关于我国绿色金融法制的思考

肇恒野

(上海政法学院 法律学院，上海 201201)



依法治国研究

关于我国绿色金融法制的思考

肇恒野

(上海政法学院 法律学院，上海 201201)

[摘要]2015年4月，中国金融学会绿色金融专业委员会成立大会暨绿色金融工作小组报告《构建中国绿色金融体系》的发布，标志着绿色金融开始正式进入我国大众环保视野，一系列的绿色金融研究成果也相继呈现，专家学者以及环保人士都高度期待一个完善的绿色金融体系将我国环保事业带到新高度。但相比于法治发达国家来说，我国的绿色金融体系还在初建阶段，存在着诸多制度设计上的缺失，尤其相关的法律制度还存在着较多缺失。而实践中的制度不完善，一方面源于我国各级政府的治理能力还有待提高，另一方面很大程度上源于理论界没有对绿色金融进行充分的认知和论述。各学科理论界，尤其是法学各界专家学者们，没能意识到绿色金融是一种社会制度的变形需求，不单单只是金融政策的调整，这种制度上的转变或是说改革，如果没有逻辑严谨的法学理论做基础，无法制定出能够顺利实施的法律制度。而没有坚固的法治保障，金融体系无法健康运转，绿色金融这种公益性金融更是如此，因此我国绿色金融体系构建中的法制问题亟须得到关注。

[关键词]绿色金融体系；环境金融；环境融资制度

序言

二战后，受国际大环境及新中国成立以来不恰当经济发展方式的影响，我国生态环境遭受到了一定程度的破坏。特别是近30多年来，在经济高速发展中忽视环境保护甚至以牺牲环境为代价，致使环境问题日益严重。环境恶化在大气质量表征上尤为突出和明显。在20世纪末期的最后几年，中国的一些城市已开始出现较为严重的雾霾天气，雾霾导致的航班推迟或取消、严重的交通事故在很多大中城市成为了常态。不仅仅是大气问题，国内外一些调查反馈显示水资源、土地资源污染问题在我国也已经相当严峻。这种“常态”化的环境污染不仅造成了巨大的经济损失，还对公众身心健康带来了极大危害。近年来，在党中央的高度重视下，我国的《环境保护法修订案》《大气污染防治法修订案》《水土保持法修订案》都相继出台，体现了我国在环境保护方面的大力推展。需要注意的是，发展中国家的环境污染问题，不仅仅是制度上的不严密，更是发展模式和治理体系上粗放任性的结果。十八大以来，习近平总书记提到的“我们既要绿水青山，也要金山银山”“而且绿水青山就是金山银山”等关于生态文明的论述，这表明推动我国产业升级，通过节能环保产业的发展带动经济效益的增长，尤其是以发达的绿色金融体系来统筹规范各领域的节能资源投入，从而全面调整国家经济发展结构和治理模式，带动起新一轮的繁荣发展，是我国目前的重要国策之一。

一、 绿色金融发展背景及现状

(一)绿色金融简介

绿色金融，又被称为“低碳金融(Low Carbon Fiance)”“环境金融(Environmental Finance)”或“可持续金融(Sustainable Finance)”，虽然目前在全世界范围来看，仍缺乏对这一概念的权威定义，但从实践角度来讲，与环境保护相关的技术、生产、建设和商业等领域的资金融通都可以称作绿色金融。其最终目的是期望由政府倡导，通过金融工具和金融服务引导社会资源向节能环保产业流动，抑制社会资源向环境不友好型产业聚集，有力推动环境外部性内部化，最终实现经济的可持续发展。

20世纪90年代工业革命后期，在联合国针对当时环境污染现状而大力倡导可持续发展的情况下，美国国会于1980年12月11日通过我们俗称“超级基金法”的《综合环境反应、赔偿和责任法案》(《The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act》)，并由此开始了美国在绿色金融中的实践历程。20世纪90年代末,美国又首次提出“绿色金融”这一概念,开拓性地把环境因素与金融创新相结合起来,在金融领域评估环境风险,并开发出成功的环境金融产品[1]。这种以金融创新为驱动力，带动资本进入环境保护以及环境基础设施建设项目中的理念机制，如果能够顺利地运行，在全世界范围内得以实践，那么人类在生态保护和经济发展中的两难困境，就能得到很好的缓解。如今在美国、英国、德国、澳大利亚等国家，绿色金融早已是金融和环保实践中习以为常的事物，虽然在这些发达国家，绿色金融的实践金额比例也远远低于环保人士的期待，仍然没有占到这些国家一国投资总额的较大比重，但相对中国还尚处于绿色金融理念推广和体系构建阶段来说，这些发达国家的确是已经走在新时代的前列。然而，我国目前主要矛盾其实并不在于绿色金融产业的相对不健全，相比于还在制定中的绿色金融体系来说，我国的绿色金融需求以及环境现状压力却是迫切且巨大的，而由于客观环境质量恶化带来的民生问题，加剧了我国绿色金融体系构建的迫切感。环境金融，是用金融手段来解决环境的资金问题，从而带动产业升级以及政府治理能力的提升，以及推广和谐生态的现代文明理念。这期间，除了理论和现实的框架需要搭建之外，更有许多技术性的难关需要克服。

