论环境信息的公开——以新《环境保护法》的实施为例

刘季平

(上海政法学院 法律学院，上海 201701)



依法治国研究

论环境信息的公开
——以新《环境保护法》的实施为例

刘季平

(上海政法学院 法律学院，上海 201701)

[摘要]我国新《环境保护法》于2015年1月1日正式实施，本法新设了“信息公开和公众参与”一章，对环境信息公开的主体、内容以及环境信息公开救济途径等做了相应的规定。新环保法与之前的环境保护法律规范比较，有了许多新的突破：在实体权利方面，赋予了公民、法人和其他组织环境知情权、参与权以及监督权；在环境信息公开主体范围上，增加了“其他负有环境保护监督管理职责的部门”这一主体；在环境信息公开内容上，特别强调了重点排污单位的环境信息公开义务；在环境信息公开救济途径上，则赋予了特定的社会组织提起公益诉讼的权利。我们在赞扬新环保法中新创举的同时，也应当认清我们国家现行环保法存在的不足或是不合理之处。研究、实践环境信息公开制度的基础就是界定环境信息的概念，但是我们的新环保法却没有对环境信息给出一个定义，这样既不利于新环保法的实施，也不利于学者们对环境信息公开制度的研究；虽然新环保法扩大了环境信息公开的主体范围，但是其主体范围仅限于“县级以上”人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，主体还是过于窄小；并且对于公益诉讼的规定，内容过于简单，很可能导致实践操作难以进行。

[关键词]环境信息；环境信息公开；新环境保护法

引言

松花江污染事件、太湖蓝藻事件、浏阳镉污染事件、紫金山铜矿大量污水渗漏事件、“PM2.5监测”入国标事件、上海松江死猪事件，历历在目的有关环境污染的事件的发生催促着我们国家对环境保护立法的完善，“千呼万唤始出来”的新环境保护法终于在2015年1月1日开始正式实施。民众对于新环保法的出台寄予了高度的重视和厚望，民众对于新环境保护法的高度关注，不仅是民众环保意识的提高，更是民众法治意识的提高。破坏环境的事件时有发生，如果仅停留在道德的谴责层面的话，我们国家的环境保护是无法长远发展的，而只有更好地利用法律这把利器，通过法律的惩治、教育的功能，让破坏环境的行为人知道，污染环境是要付出高额代价的，只有这样才能真正达到保护环境的效果，我们的生活环境才能持久发展下去。新环保法在立法上虽有突破，但是结合国外环保走在前列的国家的环保法律规范和现今我们国家在环保中的实践经验来看，仍发现我们国家的新环保法一些不足的地方，作为学者，我们更应关注新环保法的不足之处，针对不足之处提出建设性的看法，并且提出改善意见，以期在以后的立法中完善我国的《环境保护法》。

一、环境信息

在中国古代虽然有“天人合一”的哲学境界，倡导人与自然和谐相处，但是却没有人为保护环境的理念，就更遑论有关环境信息的一字半句的讨论了。20世纪90年代，随着人类对于环境保护越来越重视，国际社会才开始真正地探讨有关环境信息的问题。相对于发达国家，我们国家对于环境保护的讨论起步较晚，现在虽有一些环境保护的法律、办法、条例，但是立法水平还是跟不上国际的步伐，因此在讨论环境信息问题时常借鉴国外发达国家的一些经验。在新《环境保护法》中，我们隐隐约约可以从部分法条中找到一些关于环境信息的内容，但是却没有一条特定的法条是用来给“环境信息”下定义的，我国在法律层面上的环境信息的概念是不存在的。而我们为什么在开篇强调环境信息，因为它是一个基础性的概念，对于我们从事环境信息公开的研究和新环保法的实施有着不可磨灭的重要作用。

