环境污染强制责任保险的正当性

高炳巡

(福州大学 法学院，福建 福州 350000)

环境污染强制责任保险的正当性

高炳巡

(福州大学 法学院，福建 福州 350000)

对于环境污染所潜伏存在的危机问题及环境污染损害与受偿严重失衡的问题，《中华人民共和国侵权责任法》并无法全面解决，但环境污染责任保险可以通过市场化机制协助上述问题的解决。在2013年，我国开展了环境污染强制责任保险试点工作，但却因为其强制性特征凸显，而遭到质疑和挑战。因此，有必要厘清环境污染强制责任保险的正当性，从而推动环境污染强制责任保险事业的蓬勃发展。

环境污染；强制责任保险；正当性

改革开放30多年来，大规模的经济建设和快速的城镇化进程带来了经济和社会的飞快发展，同时也对环境造成了难以修复的破坏，即环境突发事件和环境污染事件。2010-2014年这五年间，全国共发生突发环境事件2 687起*根据2010-2104年《中国环境状况公报》中“突发环境事件”统计数据整理。。鉴于环境污染事件频发，环境污染受害人数多、后果严重，《中华人民共和国侵权责任法》(以下简称《侵权责任法》)第72条规定了环境侵权适用严格责任，从法律上减少了受害者受偿的阻碍。然而《侵权责任法》所建立的保护机制并不完善，它只保护受害人能够得到赔偿的权利，却无法保证被告方能够提供足够、充分的资金赔偿受害人，弥补其造成的损害，承担自身的责任。但是，环境污染责任保险却可以运用市场化机制，将潜在污染者的环境侵权赔偿责任进行分散，从而完善整个赔偿制度。我国分别于20世纪90年代初和2007年，尝试过自愿性环境污染责任保险，但是实践效果不佳，呈现出明显的供需双向不足的问题[1]。为应对环境污染的严峻形势，我国于2013年起，开展环境污染强制责任保险试点工作[2]。可喜的是，这一试点工作的开展较为顺利，得到了相关行业和地区的积极响应，环境责任保险也因此迈出了更快、更明显的发展步伐。

一、环境污染强制责任保险之特性

环境污染强制责任保险是以被保险人因环境污染而应承担的包括人身财产损害赔偿、必要且合理的施救费用、清污费用及其他约定的赔偿责任为标的强制投承保的保险[3]。环境污染强制责任保险具有强制性、公益性、受公私法共同调整等特性。

(一)强制性

《中华人民共和国保险法》第11条规定：“除法律、行政法规规定必须保险的之外，保险合同自愿订立。”此条款表明，在通常情况下，保险合同的订立应当遵循意思自治原则和契约自由原则。但是，环境污染强制责任保险要求特定行业及企业进行强制投保，通常以强制性作为特性之一，当然有违背契约自由原则和意思自治原则之嫌[4]。其强制性具体表现为：第一，强制投保。对于已被纳入投保范围而未积极投保的企业，有关部门通常会采取停止相关的生产经营活动、限制环评文件审批、暂缓排污许可证发放、暂停专项资金申请、停止相关贷款发放等约束性措施；对于积极投保的企业，则根据相关的激励政策，对之实施以配套的奖励。第二，强制承保。对于保险公司而言，在其按照规定开展环境污染强制责任保险业务过程中，除存在法定事由或者合同约定的事项外，不得拒绝承保或者随意解除环境污染强制责任保险合同[5]。

(二)公益性

自环境污染强制责任保险制度产生以来，当发生环境污染事件时，其在保障受害人权益、维护社会秩序、保护企业利益方面皆起到了至关重要的作用。具体表现为以下几个方面：第一，权利的维护。环境污染强制责任保险通过将企业纳入强制投保范围，不仅在无形之中节约了司法资源，避免人力、物力、财力的浪费，而且使受害人的财产权、人身权和环境权在环境污染事故中也能得到合理、有效的维护。第二，利益的保障。通过环境污染强制责任保险，可以补偿企业在环境污染赔偿中的损失，避免企业因损害赔偿责任过重而破产，实现了保险费用在投保范围内的企业之间的优化配置。不仅能够维持企业的高效运转，同时还能够促进经济的长足发展，并且在保障投保企业各自利益的同时，也实现了社会利益的最大化[6]。第三，公平正义的体现。在企业进行环境污染强制责任保险投保并且缴纳保险费用后，保险公司可以在环境污染事件发生之后，及时对环境污染的受害人进行理赔。从而实现了对弱势群体的救济，实现了对不同主体之间利益的重新分配和调整，使不同主体所享受的环境权利与其承担的环境责任相适应，维护了公平与正义。

