*论行政诉讼的裁判基准时

刘欣琦

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)



*论行政诉讼的裁判基准时

刘欣琦

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

摘要：行政行为作出后，其所依据的事实或法律在事后可能会发生变更，并可能影响到行政行为的合法性。法院单一以行政行为作出之时为裁判基准时，不利于权利的有效保护，有违诉讼经济原则且无助于一次性解决纠纷。裁判基准时与诉讼类型息息相关，法院应根据不同的诉讼类型确定相对应的裁判基准时。

关键词：行政诉讼;裁判基准时；诉讼类型；情势变更

一、问题缘起

例一，二胎政策放开后，法律修改前，行政机关依法对不符合生育二胎条件的夫妻征收了社会抚养费，当事人不服，诉至法院。法院在审理过程中，是否要考量最新的二胎政策?如果审理期间,立法机关根据国家政策对法律进行了修改，法院是否应当以修改后的法律为依据，判决撤销行政机关征收社会抚养费的决定？例二，赵某的房屋属违章建筑，A机关作出拆违决定，赵某不服，提起行政诉讼。在诉讼过程中，因法律的修改，此违章建筑成为合法建筑。此时法院是否还应当驳回赵某的诉讼请求？例三，秦某以其共同生活的家庭成员人均年纯收入和实际生活水平低于当地农村低保标准为由向B机关申请领取低保金。经查，秦某的孩子收入较高，B机关以秦某不符合领取低保的条件为由驳回秦某申请，秦某不服，提起行政诉讼，请求法院判决B机关向其支付低保金。在诉讼过程中，秦某孩子失业，全家失去收入来源，法院是否应当支持秦某的请求？

以上三个例子按照现行《行政诉讼法》的规定，法院裁判所依据的事实与法律均为行政行为作出时的事实与法律。因此，例一中，虽然二胎政策已全面放开，但在计生法及相关法律法规未修改前生育二胎的仍属违法，仍应缴纳社会抚养费。即使在诉讼过程中相关法律法规已进行了相应的修改，法院仍然只能依据行政机关作出征收社会抚养费决定时的法律法规为依据，驳回原告的诉讼请求。例二中，赵某的违章建筑虽然已成合法建筑，法院仍然不能支持其撤销拆违决定的诉求，A机关可以根据拆违决定拆除赵某已合法的房屋。例三中，秦某即使已经符合领取低保金的条件，法院依然不能支持其请求B机关给付的请求，秦某只能再次向B机关申请发放低保金。笔者认为,法院这样判决显然存在问题。在征收社会抚养费案中，由于法律必然会修改，若此时法院在作出裁判前不考量新政策，那么所作的判决则会与政策发生冲突,如果在诉讼过程中法律已经修改,法院仍然以行为作出时的法律为依据，判决驳回原告的诉讼请求，这显然有失公正。在赵某违章建筑一案中，赵某已合法的房屋被拆除后，可以重建一座与被拆除建筑一样的房屋，这样明显损害了赵某的权益，且造成了资源的浪费。在秦某低保金发放一案中，虽然秦某最终能够领取低保金，但是却需要再次经过诉讼程序与行政程序，显然与效益原则不符。以上案件存在的问题都是裁判基准时需要解决的问题。

二、行政诉讼裁判基准时概述

所谓裁判基准时，是指法院据以判断行政行为事实状态与法律状态是否合法的时间点。由于从行政行为作出之时至法院裁判之时有一个时间差，随着时间的推迟，行政行为所依据的事实或法律可能会发生变动，这些变动可能会造成行政行为合法性的变化。事先违法的行为可能成为合法；事先合法的行为，事后也可能变成违法。根据我国《行政诉讼法》的规定，行政诉讼的裁判基准时是行政行为作出之时。但依据情况判决的意旨，法院在审理案件过程中应将影响案件合法性的情事变更情况考虑进去，即立法机关应考虑到不同案件应当有不同的裁判基准时。

一般来说，裁判基准时可分为行政行为作出时、事实审言词辩论终结时这两个时间点。

支持以行为作出时为裁判基准时者，大多基于两个理由。第一，由于行政诉讼属事后审查，且行政机关作出行为只能根据行为时的事实与法律，行为作出后发生的情事变更，并不是行政机关所能斟酌预料的，所以不能用事后的情事变更去探讨过去行为的合法性。第二，如果行政行为因事后情事变更变成违法时，行政机关对是否废弃原行政行为有首次决定权。法院若直接根据变更后的事实与法律将原行政行为撤销，等于代替行政机关作成行政行为。例如,台湾行政法院1984年判字第443号判决所说：“基于权力分立原则，判断行政处分是否违法，应以处分时之法规范为准据，倘处分所依据之法规范事后纵有变更，除新法别有特别规定者外，依法规不溯及既往原则，似仍应以处分时之法规范为判断行政处分是否违法之依据。”

