金融消费者权利保护视角下金融管制探究

刘艳平

(哈尔滨金融学院 法律系，哈尔滨 150036)



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金融消费者权利保护视角下金融管制探究

刘艳平

(哈尔滨金融学院 法律系，哈尔滨 150036)

[摘要]加强金融消费者权利的保护已经成为各国启动金融改革的重要方向。在对金融管制的原因加以分析的基础上，针对目前我国金融管制中存在的诸多问题，尤其是金融消费者权利保护方面的制度供给不足，强化金融组织机构合规经营的监管机制，整合现有的金融消费者保护机构，关注前瞻性金融管制建设方向，并以金融消费者保护为优先价值进行权利与义务的配置，最终实现在金融管制层面金融安全与金融效率理念下的对金融消费者的倾斜保护、系统保护和适度保护。

[关键词]金融消费者；金融管制；金融系统性风险

中国市场经济的顺利发展在很大程度上归功于政府主导。诚然，金融管制不可或缺。着眼于当代市场化的金融、法治化的金融，一切金融活动既要顺应市场的潮流，又不能游离于法律规则的调整之外。金融消费者权利的保护是通过金融管制机制规范金融组织机构的义务履行来实现的。纵观美国等国家率先进行金融消费者保护变革金融监管模式并完善金融管制立法，在推崇金融业稳定发展与强化金融体系安全福祉的基础上，坚持把金融消费者的保护作为金融监管的目标，这一点可资借鉴。在全球金融大背景环境下，金融管制机制的构建以保护金融消费者的合法利益为中心已毋庸置疑。

一、金融管制机制中存在的问题

发端于美国华尔街的全球性金融危机驱使世界主要经济体陷入经济衰退与金融管制“混乱”的泥淖，一时间金融危机中大量暴露出来的金融管制漏洞一跃成为金融管制领域的众矢之的。疯狂的金融衍生品的高风险、高收益，现有金融法律层面难以应对金融衍生品的高风险、高收益需求，金融管制法律与背离金融市场从而激发投机的风险。此种状况，最终造成金融交易末端的金融消费者的合法权利无法在法律层面寻求保障。

(一)金融混业经营下金融系统性风险的累积

金融系统性风险与个体风险相比呈现出突发性、波及性等特点，并产生破坏和溢出效应，并最终使整个金融市场体系失去效力。金融消费者因被波及从而卷入危机之中承担本不应由其承担的成本并受有损失。究其风险产生的根源在于微观个体的冒险行为[1]，微观金融机构借助于金融衍生产品的杠杆效应，为获得巨额利润而放大产品收益的同时，却同样将放大了的金融风险留给金融消费者，即使微观金融组织机构因巨大亏损而申请破产，基于其公司法人的有限责任最终埋单者不是债权投资者就是政府。

(二)金融管制价值基础异化

金融管制长期以来以高效率作为其价值追求，从而忽视了对金融消费者权利的保护，金融消费者权利保护的理念被驱赶于基础价值的边缘之外，使得管制的基础价值出现异化。这种管制基础价值的异化，在金融监管层面造成其监管理念的错位，自然频繁显现出制度层面的诸多弊端，某种程度上也加剧了金融市场的无序性。金融管制价值异化使得消费者信誉受损，继而这又成为丧失金融消费者信赖的主要原因。

金融管制的有效性绝对不能与金融效率相提并论，同样，“最优的监管即监管最少化”理念的奉行也绝对不能与金融市场的有序性同日而语。旨在保护金融消费者权利和诚信经济的制度的缺失，是助推金融危机爆发的因素之一。我国管制立法侧重于金融组织机构和金融系统的安全与收益，很长时期忽视了对金融消费者权利的保护，欠缺金融消费者保护的基础价值与金融安全理念二者间的衔接。归根到底，正位金融管制基础价值，将金融消费者保护与金融安全的保障无缝衔接是实现金融消费者权利保护之根本。

二、金融管制动因分析

对金融组织机构主导下的市场以及金融体系进行有效监管集中体现为金融管制。值得探究的问题是，金融管制的实质是什么？金融管制究其实质是在于寻求并保证金融机制、金融体系、金融市场的合理构建、有序发展以及稳定的运行，同时又要避免产生或者使之对金融组织机构运行和金融资源配置效率的不利影响降到最低。这一目标的实现与金融管制这一行之有效的手段休戚相关。当金融管制成为政府对金融市场干预的一种手段时，不可避免地要受到经济制度条件的约束和影响[2]72。

