重塑政府信任：大数据时代的挑战与适应之道

2016-02-09王海成

知与行 2016年4期

关键词：大数据时代

王海成

(黑龙江大学政府管理学院，哈尔滨 150080)

国情国策研究

重塑政府信任：大数据时代的挑战与适应之道

王海成

(黑龙江大学政府管理学院，哈尔滨 150080)

[摘要]随着互联网和物联网的产生和发展，尤其是智能终端的普及，推动了信息化向社会经济和人们生活方方面面的渗透，产生了规模庞大的数据量，以往的统计分析方法并不能很好的发掘数据背后的价值，云计算技术的发展使得对庞大数据集的发掘成为可能，人类进入大数据时代。大数据时代是一场“生活、工作和思维的大变革”，它在产生惊人数据量的同时，也在拓展着人类的理性，改变了社会的运行方式，改变了政府和公众的关系。政府工作绩效和公众期望之间的相互关系决定着公众对政府的信任程度，大数据时代的数据信息得到开放和共享，造成公众期望短期内的迅速提升，产生了“政府信任的适度下降现象”，人们需要正确看待这种现象。政府应该转变传统硬性的政府信任模式，培养大数据意识，尊重时代变化，注重发挥公众智力在政府决策中的作用，提升公众的参与程度，以便探索适应大数据时代的政府信任模式，提高公众对政府的信任程度。

[关键词]大数据时代；政府信任；政治信任

大数据简单地说就是规模巨大的数据集，因为可以从庞大的数据中发掘出有价值的信息而备受关注。美国的《华尔街日报》甚至将大数据时代与“智能化生产和无线网络革命并称为引领未来繁荣的三大技术变革”[1]。很多公司已经将大数据作为新的财富增长点而进行挖掘，很多国家也纷纷把大数据技术作为新一轮国家竞争的重要着力点。大数据技术和思维最早在电子商务领域得到重视，虽然政府在大数据价值开发和利用方面的行动要落后于私营组织，但在政府治理社会的一些方面，诸如公共交通、城市规划和运营、公共安全、社会福利、应急管理等活动中，已经应用了大数据的管理方法。因为政府在数据收集上有着私营组织不能相比拟的天然优势，其发展潜力巨大。

大数据技术作为信息社会发展到新阶段的产物，不仅仅促成了新的技术革命，而且也将改变社会运行和经济发展的方式，以及个人的生活方式和习惯，更会彻底变革传统的社会管理方法和管理理念，包括政治的、经济的、社会的、意识形态的和文化的进程。政府信任就是研究政府与公民之间关系的问题，在大数据时代，传统的政府、市场和个人三者之间的关系必将改变，大数据必将全面影响传统政府信任的建构方法和思路，政府信任如何应对大数据时代的挑战是行政学研究者应当关注的问题。

一、大数据与政府信任的概念

大数据概念从诞生伊始就受到了广泛的关注，它将信息社会推向了一个崭新的发展阶段，这一阶段被冠以“大数据时代”的名号。在这一时代背景下，政府信任必将受到影响，在探讨政府信任如何适应时代发展要求之前，首先应该弄清楚大数据和政府信任的基本概念和内涵。

(一)大数据概念

阿尔文·托夫勒著的《第三次浪潮》一书最早预言了大数据时代，书中说道“如果说IBM的主机拉开了信息化革命的大幕，那么大数据才是第三次浪潮的华彩乐章”[2]。大数据概念最先出现于1998年《科学》(Science)中的《大数据的管理者》(A Handler for Big Data)一文[3]。美国《自然》杂志在2008年出版了探讨大数据问题的专刊，对大数据的概念界定、使用价值和作用作了专题介绍和分析，在这之后，大数据成为人们关注的热点话题，各个学科都竞相对大数据技术进行研究，运用交叉组合的研究方法，讨论其对学科发展的影响。