从最简单的字面意思来解读环境信息，它可以表示为“有关环境的信息”，但是这种解读是不触及概念本身的内涵的，显然无法满足学者们对于环境信息的探究。在世界范围内，基于各种缘由，至今对环境信息都没有确定一个统一的、国际一致认可的环境信息的定义，这并不阻碍我们对环境信息的讨论。对于环境信息做了全方位概括的《公众在环境领域获得信息、参与决策和诉诸司法的公约》，即《奥胡斯公约》中将环境信息定义为：环境信息指下列方面的书面形式、影像形式、音响形式、电子形式或任何其他物质形式的任何信息：(a)各种环境要素的状况，诸如空气和大气层、水、土壤、土地、地形地貌和自然景观、生物多样性及其组成部分，包括基因改变的有机体以及这些要素的相互作用；(b)正在影响或可能影响以上(a)项范围内环境要素的各种要素，诸如物质、能源、噪音和辐射，及包括行政措施、环境协定、政策、立法、计划和方案在内的各种活动或措施以及环境决策中所使用的成本效益分析和其他经济分析及假设；(c)正在或可能受环境要素状况影响或通过这些要素受以上(b)项所指因素、活动或措施影响的人类健康和安全状况、人类生活条件、文化遗址和建筑结构[1]。1998年6月25日，联合国欧洲经济委员会在第四次部长级会议上通过了《环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的公约》，公约于2001年10月31日生效[2]。针对《奥胡斯公约》对环境信息列举式的定义，不得不承认其范围的广泛性。深受《奥胡斯公约》影响的英国也在一定层面上放映了“奥胡斯式”定义，其在英国国内法《环境信息条例》(2004)中第2条，也对环境信息进行了宽泛的定义：任何以书面、视听、口头、电子或任何其他物质形式存在的关于下列事项的任何信息：a.各种环境要素的状况；b.正在影响或可能影响上述a项范围内环境要素的物质、能量、噪声和辐射等各种要素；c.正在影响或可能影响上述a项和b项要素的政策、法律、规划、环境协议和活动；d．环境法律的实施报告；e.关于在c项框架内所采取措施和活动决策的成本—效益和其他经济分析；f.受到a、b、c项影响的人类健康和安全的状况、人类生活条件、文化遗址和建筑结构[3]。英国法律对于环境信息的概念解释所包括的内容也算比较广泛，并且内容与内容之间具有层次性，即后一条款是前一条款的递进。前面两个法律定义相比较，可以看出英国对环境信息的定义更具有操作性。同时，可以肯定的是，两种定义都触及了环境信息的内涵，较之字面意思，让人能更直观地了解环境信息的内容。

国内学术界也有许多的学者对环境信息进行定义，众说纷纭，难以形成固定的形式与内容。难能可贵的是，我国《环境信息公开办法(试行)》(2008年5月1日)第2条也对环境信息进行了定义，不同的是它将环境信息分类，分为政府环境信息和企业环境信息，前者是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息；后者是指企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。虽然这个定义是比较正式的，但是依然可以看出，定义比较笼统，令人难以界定环境信息的内容。

二、环境信息公开制度

当人们认识到环境信息对人类生活、发展的重要性之后，越来越多的人要求将环境信息公开出来，随之就产生了环境信息公开制度。环境信息公开是指依据和尊重公众知情权，政府和企业以及其他社会行为主体向公众通报和公开各自的环境行为以利于公众参与和监督[4]。环境信息公开制度之所以在世界范围内盛行，究其主要原因有两个：环境信息公开制度是保护公民环境知情权的重要手段，以及环境物品的公共性理论得到世界社会普遍的接受与倡导。

1.环境知情权。进入高速发达的信息时代，不仅带来了经济上的快速发展，还带来了环境日益恶化的局面。面对日益恶化的生活、生产环境，民众愈加关心自身所处的环境状况，而且愈来愈多的人都知道通过法律的手段来获得环境信息，从而维护自己的合法权益。通过法律的手段来获取环境信息并不是一个陌生的东西，其在宪法上已经有体现，我国宪法赋予公民知情权，而知情权的内容不仅仅局限于传统的观点了，从一般的公民信息内容延伸到公民对自身生活环境的知情权；并且随着人权在国际社会上的发展，内容上也有了扩张，其中新发展的一项权利即环境权，国际社会普遍认同，随着世界环境状况的恶化，公民人权也应当表现在公民应当享有身处于适合人类生存的环境的权利，而其中环境知情权就是环境权中的一个子内容，环境知情权是实现公民环境权的一个内在权利。在环境权的范围内，环境知情权可以表述为公民对本国乃至世界的环境状况，国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获取的权利[5]。这种表述是比较符合环境权的内在属性的。在此作一个假设，如果将环境知情权视为人权二级内容，那么根据环境知情权的重要性，导致了它不能仅局限地放在“办法、条例”中进行保护，而应该提高它的法律位阶，实现它的法律价值。正是认识到了这一点的重要性，我国的新《环境保护法》才将环境知情权规定在本法的第五章信息公开和公众参与的篇幅里面，提高了它的法律位阶，增强了它的透明度。