(二)我国绿色金融发展脉络

绿色金融这个对发达国家来说早已是稀松平常的概念，在中国才刚刚开始迈出实践的步伐，但这并不是由于我国政府和学者们对绿色金融的认识过于落后或不重视。相反，从1984年国家发出的《关于环境保护资金渠道的规定通知》中就明确提出了与环境信贷有关的环保资金来源渠道；1995年中国人民银行发布的《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》，要求各级金融机构在信贷投放中要将支持环境保护和污染防治作为审核贷款的重要因素之一；到2007 年的原国家环保总局、中国人民银行、银监会联合发布的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，强调要将企业环境守法情况作为对其发放贷款的前提条件；再到2015 年1月中国银监会、国家发改委发布的《能效信贷指引》，鼓励和指导银行业金融机构积极开展能效信贷业务，有效防范能效信贷业务风险，支持产业结构调整和企业技术改造升级，促进节能减排，推动绿色发展等，迄今已经出台了多部标志性的规章和规范性文件，也在信贷、保险、证券等金融领域渗透进了一些绿色金融理念。但是问题在于，以上这些多属于绿色金融规范性法律文件或者是部门规章，法律效力较低，缺乏行政强制力和权威性；内容上多是建议和声明，缺少明确的法律责任指引，使规定无法落实；再者，缺少具体标准，多为原则性规定，实践中难以执行和落实。

而在理论方面，绿色金融或环境金融以及低碳产业的探索等相关的介绍和研究也已经打下了一定的基础。如2008年，孟耀博士在其博士论文基础上思考整理而成的著作《绿色投资问题研究》以可持续发展思想为指导，以构建和谐社会为背景，系统地探讨了绿色投资的内涵、特征、投资主体和投资方式，全面阐述了绿色投资与循环经济的关系，明确指出了发展绿色投资来促进循环经济的发展是解决资源制约的重要途径；还有蔡芳博士的《环境保护的金融手段研究——以绿色信贷为例》《环境保护的金融手段研究》，研究对比国内外的实践经验，从理论上深刻地分析了我国环境金融发展的必要性和可行性，以及目前存在需要克服的困难；2009年，商务部国际贸易经济合作研究院的特约研究员蔡林海博士在其《低碳经济——绿色革命与全球创新竞争大格局》从全局的角度，以前瞻性的视野，就低碳经济的理念创新，政策创新，技术创新，产业创新及经营创新5个领域详细阐述了目前欧、美、日发展低碳经济的战略及现状。列举的这几篇是比较有代表性的理论学术类的著作，在这些研究成果出台之前和之后也都有许多的相关研究，这表明我国理论界对绿色金融的关注和研究以及期许一直是持续不断的，但尽管经过许多学者多年的努力，绿色金融依然没有打开热门领域的大门，这其中当然有绿色金融本身的复杂性和技术强调性和跨多学科领域带来的学术排斥性，然而更重要的还是有关政府在实践以及高层架构没有明确出台，权威指导趋势没有成型的原因。

直到2015年4月，中国金融学会绿色金融专业委员会成立大会暨绿色金融工作小组报告《构建中国绿色金融体系》的发布，同年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，权威明确地在第45条提出建立绿色金融体系，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。2016年2月，我国环保部办公厅发布征集“国家环境经济政策及配套综合名录制定项目库”相关课题的通知。由此，我国绿色金融的研究和发展才算是真正破题。