支持以言词辩论终结时为裁判基准时者认为,第一，行政诉讼并不是判断行政行为做出时是否违法，而是判断行政行为在裁判时是否仍然合法而应被维持。法院只有在作出裁判之前将已变更的事实或法律状态考虑进去，才能决定原行政行为是否应被维持[1]。第二，像课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼，法院审理的是原告公法上请求权是否存在，如果在诉讼过程中，事实与法律状态的变更足以影响原告所主张的公法上请求权的存在，则法院应当对这些变更加以考虑[2]。第三，当行政机关在诉讼过程中，发现其先前所作成的行政行为事后违法时，仍然可以依职权自行废弃原行政行为。这时，行政机关仍保有首次决定权，是因为行政机关不自行废弃原行政行为，最后只好由法院以监督者的角色废弃原行政行为，因此法院并未侵犯其首次决定权[3]。

从权力分立的角度看，裁判基准时的确定，涉及行政权与司法权的界限划分。若以行为作出时为基准时点，则司法权限仅被定位为事后审查。若以言词辩论终结时为基准时点，由于法院不仅局限于事后审查行政行为的合法性，还进一步思考了在情事变更后，案件该如何决定的问题，所以司法权限会发生某种程序的扩张。新《行政诉讼法》将解决纠纷作为行政诉讼的立法目的，为实现此目的在一定程度上扩大了司法权限，如扩大变更判决的适用范围。司法权不仅仅要审查行政行为的合法性，也要解决实际发生的纠纷，以平息紧张的官民矛盾。因此，笔者认为,为彻底解决纠纷，有效保护国家利益、公共利益和当事人的权益，法院在司法实践中可以以言词辩论终结时作为裁判基准时点。

三、裁判基准时判定的基本原则

(一)有效权利保护原则

立法目的决定制度设计。若《行政诉讼法》以维护行政为目的，则可推论出法院的任务在于审查行政机关在过去作成行为时是否违法，只要行政机关当初作成行政行为合法，法院就不能认定其违法。因此行政行为合法作成后，若其所依据的事实或法律事后发生变更，法院在裁判时不应考量这些变更。若以权利保护为目的，则可得出法院的任务不只是在审查行政机关过去所作成的行为是否违法，还在于审查裁判时行政行为的维持是否会违法侵害原告的合法权益。因此，“为维持法律秩序之安定及保障当事人权益，行政法院之裁判应以客观的时点，作为判断之基准”[4]。新《行政诉讼法》在去除维护行政的目的时，保留了权利保护的目的。故法院在作出裁判前应考虑行政行为作出后的情势变更。

(二)诉讼经济与一次性化解纠纷原则

法院在判断裁判基准时点上，应当考虑如何使当事人双方以最小的诉讼成本，有效率的一次性解决纠纷。当行政行为事后因情事变更变成违法后，行政相对人可能的救济途径有二:一是先请求行政机关废止原行政行为，当行政机关不自行废止时，再向法院提起课予义务之诉，请求法院判决行政机关废止原行政行为,但这种救济途径过于迂回，耗时久，且不利于一次性解决纠纷[5];二是直接向法院起诉，请求撤销原行政行为，法院以变更后的事实与法律作出判决，直接给予相对人救济。显然第二种救济途径更符合诉讼经济与一次性化解纠纷原则。另外，根据变更后的事实与法律，原行政行为已经不能再合法存在，行政机关有义务废弃原行为。此时行政机关的裁量权已缩减为零。既然法院可以直接变更无裁量余地的行政行为，自然也可以将其撤销。

(三)预测可能性原则

法治国家要求法律规定应尽可能明确，以确保法院裁判具有最高程度的预测可能性。因此在行政诉讼上，当事实或法律状态发生变更时，当事人双方应该能够预测法院将以哪一个时点作为裁判基准，如此当事人才能在诉讼上提出有效的攻击防御方法。由于我们目前还未确立裁判基准时制度，因此法院在审理案件过程中应当注意行使释明权，告知当事人其将根据哪一时间点的事实与法律为依据作出裁判，一方面充分保障当事人的辩论权，另一方面有效防止诉讼突袭。