(三)受公私法共同调整

以公私法作为法律分类的标准时，环境污染责任保险合同的订立则属于典型的私法。然而环境污染强制责任保险跨越了公私法之间的鸿沟，通过法律法规对投保与承保进行强制要求，使得环境污染强制责任保险同时受到公法与私法的共同调整。具体表现为以下几个方面：第一，对于投保人来说，对环强险进行投保，不仅仅是一项私法义务，同时也是一项公法义务[5]。对于纳入投保范围的企业来说，其因违反投保义务而应受的法律制裁，属于公私法共同调整的范围[7]。因为当企业在不履行投保义务的情况下，可能会面临的法律责任，不仅仅是民事责任，还可能包括行政或刑事责任[5]。第二，因为环境污染强制责任保险通常不以营利为目的，因此更需要国家通过法律法规的形式，授予保监会批准某些保险公司从事该业务的权力，而在拥有权力的同时，保监会还应要求保险公司不得以获得超额利润为目的经营该险种，起着关键的监督作用。

二、环境污染强制责任保险面临的质疑

对于是否建立环境责任保险这一问题，目前学界已经基本达成共识。但是，对于如何平衡自愿性环境污染责任保险与强制性环境污染责任保险这二者之间的关系，学界尚未形成统一的意见。基于我国环境污染严峻、环境突发事件和环境危机频发的现状，相关企业的环境污染保险意识淡薄和对环境污染事故存在侥幸心理的现实，以及我国分别于20世纪90年代初和2007年开展的自愿性环境污染责任保险试点工作实践效果不佳的结局，有学者极力主张建立环境污染强制责任保险[8]。但是，我们应当看到在自由和财产被神圣化的现代社会，环境污染强制责任保险的推行，不仅仅有可能限制当事人的订约自由，更有侵犯投保人自由财产权的嫌疑，违反了“有恒产者有恒心”的私有财产保护原则。此外，强制环境责任保险确实存在诱发保险人进行“骗保”等不道德行为的潜在风险。总结而言，不管是在立法抑或在实践中，学者们针对强制保险提出的质疑主要体现在以下几个方面。

(一)环境污染强制责任保险以牺牲契约自由原则为代价

环境污染强制责任保险通常以强制性作为特性之一，这当然有违背契约自由原则和意思自治原则之嫌[9]。特别是在我国，环境污染强制责任保险的投保企业范围，不仅仅可以由法律、行政法规规定，也可以根据地方有关规定进行划分，这极其容易导致纳入投保范围的企业过多。更有甚者，有些地区可能不分企业的环境污染风险程度，课以统一的保险费率，导致污染轻微的企业分担额外的污染治理成本，承受过重的负担。这侵犯了企业的财产自由权，也违背了公平原则。

(二)环境污染强制责任保险有侵犯财产权之嫌

长期以来，财产权的保护受到各界的广泛关注。从某种意义上来说，财产权是现代人权和民主自由的核心组成部分，丧失财产自由权，人权和民主自由也就无从谈起。但是环境污染强制责任保险公益性的特性使我们不难发现其恰恰有侵犯纳入投保范围的企业财产权之嫌。纳入强制投保范围的企业负有出资购买保险的义务，自由财产权受到了一定程度上的限制[10]。另外，在强制保险的模式下，保险公司难免产生牟取高利润的冲动，存在利用不尽科学的保险费率，造成投保人承担的保险费过高的弊端。这不仅会挫伤投保人的投保积极性，更对投保人的财产权造成了实质侵犯。

(三)环境污染强制责任保险存在诱发道德风险之虑

投保企业因得到保险的保障，主动防止环境污染发生或者避免环境污染损害扩大的意识便会随之减弱。从投保企业的角度出发，保险公司会为其造成的符合赔偿范围的环境污染损害买单。因此在投保企业缴纳一定的环境污染强制责任保险费后，其在承担环境污染的损害责任时，一般无须付出额外代价。这便有可能导致企业防止环境污染发生的意识逐渐减弱，在环境污染发生后，进行风险自救的积极性也可能降低[11]。更有甚者，某些企业可能实施环境污染概率更高但是收益更大的行为，使得环境污染形势更加严峻。甚至存在某些投保企业为了获取超额不法利益，不惜从事骗保的违法行为。

(四)环境污染强制责任保险存在与民争利和图利保险公司之疑

目前，我国保险业不仅存在着行业垄断的问题，还面临着国有资本的控制问题。从市场占有率上看，排名位居前10名的保险公司占有市场份额达到八成以上，保险行业的垄断问题突出。从资本所占比重上看，目前国内保险公司非民间资本比重大于民间资本，保险行业的国有背景极其浓重。在环境污染强制责任保险中，保监会一般会指定具有国资背景且实力较雄厚的保险公司开设该险种，然后授权保险公司自行制定环境污染强制责任保险的相关条款和保险费率[12]。保险公司作为企业，自然存在促使利润最大化的冲动，借推行环境污染强制责任保险之际，要求投保人接受不合理条款，以求获得超额利润。从这一角度分析，环境污染强制责任保险存在与民争利和图利保险公司的嫌疑。