二、 我国绿色金融法律制度现状分析

(一)我国绿色金融制度的政治基础

绿色金融是发达国家产生的社会高级阶段的产物，它可存在于信贷、信托、债券、证券、基金、保险、PPP等各种金融领域。金融领域是高端技术化数字化的领域，牵扯着无数投资人的巨大的投资数额，其风险保障机制本就是各国的重要研究领域。尤其是现代这个被称为风险社会的时代，一切以互联网为运行依托，金融资金流入流出瞬息万变，这更加厚了我国在绿色金融领域的前进屏障。绿色金融在发达国家良好发展的基础不仅仅是运作近300年的金融体系，更关键的是被尊重并成为普遍共识的法治传统。商品经济金融业的发展，推动着法治的变革，而良好的法律制度，是保障投资人利益的关键，也是经济金融良性发展的前提。因此，这也说明了国际绿色金融经验在直接作用于我国绿色金融体系的建立之前，我们要充分认识到这中间存在着的不仅仅是资本上的不对称，更重要的是制度、国情和观念上的差异，这些差异指引着人类的行为，并最终决定实践中的成与败。

如前文所提，绿色金融无论在西方还是在我国，都并不是陌生的名词，但真正在我国落实推进，是在党的十八大精神指导下发布的一系列文件中。党的十八大提出生态文明建设目标，确立了实现经济绿色转型的重要战略，《生态文明体制改革的总体方案》以及在这之后的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出: 发展绿色金融，设立绿色发展基金，这都意味着绿色金融的发展，是我国战略转型体制改革中的环节，其意义要远远超出简单的金融创新，而其复杂性也远远超出了单一部门的升级改革，其要撬动的是我国全面深化改革、全面推进依法治国的引擎。因此，要通过制度和结构的改革，使发展中国家在绿色金融的管理中具有相当的主动性和灵活性，以期成功地吸引国内外资金进入本国的绿色金融领域达到节能减排的目的[2]。

(二)我国绿色金融法制缺失

近年来，有关部门已经在绿色金融制度方面进行过多番尝试。但是，这些努力距离建立完善的绿色金融制度尚远，基本呈碎片化状态，尚未建立起一个系统性的制度框架，没有形成政策合力，也缺乏与经济政策的协同互动。

1.绿色金融微观制度的缺失。我国目前环境立法与金融立法中存在较多亟须完善的地方，尤其是相关的绿色金融基础制度。如商业银行的环境法律责任缺失。在美欧等发达国家，商业银行如果为污染性项目提供了融资并由此导致了环境危害，就可能被依法起诉。这种由金融机构的环境法律责任所构成的威慑力，在很大程度上可以约束商业银行的贷款行为，迫使他们在投融资决策中考虑环境影响。一些商业银行为了追求回报或迫于地方政府压力，投资于重污染的钢铁、水泥、化工等行业、项目并由此导致了环境危害，对环境的恶化有着不可推卸的责任；另外，在环境责任保险方面，由于对环境污染责任者的行政处罚额度有限，且缺乏强制环境责任保险制度，导致保险公司无法聚集大量保单，难以有效测算事故发生概率，容易造成风险由污染企业转移到保险公司，因而保险公司不愿意承保，即使承保，也会严格限制承保范围[3]；还有在基金领域，“十三五规划”要求设立绿色发展基金，但是相应的管理规划还没能出台，如没有较强的基金管理机制，则难以确保基金的投资目标明确和高效运营。

另外一个比较棘手的制度缺失在于企业环境信息披露制度的不完善。如，需要健全上市公司环境信息披露制度，尤其要加强上市公司的环境信息披露制度。这对于督促企业切实履行社会责任，保护证券市场投资者的利益和防范环境风险具有重要意义。证监会在这方面应进一步强化关于环保的信息披露要求及中介机构核查责任，强化环境信息披露的监管合作与执法。对于非上市企业，要尽最大可能推动环保信息公开，包括环境污染的现状以及环境污染对人体危害的相关信息。2016年环保部在原有的《环境信息公开办法(试行)》《企事业单位环境信息公开办法》等相关规定的基础上，又出台了《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》，但在科学及时准确等方面，我国的环境信息公开制度还有很长的路要走。因为，通过环境信息公开推进绿色金融需要达到的终极效果是，每一个投资者和消费者都能够清楚地知道自己的钱都进入了什么样的企业，生产出多少废气、废水，造成了什么程度的污染，对全社会造成了怎样的环境负担，或者这是一家节能环保型企业，消费者和投资者也能清楚地知道自己的资金的消耗，帮助这个地球节约了多少能源，减少了多少温室气体的排放。

再有就是在环境公共服务的技术性环节的制度和设施的建设。如定价和收费机制方面，以及环境评估标准的设定，碳交易市场的监测体系和惩罚机制等方面。有专家建议可以由政府联合非政府组织共同攻克相关的技术性壁垒，如引入评级公司、行业协会、NGO等进行相关合作。这将会是非常有益的政府和非政府合作互动交流体验的机会，对我国的绿色金融发展，甚至是整个社会的和谐发展，都会有一定的助力。但是，引入相应的社会专家技术人员进行高度专业性的工作，并不代表政府相关部门可以不参与相关的工作，由于我国多年来非政府组织的发展和规范都不够完善，千差万别的非政府组织专业素质参差不齐，还是需要在政府的扶持和监督下，继续向前发展和完善，从而使非政府组织成为政府工作的有益补充，成为政府部门和公众之间的和谐通道。