四、裁判基准时的具体应用

(一)撤销诉讼的裁判基准时

1.以行政行为作出时为原则

由于撤销之诉的诉讼标的，是原告主张行政机关的行政行为违法并损害其个人权利或法律上的利益[6]。法院的任务在于审查行政行为是否以其发布时的事实及法律为依据，进而判断行政行为有无违法及损害原告权益，并决定是否将其撤销。在行政行为作出时，无法预见到事后的事实或法律，因此不能以行政行为作出后出现的事实或法律来认定原行政行为是否违法。所以撤销诉讼判断行政行为合法性的基准时，原则上为原行政行为作出时。

2.以言词辩论终结时为例外

第一，继续性效力的行政行为。有的行政行为是针对过去所发生的某一事件，如针对相对人过去违法行为给予的行政处罚，针对相对人过去表现优异的行为给予的行政奖励，这类行政行为一般称之为一次性的行政行为。这类行为因一次遵守、执行或法律形成而完结[7]；有的行政行为则是设定行政相对人将来的权利或义务，它的效力是向未来发生与开展的，如暂停营业的处罚、驳回发放养老金的申请。这一类行政行为的效力在时间上持续存在，可称之为继续性效力的行政行为[8]，用以设定或变更持续相当期间之法律关系[6]。对于一次性的行政行为，既然其效力内容已于行为作出时确定并实现，那么此类行为合法要件仅与处分时的事实和法律有关。但是对于继续性效力的行政行为，由于其效力持续存在，因此这类行为在其效力存续期间必须一直具有合法性，所以有必要随时检讨其是否合法，以决定是否提前终止其效力。依据德国学者Hufen的说法，具有持续效力的行政行为，就如同原行政机关不断地重新作成行政行为，因此必须以最新的事实与法律为依据来评判其合法性[9]。既然如此，法院在判断这类行为的合法性时，应以言词辩论终结时的事实与法律状态为准。

第二，未执行的行政行为。当行政相对人不主动履行行政行为课予其义务时，需要通过行政强制执行才能了结行政行为的内部效力。当相对人对需要执行而尚未执行的行政行为不服，在诉讼过程中发生情势变更时，德国通说认为，应以事实审言词辩论终结时作为裁判基准时。因为行政行为在尚未执行前，行政行为尚未终结，其内部效力尚未了结，这时的一次性的行政行为类似于具有持续效力的行政行为，仍继续向未来发生效力，所以应当随时维持其合法性[2]。

有的撤销诉讼存在第三方关系。虽然原告所提起的是撤销之诉，但却隐含有课予义务之诉的目的。如甲申请商标权获准，利害关系人乙提出异议。商标管理局作出异议不成立的决定，利害关系人乙不服申请复议，复议机关决定撤销原核准注册。商标权人甲不服，提起撤销诉讼。在此一案中虽然甲提起的是撤销诉讼，但实际上甲起诉的目的却是想取得其商标权。该案从表面上看，法院审理的是复议机关作出对甲不利的复议决定是否应当撤销的问题，但法院真正要审理的是甲是否能够合法取得商标权。这类问题通常是课予义务诉讼要解决的问题，因此这类案件属于隐性的课予义务之诉，其判断基准时应比照课予义务诉讼来认定。

(二)课予义务之诉与给付之诉的裁判基准时

1.以言词辩论终结时为原则

课予义务之诉与给付之诉均是要求行政机关作出给付。针对这两类诉讼，法院须在判决中宣示被诉行政机关有无义务为某种给付。由于原告原则上并非就过去所存在的事实及法律要求此项给付判决，而是以到法院裁判时点为止的事实及法律，主张原告公法上请求权存在，并据以要求为此项公法上的给付裁判，因此，原则上应以此项时点的事实关系及法律状态为裁判基准[10]。具体而言，此类诉讼并非是针对原告的申请在行政机关当初审查时是否应予核准的问题，而是针对法院在作出裁判时原告的请求权是否成立，被诉行政机关有无给付的义务。因此，课予义务之诉与给付之诉原则上都应该以言词辩论终结时为裁判基准时。