(一)不完全竞争和垄断

金融组织机构因金融产品的特殊性和专业性居于垄断地位，使得金融消费者受自身的知识水平、理解能力、信息收集能力、经济承受能力限制，若想准确有效地把握金融产品的全貌并控制相应的交易风险，可谓天方夜谭。金融产品不同于一般的消费产品，金融消费者也与一般的消费者不同，反映在金融交易中其处于弱势的地位尤为突出。在金融交易中，金融行业的垄断经营形成由来已久，基于垄断地位的金融组织机构操纵市场极为可能，由于垄断造成的卖方市场使得金融组织机构与金融消费者二者之间的地位失衡，金融组织机构借助于格式合同规避或将本应由自己承受的交易风险转嫁给金融消费者，无视金融消费者的权利。因此，需要在制度层面对金融交易中存在的霸王条款进行规制，对无视金融消费者权利侵害的行为进行监管。市场不是万能的，由于金融体系的内在脆弱性，易引发市场失灵，如何在金融稳定和自由竞争之间维持平衡，这就需要借助于外部力量来营造适度竞争环境。

(二)金融资源分配不合理

金融市场最初的信息不对称造成的“柠檬现象”致使消费者选择平均价格购买使用价值下降的质次的金融产品，实质上极大地损害了消费者的合法权利。在金融领域，由于金融交易活动中双方主体的角色定位不同，使得经营者金融组织机构天然具有相对的信息优势，而金融消费者则明显处于信息劣势地位。金融市场失灵会使资源充足的一方在市场交易中所处的优势地位明显得以呈现。同时，随着金融创新的推进与金融市场的进一步发展，不断增加的新的金融产品无形中又使得原本就处于不对等状态的金融交易信息不对称问题变得加剧化了。范围广泛、设计复杂的金融衍生创新产品的出现进一步增强了金融产品的专业性。一般的金融消费者因欠缺相关的专业知识，对金融衍生产品等金融商品的性质、结构及风险难以形成充分的理解并进而做出有效的判断。

三、金融管制立法方向

金融消费与一般消费相比较有其特殊性。金融消费者的追求在某种程度上背离了生活消费的初衷，金融消费者购买金融产品更多的是投资理财心理使然。通常金融消费者受认知能力与投资水平的局限很难根据自身经验对本身蕴含极高的专业性、高风险性、复杂性的金融产品做出投资的准确判断。在金融商品交易过程中金融消费者与金融组织机构二者间存在严重失衡状态。金融组织机构基于其天然的市场优势地位，在利益的驱使下，容易滥用其优势地位，造成对金融消费者权利的损害。金融消费者有权通过诉讼等方式进行救济并获得赔偿，但由于对权利救济机制的不完善，最终使得金融消费者往往难以获得有效赔偿。可见，单纯地依靠市场的自发调节功能无法实现金融消费者与金融组织机构之间交易信息以及各自权利维护的公平，这就需借助法律的规范功能，援手以市场机制给予金融消费者以倾斜保护。

(一)倾斜保护

金融产品和金融服务的特殊性造成金融市场交易双方在信息获得层面的不对称，单纯依靠金融市场自发调节无法实现金融消费者与金融组织机构之间的公平交易，这就需要援以法律的力量对二者间失衡的利益天平加以调节，即在立法层面给予金融消费者权利以倾斜保护。改变以往金融管制立法乏味的强调原则性的做法，转为真正落实保护金融消费者的切身利益以及落实提供金融产品和服务的金融组织机构义务和责任追究的制度构建。一是要明确金融组织机构应尽到的细致的提示说明义务。该义务的履行是金融消费者判断产品用途及是否进行消费的重要依据。借此来弥补金融消费者因受知识和技能限制造成的难以准确理解合同交易条款内容的不足。二是明确落实并细化金融组织机构的民事责任。无救济则无权利，明确金融组织机构实施违法行为的损害赔偿责任，加大金融组织机构违法的成本，以此震慑并阻却金融组织机构利用其强势地位实施欺诈性交易和侵害金融消费者利益的经营行为。

(二)披露信息

金融组织机构基于卖方市场的强势，并未全面披露其所知悉的交易信息，进一步延续了市场信息的不对称，并导致金融消费者在交易中的被动。消费者在交易之前对其所要购买的金融产品的特点、风险认识理解不足，难以理性选择理性消费。因此，需要落实金融组织机构对金融产品信息的事前公开、事中公开和事后公开。并在此基础上，强化金融监管机构对信息公开的监督力度，对无视法律规定任意妄为对自己不利的信息就不公开的举动，应由监管机构予以惩处，以强力捍卫信息披露原则，要求金融机构必须履行信息披露义务，避免侵犯金融消费者的合法权利。

四、金融管制机制的构建

斯蒂格勒提出：“作为一种法规，管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的。”[2]74如何能够找寻可能存在的金融漏洞，如何能够及时预警并化解金融系统性风险，如何构建有效的金融管制机制，关于管制模式的选择不是单纯停留在“量”上管的多或少，而是建立在金融消费者保护基础之上的审慎监管。