2.绿色金融宏观制度瓶颈。绿色金融在实践中强调时效，随时可以针对现状发布一些调整政策和财税补贴，不能完全依赖于正式的立法或者法律修订。金融领域资金的流动瞬息万变，耗时漫长的立法修法无法应对金融市场资本变换，这不利于绿色金融的稳定运行。然而，目前来看，绿色金融建设停留在行业和部门内部，无法形成有效的部门信息共享，更谈不上信息全面公开。环境行为是一种社会行为，根据国际环境污染管理与控制的经验，环境行为的管理只有公平、公开并接受社会的监督，才能产生对行为的质性约束。绿色金融运作涉及财政部、“一行三会”、环保部、商务部等多个部门，部门之间的信息沟通反馈以及政策的制定和协调，执行责任的归属等引起的职责混同，都是可能导致绿色金融运行瘫痪的症结。因此，绿色金融在制度设计上，需要一个高权威的宏观协调监督机制的设计，能够保证严格制定的绿色金融法律法规和行业标准、资源定价、信息披露指令能够顺利地执行，违反规定的责任主体能够被及时的发现处理并向社会投资者反馈处理情况，做到统一部署，职责清晰，分工明确，密切协作配合，资源共享，从而形成高效运转的绿色金融体系。与此同时，由于环境污染存在于生产项目的各个方面，有时候项目开始的时候没有污染，但是在生产项目执行过程中出现了环境不友好行为，或者受项目审批时候的已知技术限制，在项目执行之后才能确认该项目确实存在环境威胁，因此对于绿色金融投资的项目的监督检测以及信息公开事项，项目成果审核也是保护投资人利益的至关重要的环节。发达国家在环境金融刚开始发展的时候，也存在过一些无效投资，或者是没能达到环境保护的目的，或者是项目最终没能完结，这样不仅没能达到绿色金融的本来目的，反而浪费了社会资源造成了极大的浪费，也给经济发展带来了负面效应。因此，我国在面临这些问题时，应该在体系建立和制度设计方面，充分发挥后发优势，避免前人已经犯过的错误，以绿色金融后起之秀树立起有国际责任感的大国形象。

三、 有关我国绿色金融法制前景的思考

绿色金融作为连接着环境和经济，国内民生和国际影响的中枢神经，需要运用法律制度建立起畅通运行的传导机制，使青山绿水变作金山银山。中国要通过发展自己的绿色金融法制体系，在国内的有效运行的同时向国际输出经验，从而掌握在国际绿色金融领域的话语权，这可以说是我国当前法律领域面临的巨大挑战之一。

(一)相关法学学者要更加关注绿色金融制度研究

现如今绿色金融体系构建的过程中，看起来仍是缺乏广泛的参与度，仅有一些金融领域的专家学者们参与，但是绿色金融强调的是整个国家治理体系以及产业体系的替换，它需要的是社会各界的广泛认知和广泛参与甚至是普遍的认同。在这些地方，我们显然还有很多需要做的。这种缺失会让不怎么关注绿色金融的人们认为绿色金融体系构建仍然停留在短期政策的层面，无法产生充分的认知，也就更谈不上认同或者说是参与。但问题是，绿色金融的目标是达到全国乃至世界产业格局的突破和重新完善，原有的利益格局和利益分配模式一定会受到影响，然而这种突破和超越若是不能够在各方理论界以及实践部门中得到合力支持，那恐怕空谈架构和世界前沿，是无法成熟稳定的向前发展的。当然在学界领域中，绿色金融的发展最重要的最关键的是需要得到许多优秀有眼光对未来的世界环境有责任感的法律工作者们的参与和推动。因为社会的改革，一定是法制甚至是法治的改革。