三、环境污染强制责任保险的正当性

从世界范围来看，环境污染强制责任保险并未因上述质疑而停滞不前，而是处于一个较快的发展进程中，具有旺盛的生命力。2013年，为了应对我国环境污染的严峻形势，解决我国于20世纪90年代初和2007年两次推行自愿性环境污染责任保险遇到的明显的供需双向不足的问题，国家环保部、保监会开展了环境污染强制责任保险试点工作。此次试点得到了江西、福建、广东、四川、江苏、重庆等省市的积极响应，在重金属、化学化工等高环境风险企业取得了一些进展。这从实践层面出发，在一定程度上验证了环境污染强制责任保险存在的正当性。此外，我们还可以从以下几个角度入手，分析环境污染强制责任保险的正当性基础。

(一)符合经济新常态的要求，促使环境库兹涅茨曲线拐点的提前到来

随着生态文明建设的不断推进，人们的环保意识不断增强[13]。面对严峻的环境和生态形势，2012年党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，2015年国家出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》。生态文明建设进一步普及了环境正义与环境安全知识，增强了公众的环境保护意识，宣传了环境风险社会化理念，为推动全民参与环境污染强制责任保险奠定了良好的基础。经济新常态的主要要求为经济增速适宜、经济结构优化、经济质量高、经济制度环境有利。经济新常态使经济考核由以量为主转变到以质为主，有利于各个部门树立环保新思维，促进环境污染强制责任保险的推行，扭转“污染企业违法获利、环境损害国家买单”的局面，符合经济新常态创新经济制度的要求。有利于防止我国环境污染水平超过生态不可逆阈值，促使环境库兹涅茨曲线(The Environmental Kuznets Curve，简称EKC曲线)拐点的提前到来。EKC曲线表明，社会经济发展到一定水平后，会跨过EKC曲线拐点，实现环境质量和经济社会的协同发展。环境污染强制责任保险作为一项绿色保险制度，有利于实现降低环境污染程度和加快经济发展速度的双重作用，确保中国的环境污染值不会在拐点到来之前超过生态不可逆阈值，促使EKC曲线拐点提前到来，以推动环境保护和生态文明建设[14]。

(二)弥补侵权责任法的局限性，强化补偿损害功能

对损害进行补偿是现代侵权责任法的基本社会功能。侵权责任法对环境侵权适用严格责任原则，平衡了侵权方与受害方二者在经济地位、风险控制能力和信息资源占有上的不平等，免除了受害人在环境侵权中作为弱势一方而负担的沉重的举证责任，消除了受害人获得损害赔偿的阻碍。但是，侵权责任法只对受害人所得到赔偿的权利进行保护，并不能同时保证被告能够提供足够的资金，以此赔偿受害人的损害，并承担自身的侵权责任[15]。在环境污染中，如果侵权人不能够提供足以赔偿受害人损害所必需的资金，并且缺乏损害赔偿责任转移的途径，那么法律对受害人受偿权利的保障无异于“水中月、镜中花”。具体表现为如下方面：第一，环境污染强制责任保险将环境污染损害赔偿从单纯的私法救济，上升到公私法同时救济的高度。从而在一方面可以保证受害方能够及时、充分地得到赔偿，维护社会稳定，同时另一方面又可以补偿企业在环境污染赔偿中的损失，避免企业因损害赔偿责任过重而破产，保障社会经济的持续稳定发展[16]。第二，在市场经济不断发展与完善的进程中，环境污染强制责任保险可以通过制度设计，突破保险合同的相对性来强化环境污染损害赔偿之机制。在国外，环境污染强制责任保险则是从维护公益的角度出发，不但扩大其承保范围，而且将环境污染强制责任保险所填补的环境污染损害拓展为被保险人对第三方的环境污染赔偿责任，而不仅仅是因承担赔偿责任而受到的损失。第三，环境污染强制责任保险严格限制合同撤销的情形，并且规定在一定情形下，即使是因被保险人的违约行为而导致合同被撤销，保险公司仍应对损失进行赔付，而并不因为合同的撤销而免除侵权赔偿责任。