(一)以金融消费者保护为优先价值配置权利与义务

“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响，权力(权利)调整会比其他安排产生更多的价值。”[2]74鉴于席卷全球的金融危机对金融秩序的破坏以及在全球范围内造成的不良后果，痛思导致金融危机的原因，世界各国普遍认为，导致金融危机频发的诱因之一在于长期对金融消费者权利保护的忽视。因此，完善金融消费者权利的保护是金融改革的重中之重。构建有序稳定的金融市场，以金融消费者保护为优先价值进行资源的配置是金融管制改革的总趋势。也因此，构建金融管制立法的理论基础，金融消费者权利保护为应有之义。

(二)强化金融组织机构合规经营的监管机制

消费者信心是具有信用经济特质的金融行业的基石。金融危机诱发于金融恐慌，而金融恐慌是因消费者对整个金融体系的信心严重动摇所致。只有明确法律规则以防范金融组织机构的市场滥用行为，金融市场自由和金融系统稳健运行才能得以实现。因此，强化金融组织机构合规经营的监管机制，实现金融消费者的合法利益是防范金融系统性风险，维护金融秩序的重要因素。

(三)整合现有的金融消费者保护机构

由于金融消费者自身的劣势地位，在金融交易领域并不能自发地形成对自身权利的保护。而金融交易的复杂性，使得金融业协会应对行业自律监管重荷难以前行。金融组织机构更加肆无忌惮的从事侵犯消费者利益的行为，实现对金融消费者权利的保护从何谈起？同时，随着金融控股公司的发展壮大在市场运营中的混业经营趋势已然明显，当前我国分业监管的模式与金融市场的运行难以契合。由分业监管模式逐步向以金融业务类型确定监管权限的功能性监管模式转化，成为金融市场的应然选择。为了实现功能性监管模式的变革，结合实际之需，应当先从现有的金融消费者保护机构的整合开始，将各金融行业的监督管理委员会下设的本部门的消费者保护机构剔除，然后将权利统一归属到央行内部的金融消费权益保护局中,由专门的金融消费者保护机构行使金融消费者的维权工作。可见，将金融消费者保护的职能从各原金融监管机构中剥离出来后就有必要建立专门的金融消费者保护的监管机构，以保护金融消费者权利不被侵犯为己任。并逐步向功能性监管模式转变迈进。

(四)关注前瞻性金融管制建设方向

金融消费者权利保护是金融管制机制的应有之义，金融管制的基础价值首要的是实现金融消费者合法权益的有效保护。将消费者权利保护作为金融管制的建设方向并将其纳入金融管制的目标，确立金融消费者保护理念，在资源配置权利义务设定上有所倾斜。基于当前存在的金融管制机制滞后于国际金融体系进程的这一事实，关注并加强前瞻性金融管制机制建设是理性选择。这一选择亦是金融市场内生成长的要求。

金融消费者权利的保护直接关系到金融安全这一目标的实现。完善我国金融管制体制，通过金融机制的创新实现我国本国金融体制的巩固与完善，以寻求重建良性金融市场的信心并促使金融管制基础价值得以正位回归。

[参考文献]

[1]陈颖.系统性金融风险的国际监管路径初探——兼论《新巴塞尔协议》防范系统性风险的漏洞与弥补[J].福建师范大学学报,2010，(3):38.

[2]李宏.金融管制的经济学分析[J].财经研究,2006，(1).

〔责任编辑：张毫黄琦〕

On Financial Regulation from the Perspective of Protection of the Rights of Financial Consumers

Liu Yanping

(DepartmentofLaw,HarbinFinanceUniversity,Harbin150036)

Abstract：Strengthening the protection of financial consumers' rights has become an important direction of financial reform in various countries. There are many problems in financial control, especially in the short institutional supply in term of the protection of financial consumer rights. On the basis of analyzing reasons for financial regulation, the paper puts forward that we should strengthen the regulatory mechanisms of financial compliance management organization, integrate existing protection agency for financial consumer, concern about the direction of prospective financial control construction. Moreover, rights and obligations ought to be configured with financial consumer protection as a high priority, and ultimately, affirmative protection, system protection and moderate protection of financial consumers' rights is realized in relation to the financial regulation and with the idea of financial security and financial efficiency.

Keywords:financial consumers; financial controls; financial systemic risk

[中图分类号]TU352.110.4

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)04-0127-04

[作者简介]刘艳平(1978—)，女(蒙古族)，内蒙古科左中旗人，讲师，硕士，从事经济法金融法研究。

[基金项目]2015年哈尔滨金融学院院级青年课题“金融消费者权利保护视角下金融管制法律制度研究”(E032015012)

[收稿日期]2016-01-30