数据管理并不是一个新鲜的产物，统计分析的方法也很早就出现了，大数据时代只不过是信息社会发展的一个新的阶段，它的出现和发展与计算机技术、云计算、互联网和智能手机的应用有着重要关联。20世纪60年代至80年代，磁带、磁盘等存储工具被运用到了企业财务部署和资源开发之中，可以被看成是大数据发展的早期阶段；80年代后期，个人计算机(PC)出现并迅速普及，推动了数据量的几何式增长，一些公司利用诸如office办公软件等工具来搜集和分析数据，并为公司管理提供依据，大数据时代显现出端倪；90年代中后期，互联网应用更加普及，社交网络的发展和多媒体的应用使得数据的形式愈发走向多元化，国际互联网的发展更是直接促成了全球数据量的扩张；进入21世纪,互联网的普及和智能设备的风行为大数据时代的来临准备了物质基础，而电子商务的兴起则为大数据时代的来临进行了前期的尝试[4]。这种尝试就是利用云计算技术对大数据进行分析，找到信息数据与组织或个体的行为方式之间的联系，从而为各种商业决策和分析提供判断依据，这就是“大数据时代”。在这一时代“数据已经渗透到当今每一个行业和业务职能领域，成为重要的生产因素。人们对于海量数据的挖掘和运用，预示着新一波生产力增长和消费者盈余浪潮的到来”[5]。

大数据(big data)，简单地说就是大规模数据或海量数据，研究者们普遍认为大数据就是利用计算机软件工具对大规模数据进行捕获、管理和处理的过程，“它是把数学的算法运用到海量的数据上来预测事情发生的可能性”[6]，并针对预测结果来做出决策和行动。大数据的价值就是识别数据背后的规律，并将其转化为商业价值和管理价值。大数据的运用会影响到商业模式和个人生活，这种影响分为两个方面：一方面是现实世界逐渐被数据化，使得网络数据从早期的独立性变得越来越实体化；另一方面是现实世界在探索和改变着原有的生活方式和习惯，变得越来越数据化，相应地对社会的管理和政府的治理方式也将带来深刻影响。

(二)政府信任

心理学、社会学、经济学、管理学等不同学科对于信任都进行过大量、持续地研究，可见信任概念的研究具有典型的跨学科性。不同的学科给予了研究信任问题的不同视域，就政府而言，学者们常常把它作为政治信任的一个重要维度来看待。20世纪60年代以来，政府信任概念得到了诸如福山、普特南等西方学者的关注和探讨。

学术界关于政府信任的界定一般有三种思路：一种是视政府信任为关于信心或信念的一种心理状态，认为政府信任是建立在公民对未来的一种积极预期和期待基础之上的，是对于政府行为正确恰当并符合公共利益的信心；一种是视政府信任为一种态度，认为政府信任是公民对于政治共同体、政治制度、政府机构以及政治行动者的信任态度，信任水平有高低之差；一种是视政府信任为一种评价和评估，认为政府信任是人们对政治制度、政府绩效的可信性以及政治权威当局和政权机构是否满足民众的规范性期待的一种理性评估。事实上，关于政府信任界定的三种思路本质上是统一的，只是侧重点有所不同而已。心理状态视角强调政府信任的伦理性，态度视角突出政府信任的主观性，评估视角则是关注政府信任的理性过程[7]。

政府信任的内容主要包括制度信任和个体信任两个方面，“在传统的科层制和非人格化的政治制度中，制度信任受到的关注要多于个体信任”[8]。制度信任是一种抽象的对于制度系统的信任，具体指的是公民对政府组织结构、政策体系、制度框架、人员构成等内容的认知和信任。信任“在本质上与现代性制度相连，由于现代社会的时空分离特质，制度成为公民与政府最重要的交往媒介”[9]。如果没有制度信任的存在，相信政府工作人员代表着人民的利益、为满足公民诉求而认真工作是不可能的。制度保证了政府行为的可信性、可预期性和可控性，为政府信任提供了基本和稳固的支持。个体信任指的是公民对于政府工作人员的感知和信任。政府工作人员的态度、行为以及工作表现等都影响着公民对于政府的信任程度，制度信任具有相对的客观性和稳定性，相比而言，个体信任更多地受到个体情感因素的影响，是公民的直接体验和感受，具有很强的主观性和差异性。过于强调制度信任的客观性而忽视个体信任会造成制度信任的冷漠和脆弱，因此，“重视制度信任中的情感关系和共鸣进而发展政府组织内外的普遍的个体信任，将成为增进政府信任的有效策略”[7]。