2.环境物品的公共性。人虽然有地域之分，但是我们都生活在同一片天空下，呼吸同样的空气，使用同一片水域，而这些水、空气等都具有流动性，我们可以说是共同使用、共同拥有这些环境物品。正是因为这样，导致保护环境成为了一种是为了公众利益而为之的行为，是具有公益性质的行为。这些环境物品的特性，致使我们不能只顾自己，而是应该联合起来，对我们共有的公共性环境物品进行保护。环境物品属于所有的人，它的公共性不仅是指属于现在存于世上的人，还指这些环境物品同样也属于还没降临到这个世界上的子孙后代，我们必须集体一起保护环境，才能更好地繁衍与传承。

三、 新《环境保护法》在环境信息公开中的突破

论及新《环境保护法》的出台，其在内容上专设了“信息公开与公众参与”一章，区别于《环境信息公开办法(试行)》中的内容：

1.扩大了环境信息公开主体的范围。在新《环境保护法》第54条第2、3款中都规定了，由“环境保护主管部门及其他负有环境保护监督管理责任的部门”对环境信息进行公开，在主体上增加了“其他负有环境保护监督管理责任的部门”，是其他办法、条例所没有的内容。之所以要增加后一主体，主要还是为了形成互相监督的局面，形成对新法的良性的实施，不会止于制度虚设，导致形成达不到保护环境的效果。

2.规定公众的知情权、参与权与监督权。新《环境保护法》第53条赋予了公民、法人和其他组织环境知情权、参与权、监督权。赋予公民环境知情权，是为了落实宪法赋予公民的知情权，维护公民的基本权利，同时这项权利也是促进环境保护的基础权利；赋予公民监督权是为了更好的监督执法部门的执法行为，防止滥用环境执法权利，将政府公权力的行使暴露在阳光下，从而方便接受群众的监督；赋予公民参与权则是倡导公民积极加入到环境保护的大潮中，使环境知情权落到实处，同样也是为了更好地行使监督权，只有参与到环境保护中去，才能更好地对环境执法部门进行监督和提出合理性的建议。这三项权利是相互作用的，是不能缺一而论的，只有公民将这些权利落实在环境保护中去，才能更好地通过法治的手段来保护我们所处的生活环境。

3.要求重点排污单位应当主动公开环境信息。重点污染单位因为其产生的污染相较其他单位更加严重，对社会环境危害的可能性更高，污染的范围更广，但是如果事故发生前就做好体系的排污措施的话，则能减少很多污染。这也是新《环境保护法》为什么注重强调重点排污单位要主动公开排污情况的原因，为了国民生产、经济发展的要求，导致现今我们国家还无法取缔这些重点排污单位，但是我们依然可以通过预防的手段进行减排和合理有效的控制排放污染。而被法律要求主动公开环境信息，能更好地对其进行管理与监督，促使排污单位合理控制排污和加大减排力度，同时也维护了民众的环境知情权，使民众对单位的排污事实在心理上有一个接受能力，不至于造成恐慌等影响社会稳定的事件。

4.完善建设项目环境影响评价的公众参与。这一项突破是对民众环境参与权、环境监督权的落实。环境影响报告书是建设项目单位对建设项目可能对民众造成的环境影响的一种事先告知书，让民众知晓建设项目对环境污染的隐患，在做出报告书后，提取民众的意见，了解民众对建设项目的接受程度。如果民众无法接受这样的环境污染隐患，那么建设项目单位则要听取民众的合理建议，而不能一意孤行地走自己的路。如果建设单位一意孤行，其行为则违反了法律规定，所建项目则是不合法的建设项目，单位行为必将受到法律的惩戒。

5.扩大环境信息公开救济途径。有权利必有救济，不然权利就是虚设。新《环境保护法》纳入了环境公益诉讼制度，对于污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合法律规定的条件的社会组织可以提起公益诉讼。虽然，公益诉讼在某些西方国家由来已久，但是在我们国家，在《环境保护法》等相关规定中，却是历史性的时期。我们认为，正是由于环境物品的公共性，才导致环境污染侵权案件适用于公益诉讼当中。在环境污染的案件中，受害者具有不确定性，人数往往比较多，还有就是极多可能是跨地域性的，而传统的诉讼方式是无法满足环境污染侵权案件的，这时就产生了公益诉讼，吸取西方优秀的公益诉讼制度优势，为我们国家所用，形成符合我们国情的公益诉讼制度。

四、新《环境保护法》在环境信息公开中的不足

每一部立法，都会有其时间上、地域上、文化上的局限性。虽然新《环境保护法》才实施不久，但是结合国内法治发展的实际情况与西方发达国家的环境信息公开方面的立法状况一起分析，我们还是发现了新环境保护法在信息公开中的不足之处。