(三)减少投保人的逆向选择，增强预防损害的功能

环境污染强制责任保险与自愿性环境污染责任保险相比，其最大的特征在于强制性，即强制投保和强制承保。在自愿性环境污染责任保险中，投保人会根据企业发生环境污染风险的大小与承担环境污染损害成本的高低决定是否投保。而环境污染强制责任保险是在动态费率下，确保不同风险的企业都进入保险市场，使市场集中了大量具有同一风险性质的投保人，增加了大量可供支付赔偿的保险金，减少了投保人的逆向选择，助力保险大数法则的实施。有专家学者认为，环境污染强制责任保险在强化补偿损害功能的同时，容易引发道德风险。他们认为在环境污染强制责任保险制度中，投保范围内的企业因法律约束必须进行承保，使得被保险人的环境污染赔偿压力变小，从而促使保险人倾向于实施企业利益最大化而社会总效益非最大化的生产行为，但该行为却存在较大的环境污染风险[17]。笔者认为，上述观点忽略了环境污染强制责任保险的契约本质，并低估了保险公司的风险控制能力。根据现代博弈论的观点，保险人和被保险人会依据得失进行估计并依此选择自己的策略。在反复的博弈过程中，不可能出现投保人独赢的局面，而会处于一种均衡状态。首先，虽然环境污染的损害成本具有外部性，但是通过浮动保费、除外条款的设置，投保企业会理性地进行选择，大多数企业会选择保费缴纳额较低，既能够维护企业形象，又能够提高市场竞争力的环保型生产方式[18]。其次，保险人构建监督机制的权利，在环境污染强制责任保险中也得以体现。在签订环境污染强制责任保险合同后，投保企业预防损害的积极性是和保险公司将接受索赔的条件与投保企业的注意程度挂钩起来的能力密切相关的，而这种能力的形成和强化有赖于监督机制的科学构建。科学的监督机制配合浮动保费、除外条款、赔偿限额、经验保费等手段，能够促使投保人学会控制自己的生产行为，而非放任自身的生产行为，避免做出有违道德的行为，减少投保人的逆向选择，从而增强预防损害的功能。

(四)稳定社会秩序，增强社会保障功能

在环境突发事件频繁、环境污染严重的现实生活中，社会个体的人身权利、财产权利和环境权利随时都有遭受侵害的可能性。如果在发生环境污染事故、突发环境事件、特大重大环境事件后，受害人不能得到及时并且充分的补偿，这不仅仅会给受害人造成沉重的经济负担，更会影响社会正常的生产生活秩序。在自愿性环境污染责任保险中，投保企业将在衡量风险大小和成本高低的基础上，决定是否购买保险[19]。由于环境污染具有很强的外部性特征，很多污染风险大、承担能力小的企业的环境保险意识淡薄，存在侥幸心理，且抱有环境污染发生后由政府买单的心态，导致有大量企业选择不投保，造成环境污染赔偿社会化的目标落空。在现实中，一旦发生环境污染事件，受害人根本无法通过诉讼和谈判的途径，及时、充分地获得赔偿。而在侵权人赔偿能力不足的情况下，受害人获得公平合理赔偿的希望更是微乎其微[20]。而环境污染强制责任保险能够在侵权人财力有限或者未与受害人达成赔偿协议的情形下，依旧使得受害人的赔偿请求获得可靠、有力的财力保障。同时还赋予受害人直接起诉保险人的权利，以及保险人事后向真正责任人追偿的权利，不仅使得受害人得以迅速获赔，也使得保险人的合法权益得以充分保障。综上，在我国环境污染日益严峻的情形下，环境污染强制责任保险能够更好地发挥社会保障的功能，对稳定我国的社会秩序具有积极且至关重要的作用。

环境污染强制责任保险可以通过制定相关法律法规的途径，把社会经济发展中出现的环境污染损失纳入保险的运行轨道中；通过社会途径和市场手段，合理分担环境污染损失。虽然环境污染强制责任保险有侵犯契约自由原则、侵犯财产权、引发道德风险和图利保险公司之嫌，但其在强化损害补偿、增强损害预防、稳定社会秩序方面发挥了巨大作用。

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(编辑：李 红)

The Legitimacy of Compulsory Liability Insurance of Environmental Pollution

GAO Bing-xun

(SchoolofLaw,FuzhouUniversity,FuzhouFujian350000,China)

TheTortLawofthePRCcan’t fully solve the potential crisis of environmental pollution and the serious imbalance between the damage and the compensation of environmental pollution, but liability insurance of environmental pollution can contribute to the solution to the above problems by market mechanism. In 2013, the pilot work of compulsory liability insurance of environmental pollution was started in China, but the incredulous and defiant voice can always be heard because of its prominent mandatory feature. Therefore, it’s necessary to justify compulsory liability insurance of environmental pollution so as to promote its vigorous development.

environmental pollution; compulsory liability insurance; legitimacy

2016-09-06

高炳巡(1991- )，男，福建泉州人，福州大学博士生，主要从事环境与资源保护法学研究。

D912.6

：A

：1009-5837(2016)06-0017-05