相关法学领域学者要足够的重视绿色金融体系的构建研究，不仅是经济法、国际法和金融法是相关领域，涉及各个行政部门协调机制的构建，以及行政处罚、行政强制、行政监管、信息公开等事项，需要引起相关的行政法学者足够的关注，并重视绿色金融领域的行政法发展。从各国经验来说，在绿色金融的发展过程中，行政法恰恰是最基本的保障。以美国为例，在每一个绿色金融实例的背后，基本都有美国环保署的身影，从审核意见到监督到信息公开，再到处罚甚至是环境公益诉讼，都离不开行政主体的参与。绿色金融是一种公益性强前期回报率低的金融品类，需要政府的大力扶持、管理和引导，在行政主体参与到绿色金融过程中，哪些可以做，哪些需要授权，哪些不能做，可以做的要如何做，等等，都需要行政法学者的智慧和经验。而以目前我国文献梳理情况来看，走在理论前沿的都是政府部门绿色金融实践者，而在理论界的学者们，往往专注于管理学是国际法或者是金融方面的学者，真正的能对我国绿色金融法律制度体系建设做出贡献的国内法学者在绿色金融方面的关注却少之又少。绿色金融体系是庞大复杂的战略设计，已经远远超越了环境法或者是金融法学的范畴，实际上在国外的许多研究机构早已把环境学科纳入到政策学院管理，这充分说明了环境保护，以至于绿色金融的客观复杂性。2016年中国环境与发展国际合作委员会年以“推进绿色金融，助力地区发展”为主题的圆桌会议刚刚在我国的金融中心上海举行，这表明了我国在绿色金融体系构建方面的推动和决心，而这种决心和努力缺乏相关专家学者的关注和研究将是非常遗憾的。

(二)绿色金融法律的设计要以保护投资者利益为核心

绿色金融的目的或者说其能够发展环保事业的最直接的手段是吸引非政府融资，或者说是民间资本，因此建立一套严格且合理的能够有效维护民间投资人利益的法律机制，是现代宪法理念的必然要求。信息获得的简易性和真实性，处罚的严格和监管的有效性，都直接涉及公众投资人的利益，这要求绿色金融的法律的制定，从一开始就要能经得起时间的检验。绿色金融投资机制一旦真正运转起来，会涉及相当多数的投资人利益，或者说是政府部门希望能够吸引大量的民间融资，而民间投资人最关心的莫过于风险，而最薄弱的莫过于对项目的认识度，而对我国环境金融体系构建和运行危害最大的莫过于得不到大众投资人的信任。因此，项目的审核公开，项目运行中阶段指标是否达标，所有的这些资源和信息，如何能有效地传达给公众，这是现代绿色金融制度需要首先考虑制定的，因为只有公开、公平、公正才能取得社会的信任，民间资本才会有效进入。而绿色金融最根本要解决的还是资本问题，因此，总结下来，绿色金融说起来像是一个金融学科的词汇，但其实是行政法学属性，或者从宏观意义上而言是法治属性。

(三)绿色金融的推行有赖于环保理念的推广

价值观是人类判断事物价值的基本标准，是人类行动的准则。理念是客观事实的本质性反映，是人类行动的指南，有什么样的理念，就会有什么样的行为。环保理念的推广，可以使得消费者和投资者认识到环境投资的价值，这种价值不仅仅是货币上的投资回报，更重要的是资本带来的社会总体收益。一旦这种公益性的回报理念被广泛知晓和接受，给投资人带来的内心的这种自我认知的提升，会使得绿色金融在社会中形成良好的认可度和追随度，这有助于消费者和投资者在选择产品和项目的时候，对绿色产业接受度和投资度的提升。环保理念的推广，一方面需要政府的信息公开和政策支持，如对环保志愿者们活动的支持和鼓励，另一方面可借助非政府组织合作，更深入的将环境保护和绿色金融理念传入到社会当中，这有利于创造绿色金融的投资需求。

[参考文献]

[1]倪宇霞：美国绿色金融制度研究[D].湖南师范大学，2011.

[2][美]理查德·斯图尔特，本尼迪克特·金斯伯格，布利斯·鲁迪克.“气候金融：关键概念和方法” 政策简报[EB/OL].哈佛国际气候协议项目，贝尔弗科学与国际事务中心，哈佛肯尼迪学院, 2009-12-02；哈佛大学肯尼迪学院贝尔弗科学与国际事务中心网，http://belfercenter.ksg.harvard.edu/publication/19772/climate_finance.html?breadcrumb=%2Fproject%2F56%2Fharvard_project_on_climate_agreements%3Fpage_id%3D157%26page%3D21，2016-04-17.

[3]中国环境与发展国际合作委员会.绿色金融改革与促进绿色转型研究[EB/OL].(2015-11-13)[2016-04-17].http://www.cciced.net/ .

〔责任编辑：张毫黄琦〕

[中图分类号]D90

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)04-0035-05

[作者简介]肇恒野(1991—)，女，辽宁沈阳人，硕士研究生，从事环境法与行政法研究。

[收稿日期]2016-02-08

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