1.环境信息公开主体。新《环境保护法》规定环境信息公开的主体是县级以上的地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理责任的部门，其在行政区划级别上排除了乡一级的政府相关部门，并且乡一级的政府相关部门中也不存在“其他负有环境保护监督管理责任的部门”当中，所以说乡一级是没有纳入到环境信息公开的主体中的。但是乡一级别作为民众生活环境的最直接管理者，其对本行政区域内的情况最为了解，在处理环境污染事故等问题具有更直接的效果。有一位学者总结了应当将乡一级政府部门也作为环境信息公开的主体的三个原因[6]：第一，在新《环境保护法》第28条明确了地方各级政府公开环境信息的义务，在法律上，乡一级政府部门是有公开环境信息的责任的。第二，乡级政府部门与辖区居民关系密切，所掌握的环境信息更加直接、具体。第三，辖区居民能更加方便地从乡一级政府部门获得环境信息，从而更好地行使公民的环境知情权。针对上述三个理由，很有说服力，不仅从法律规范的角度肯定了乡一级政府部门的环境信息公开义务，还从民众与政府关系以及获取环境信息的方便度着手肯定了乡级政府部门对环境信息公开的重要性作用。

2.环境信息公开的救济措施。虽然在新《环境保护法》中纳入了公益诉讼制度，并且对提起公益诉讼的组织规定了一定的标准，确立了不是什么社会组织都可以提起公益诉讼的法律规定，只有符合法律规定条件的社会组织才有资格提起公益诉讼。除此之外，整部法律再也没有有关于规范公益诉讼制度的法律条文了。虽然国内学界对于公益诉讼的呼声不断，大有增高之势，但是即使是《民事诉讼法》，对于公益诉讼的规范也是特别少的。新《环境保护法》虽然确立了公益诉讼制度，但是规定粗线条化，在程序操作上难以达到很好的效果，这样的规定很可能在以后的法律实践中的实际作用不大，更有甚者，导致该法律条文形同虚设化。

3.未明确“环境信息”的概念。本篇开篇就谈到环境信息概念的问题，国际上没有形成一个统一的定义，但是仍然有许多人去定义它。我国的新《环境保护法》却避开了这样的一种尝试，并未在法条中给出环境信息的定义，同样也没有指出要参照《环境信息公开办法(试行)》中对环境信息的规定。这样的做法给执法部门在执法过程中产生了很大的空白，很容易导致执法不力；同样地，这对于学者们的研究也无法起到指导性作用。环境信息不是一个可有可无的概念，它在环境信息公开中起着很大的作用，这个概念能够确定环境信息的内容，还能明确执法部门的职责所在，这是一个对保障公众环境知情权、参与权与监督权的重要概念。

五、对于新《环境保护法》在环境信息公开的不足之处的建议

对于新《环境保护法》的立法不足之处，我们应该站在客观的角度上去看待。不能因为新《环境保护法》存在不足就一味地否定它，而更应该在分析其不足之处的基础上总结出一些好的建议，从而推动以后环境保护立法的发展，制定出更合理的法律。

1.明确乡一级政府部门的环境信息公开的责任。综合上述关于确认乡一级政府部门对环境信息公开主体地位的讨论，我们认为可以将“县级以上的地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理责任的部门”规定为“乡级以上的地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理责任的部门”，这样的建议虽然在现在看来有些不合理，因为在我们国家，现阶段的乡级政府内部是不存在环境保护主管部门的。原因有两点：一是乡一级辖区范围比较小，设置这样的部门实用性不高，容易造成政府内置结构复杂、人员冗长；二是乡一级环境监测、检测等技术手段不高，如果引进新技术，财政上难以支撑。虽然国内的现实困境阻隔着我们法制的发展，但是我们也不能故步自封、自怨自艾，而应该走在法治的前段来探究我们环境信息公开主体的范围，只有这样我们的新《环境保护法》才能发展、进步。

