化建设这个重点。要积极推进政务服务平台建设，将除涉密事项外的司法行政权力事项和公共服务事项纳入网上平台运行。集中力量建好社区矫正管理系统、公共法律服务信息化平台、业务综合管理平台，提高信息资源利用水平和平台服务功能。四要抓住法律服务业事中事后监管这个重点。加强对法律服务的日常监管、风险监测、智能监管、信用监管，大力推广随机抽查，创新管理方式，强化社会监督，提高监管效能。

（三）统筹协调抓落实。执法规范化建设是一项系统工程，必须强化全局思维，整体系统谋划，协调有序推进。一要分清轻重缓急。要安排好优先顺序，按照先易后难、先急后缓的原则，分类推进执法规范化建设。对于那些上级有明确要求、当前最急需的事情、可能引发执法风险的事项往前排，对于那些一时条件不具备、群众不够关注或者说很难引发风险的执法事项也要提前研判，做好预案，积极应对，以避免出现被动应付现象。把社区矫正标准化试点、政务服务平台建设、网上行政审批、事中事后监管、规范投诉处理等作为重点任务来抓，实现重点领域执法规范。二要坚持分类分步推进。先期集中精力抓好易量化、工作基础好的执法规范化建设，待探索规律、积累经验、取得成效后，再适时推动其他工作，这样就会取得事半功倍的效果。执法执业考评、推行执法责任制等已有良好基础，今年省厅修订了《执法执业考评办法》《执法责任制规定（试行）》，要以此为契机，进一步加大推进力度。三要尽快见到效果。对于那些立竿见影、最容易见到成效的事项，应当加快推进，成熟一项推进一项。比如统一司法行政标志标识工作，标识有了，下一步就要抓好推广使用，以此带动执法规范化建设开展。四要借鉴转化创新。采取“拿来主义”，发挥各个方面的智慧和力量，大胆探索，实现外地经验的本地化、特色化，努力打造执法规范化建设的“山东品牌”。

（四）上下联动抓落实。“天下之事未尝不败于专而成于共”。要把各方面的资源力量整合起来，形成推进工作的强大合力。一要实行上下联动。省市两级要做好表率，先从自身做起，从自身改起，以上率下开展好工作；要使各项决策措施更符合基层实际，更接地气；要真心实意帮助基层解决困难问题，在争取政策、出台文件、搞好保障上用力。在坚持统一标准的同时，各地要结合各自实际，大胆探索实践，彰显个性特点，突出部门特色，创造可操作可复制的经验做法。二要与业务工作结合。紧扣执法主题，与单纯的业务工作部署有所区别，不能以业务工作替代执法规范化工作，同时又要把执法规范化建设融入司法行政业务工作之中，做到相互协调、相互促进。聚焦业务工作的难点、堵点和短板，用法律、制度、政策、规范的理念和办法解决，不断丰富执法规范化的内涵和外延。三要建立业务机构和法制机构协同推进的工作机制。善于把握彼此利益的共同点和交汇点，强化沟通协调和协作配合，调动和发挥好各个方面的积极性，齐心协力做好这项工作。

四、加强领导、强化保障，在形成长效上下功夫

深入推进执法规范化建设，组织领导是关键。要从健全体制机制、加强统筹协调、夯实基础入手，为工作开展提供有力保障。

（一）健全体制机制。各级司法行政机关要从建设法治政府、推进依法行政的高度出发，把执法规范化建设列入重要议事日程，摆上重要位置来抓。健全工作推进机制，党委（党组）会和厅（局）长办公会要定期听取有关情况汇报并通过制度形式固定下来。一把手要亲自抓、抓全程，对活动开展进行有效指导；分管领导要靠上抓、抓具体。厅执法规范化建设领导小组应履行规划指导、综合协调、检查指导职责，从组织领导上保证执法规范化建设扎实推进。厅机关相关处室要按照责任分工，切实抓好牵头、负责和参与的各项任务，形成群策群力、齐抓共管的良好局面。各级各单位要将执法规范化建设相关任务分解落实到每个部门、每个岗位，确保目标清楚、责任到位。制定可量化、易操作的考核标准，建立专项督查机制，加强检查指导，确保工作进度。

（二）要发挥政策法规机构的作用。法制部门承担着执法规范化建设、政府职能转变、行政审批集中等诸多职能，这些工作处于推进法治和全面深化改革的聚焦点上，工作难度大，工作头绪多、任务繁重。特别是执法规范化建设，对法制部门的要求更高了，责任也更重了。加强政策法规机构队伍建设，市县司法行政机关要尽可能地设立独立的法制机构，暂时成立不了专门法制工作机构的，也要明确专门法制工作岗位。注重发现并把那些有专业素质、有思想、善于学习思考的同志放到法制工作岗位来使用、来培养，加强经常性业务培训，不断优化队伍结构和知识结构。加强政策法规业务建设，把分散在各处（科）室的政策、规划、标准研究制定职责整合起来，由政策法规机构牵头负责，统一规划、统一程序、统一标准。落实好法制处长列席厅（局）党委会议、重大事项合法性审核等制度，切实发挥好参谋助手、审核把关作用。要加强政策法规工作能力建设，法制干部要增强工作的责任感和使命感，坚持高标准、严要求，苦练内功，提高本领。

（三）统筹做好其他司法行政各项工作。处理好执法规范化建设与其他两项重点工作的关系，“三项重点工作”与其他司法行政工作的关系，既要突出重点，又要统筹兼顾，使各项工作相得益彰，相互促进，共同推进。把执法规范化建设与“两学一做”学习教育结合起来，通过执法规范化建设为“两学一做”学习教育提供有效载体，把通过“两学一做”学习教育激发出来的热情投入到执法规范化建设中，为工作开展提供可靠保障和持久动力。

（责任编辑张文静）