二、挑战政府信任：大数据时代的新变化

大数据时代的社会信任模式将向参与型信任转化，政府信任的构建应更加注重公众与政府的互动合作；大数据时代的特性改变着社会的权力结构，对政府管理的应对能力提出了挑战；公众掌握的数据安全受到威胁，原始数据暴露在大数据技术面前使其行为受到控制，信息掌握不足使其容易被负面信息所误导。这些因素都在不同层面影响着大数据时代政府信任模式的构建。

(一)社会的信任模式发生改变

张康之教授将信任的历史形态分为习俗型信任、契约型信任和合作型信任，习俗型信任发生在农业社会和熟人社会中；契约型信任是一种异化了的信任关系，它是工业社会和陌生人社会得以存续的重要支持力量；合作型信任是一种正在生成的社会关系，它是后工业社会制度设计和制度安排必须充分考虑的重要因素[10]。传统的政府信任就属于习俗型信任和契约型信任，政府常常以强制力和福利为手段，借助于血缘、习俗和规则来发挥作用，以确立和维护政府权威[11]。进入大数据时代后，数据信息具有开放性和共享性的特点，更多的个体可以参与到社会管理中来，社会结构呈现出扁平化的特征。政府权力在虚拟化的互联网世界失去了可以依托的社会结构，垂直化的权力体系遭到弱化，催生了权力的碎片化。社会更加趋向于合作型信任，这种情况下，政府信任的构建将更加注重公众的参与，社会治理更加趋向于多中心治理主体。

(二)政府的制度结构受到冲击

传统的政府结构以科层制为规范和标准，权力分工呈现出条块分割的结构格局，权责关系和权力边界非常清晰。而在大数据时代，数据的公开性和共享性打破了传统政府的权力结构，数据的价值性使得掌握数据的个体或组织都成为权力中心，权力向着分散化方向发展。大数据时代的数据传播具有即时性的特点，互联网、智能手机和社交软件等平台的使用，能使公众快速及时地获得信息，数据的多主体性、快速性和复杂性要求政府管理做出及时有效的回应，而依托于职能分工所建立起来的官僚结构却很难达到大数据时代的要求，加之政府法律法规、管理制度和技术手段具有滞后性的特点，这些无疑都增大了大数据时代政府管理社会的难度。

(三)公众信息安全受到威胁

大数据时代的政府或者一些互联网公司可以借助于云计算的分析技术和手段，收集、整理和分析公众的原始数据来预测其行为，进而提前采取措施来控制公众的行为。在社交软件、网购盛行的时代，无论是否出于自身的意愿，公众的数据信息都会暴露在大数据技术面前，甚至毫无隐私可言。在大数据时代，数据成为生产资料最重要的构成要素，社会出现了两个对立主体，即掌握数据信息者和无数据信息者，财富和权力正在向掌握数据信息者凝聚，数据信息鸿沟逐渐转化为社会财富鸿沟和权力鸿沟。在这种情况下，一些弥漫于网络的情绪化舆论、网络暴力等内容，因不受时间和空间的限制，其传播往往会在短时间内被放大，无数据信息者很快成为负面信息的接受者，同时网络信息的丰富性和多样性所带来的海量信息也给无数据信息者造成了识别困难，负面信息的加剧会影响到公众对政府的信任。

三、重塑政府信任：大数据时代的适应之道

在大数据时代，公民将掌握更多的数据信息，政府及其工作人员的行为都将暴露在公众的面前，任何负面的信息都会被放大传播，政府信任将会适度下降。为提高公众的政府信任程度，政府应该转变传统的政府信任建构模式，探索大数据时代的政府信任模式。