2.实现多种救济模式，并对公益诉讼具体规范。相比于之前以行政救济为主的环境信息公开救济模式，在新《环境保护法》中又加入了特定社会组织的公益诉讼的司法救济模式。但是相比于一些西方发达国家，我们国家的环境信息公开救济模式还是比较简单的，建议可以参考发达国家的救济模式的内容，来发展我们国家的救济模式。救济模式的多样性是环境保护的必然选择，环保的话题是全民关注的话题，随着污染事故的频发，单一的行政救济已经无法满足环保者和受害人的需求；行政救济方式随着政府公信力的下降，也渐渐地不为民众所信任。这就推出了公益诉讼的司法救济模式，但是我们国家的公益诉讼的规范太过简单，在司法实践中实际的操作性不强，这将导致这样的规定起不到救济的作用。对于公益诉讼的程序等问题，我们国家在司法过程中虽然很少这样的经验，但是我们可以向国外一些有经验的国家学习，比如美国。美国对于公益诉讼的规定比较具体，在程序要件上，规定了“诉前通知、执法行动先占”等程序；在法律救济上，对“罚款、强制令、不适用金钱赔偿、律师费和诉讼费”等做了具体的规定；在救济的限制上，规定了“违法的连续性、诉讼时效、争议不存在原则”等内容；公益诉讼主体问题上，对原告和被告都做了规定。虽然很多学者认为美国的公益诉讼制度并不适合我们国家的实际情况，但是既然我们国家还没有研究制度出适合我们国情的公益诉讼制度，那么我们为什么不能借鉴一些适合我们进行公益诉讼的国外经验呢，毕竟国与国之间除去“区别”，还是存在一定程度上的“共性”的。

3.明确“环境信息”的概念。环境信息概念的重要性已经在上述内容中论述过了，有一点必须强调，国内环保法上的环境信息的概念必须突破《环境信息公开办法(试行)》中的规定，除去法律发展的考量，更是基于国际社会环境保护的现状来考量的。旧的概念在一定程度上已经过时了，将无法满足现今环保立法的实际要求。如果立法上只是毫无创新式地照搬照抄，这必将导致环保立法的滞后，因此我们应该将眼光放长远，站在国际环保发展的角度上，给“环境信息”下一个合乎国内社会发展的定义。我们建议可以以《奥胡斯公约》中的环境信息定义的范围为参考，结合它的定义形式，以列举式的方式来给环境信息下一个定义。但我们认为不能照搬全抄，因为该公约中的环境信息内容范围实在是太广泛了，环境信息内容规范太广泛的话会不利于执法，导致行政、司法资源的浪费，不符合执法的经济性要求。同时，我们也可以借鉴英国法律对环境信息的定义模式，英国立法对于环境信息的规定相比于《奥胡斯公约》的规定，内容更清晰、具体。并且，其法条是采用列举加递进的形式对环境信息进行定义，这种定义的方式和《奥胡斯公约》的方式是相类似的，很有借鉴的价值。我们认为，上述学者们的建议都是很有研究价值的，在定义中给出环境信息的内容，让民众对环境信息的概念有更直观的认识，使执法部门在执法过程中减少空白，提高执法力度，从而提升政府执法公信力。

结 语

法律在保护环境方面是一把利器，利器虽好，却也有伤人的时候。我们在要求利用法律来保护环境的同时，也不能忘记了其他保护环境的手段。互联网络的发展，产生了许多新形式的环境保护模式，比如，媒体在网络上曝光破坏环境的事件、发布民众对生活环境的评价，类似这样的模式，可以提起民众对环境事件的关注度，甚至能在环境污染发生前就将引起污染的因素消除；同时随着各种商会的兴起，如果将环保内容设定为各个商事主体的竞争内容，商人为了利益，岂有不环保的。除上述三种环保模式，仍然还有其他多种形式的环保模式，有的现已存在，有的还需我们发现、实践。我们只有不停止环保的步伐，才能实现人与环境和谐发展，才能达到“天人合一”的高境界。

[参考文献]

[1]欧洲经济委员会.在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约，第2条第3款.

[2]http://www.chinaenvironment.com，中国环保网，2013-05-16.

[3]彭磊.英国环境信息公开法律对我国立法的启示 [J].中国地质大学学报(社会科学版)，2013，(6):165.

[4]宋旭娜.环境信息公开是环境应急管理的必要工具[J].中国环境管理，2009，(3)：26.

[5]王京歌.试论我国环境信息公开制度的实施——紫金矿业污水池泄露事件思考[J].辽宁行政学院学报，2011，(8)：17.

[6]李洪素.新《环境保护法》中环境信息公开制度的缺陷分析[J].商，2015，(9)：181.

〔责任编辑：张毫〕

[中图分类号]D90

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)04-0030-05

[作者简介]刘季平(1992—)，女，江西赣州人，硕士研究生，从事金融法研究。

[收稿日期]2016-02-04

·绿色法制专题·