2.以行政行为作出时和给付请求权存在期间为例外

第一，涉及三方关系的行政行为。现实生活中有很多复效性行政行为多涉及第三方的利益。若某项授益行政行为同时具有对于第三人施加负担的作用，则此类行为的诉讼往往发生在原行政机关、受益人以及利害关系人等三方之间，引发错综复杂的关系。以法律的事后修正来说，不论新法对哪一方当事人有利，同时都将为另一方当事人带来不利的影响。为免受不利影响的当事人控诉事后修法影响其权益，此类事件的诉讼通常是以原行政行为作成时为裁判基准时[11]。若某项授益行政行为不会对第三人施加负担时，仍应以事实审言词辩论终结时为裁判基准时。

第二，特定期间的给付事件。若当事人所请求的是某一期间(例如申请移民过程中的移民安置款)的给付，当该请求被拒绝而当事人提起给付诉讼时，法院审理时只能考虑这段期间当事人有无给付请求权。若诉讼进行至该期间终了之后，则本案判决的基准时为当事人给付请求权存在的期间。

(三)确认诉讼的裁判基准时

立法规定了确定违法判决与确认无效判决。由于无效的行政行为是自始无效、当然无效，这类行为是不需要行政相对人提出请求或其他任何机关宣告才无效的。行政法上并没有事后无效的概念，只不过因为有是否无效的疑义，立法才创设有请求行政行为无效的制度。因此确认无效的诉讼应以行政行为作出时为裁判基准时。立法规定了应当确认违法的五种情形：(1)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益社会公共利益造成损害的；(2)程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；(3)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(4)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；(5)被告不履行或者拖延履行法定职责判决履行没有意义的。其中情况(3)是由撤销诉讼转变而来，其判断基准时原则上应比照撤销诉讼。情况(1)(4)(5)是考虑实际情况，不能或无法作出撤销判决或履行判决，此时的判断基准时应当是事实审言词辩论终结时。情况(2)从文义解释上来看，应当以行为作出时为裁判基准时。

台湾地区确认诉讼还包括法律关系确认之诉，即确认某项法律关系存在、不存在或成立、不成立。法律关系确认之诉的裁判基准时应视当事人的主张而定。如当事人所欲确认者为法律关系的最新状态，则法院应以事实审言词辩论终结时为裁判基准时。反之，则应以该具体时间点为判断基准时。简言之，请求确认法律关系存在或不存在而未涉及时间的，以事实审言词辩论终结时的法律及事实状态为准，如果是要确认在过去某一时间法律关系存在的，法院应以该时点的状态为基础，并无例外。

五、结语

若确定了裁判基准时制度，前文所提案件如何正确处理也就迎刃而解了。针对违法生育二胎的夫妻提起的撤销诉讼，如果在诉讼过程中，其还未缴纳社会抚养费，法院不应当再支持行政机关对其征收社会抚养费的决定。针对赵某请求撤销命其拆除违章建筑的诉求，首先，由于该建筑并未被拆除，其次，从有效保护权利与一次性纠纷解决的角度上看，法院也应当支持赵某的请求。针对秦某要求支付低保金的请求，该案属于给付之诉，且无利益第三人，法院应当以事实审言词辩论终结时的事实为裁判基准时，作出命行政机关作出给付行为的判决。

对于事先违法、事后合法的行政行为，根据情况判决的立法意旨，可适用情况判决，在确认行政行为违法的同时，驳回原告的诉讼请求；对于事先合法、事后违法的行政行为，也可参照情况判决，在确认行政行为合法的同时支持原告的诉讼请求。

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(编辑：张文渲)

On the Time Benchmark of Administrative Litigation Judgement

LIU Xin-qi

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：After the administrative act is done, the facts and laws which it is based on may change in the event and affect its legitimacy. The court only takes as the time benchmark of judgement the time when an administrative act is done, which is not conducive to the effective protection of the rights and the one-time settlement of disputes and against the principle of litigation economy. Since the time benchmark of judgement is closely related to the type of litigation, the court should determine corresponding time benchmark of judgement according to different types of litigation.

Key words：administrative litigation; the time benchmark of judgement; the type of litigation; the change of circumstances

中图分类号：D922.182

文献标识码：A

文章编号：1009-5837(2016)01-0016-04

作者简介：刘欣琦(1987- )，女，湖南岳阳人，武汉大学博士生，主要从事行政诉讼法研究。

基金项目：国家2011计划司法文明协同创新中心研究成果(教技函201326)

*收稿日期：2015-11-04