(一)政府信任的时代特征：适度下降

政府是否获得信任可以用政府的工作绩效和公众对政府的期望进行比较来判定，其中“由于公众对政府期望提升而造成的政府信任下降，我们称之为政府信任的适度下降”[11]。公众所期望的高度信任往往建立在传统的社区中，这种社区是由具有诸如血缘、亲缘、地缘等共同成长要素的公民所组成的，他们往往在具有相对静止的活动范围内进行着高密度的交往互动。

在大数据时代，由于掌握信息量的增大，公众的期望有所上升，而囿于传统体制的政府并不能够及时地对公众期望做出回应，这就造成政府信任的“适度下降现象”，不能将政府信任的适度下降看成是政府实际工作能力的下降或者公众期望的不切实际，而是因为政府信任的转型没能跟上时代转换的步伐。大数据时代的政府信任类型正是这种“建立在民主意识提升基础上的松散的、适度不信任”[11]的政府信任类型。在大数据时代短时间内提升政府信任水平是不切实际的，这种承诺也没有任何裨益，如果承诺脱离实际而得不到实现反而会损害政府信任，同时依靠不断提升政府工作绩效来增加政府信任的方式也可能不会奏效。正确的做法是处于大数据时代的政府和公众都应该认识到政府信任适度下降的合理性和必然性，并认同和接纳这种现象。

(二)政府信任的重构之路：适应大数据时代

大数据不仅仅是一场单纯的技术革命，而且是一场思想革命、管理革命。政府在面对大数据时代时，应该及时更新原有的管理理念和管理方法，实现政府治理的智能化、信息化和服务化。传统社会的政府掌握着数据信息的收集权力和发布渠道，其建构信任的方法往往是通过对数据信息的筛选过滤来实现。到了大数据时代，数据信息的公开、共享和快速传播，使得政府全面封锁和管控数据信息已经很难做到，原有的信任建构模式受到挑战。面对信息社会新的时代特征，政府不应该回避大数据时代的挑战，也不能固守原有的管理理念和管理方法，而是需要积极适应这种时代的变化，转变传统的政府信任建构模式，探索适应大数据时代的政府信任建构模式。

首先，了解大数据时代，培养大数据意识。政府工作人员要“改变对大数据的漠视、无知、排斥、抵制、压制等不良态度”[11]，了解大数据技术的特点，理解大数据技术的优势和劣势，不能迷信也不能过分依赖大数据。相比于传统的技术手段，大数据技术将网络的传播功能放大，如果沿用传统社会的管理理念和管理方式来应对大数据时代，则可能会引起公众的不满。政府应该将大数据技术作为有效的管理工具，凭借自身既有的数据信息优势，通过及时公开信息增加政府的透明度，使政府始终处于信息发布的主体地位，让公众及时全面地了解信息，破除负面信息生成的土壤。其次，尊重时代变化，鼓励合作沟通。大数据时代改变了原有的社会秩序，政府工作人员应理解尊重这种时代变化，努力成为新的时代秩序的共创者和合作者。在大数据时代，通过数据分析可以掌握公众的利益诉求、价值取向及其变化趋势，鼓励政府和公众之间对话互动，增进双方之间的信任。再次，引导社会智力，服务公共利益。政府应该理解和满足社会公众对于数据信息的需求，努力为大数据提供良好的发展环境，吸收社会智力到公共政策的制定之中，这样做无疑会提升公众的参与度，维护和实现公共利益。

总之，大数据带来了一场革命，它改变了原有的政府信任模式，给政府信任带来了两方面的挑战：一方面是充分的数据共享提升了公众对于政府工作绩效的期望值；另一方面是数据的碎片化使得公众缺少对整体形势的把握和判断。面临着大数据时代的政府信任困难，政府应转变管理思维，理解政府信任的适度下降，借助于对大数据技术的挖掘和应用，调整治理模式，使政府信任建设适应新的时代要求。

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