无证采伐非规划林地上自己的林木如何定性

冯锦华

无证采伐非规划林地上自己的林木如何定性

冯锦华

2009年以来，国务院、国家林业局先后出台多个文件，规定非规划林地（非林业用地）上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐。而《中华人民共和国森林法》（下称《森林法》）第三十二条第一款却明确规定，除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木外，采伐林木必须申请采伐许可证。因此，所有权人采伐非规划林地（非林业用地）上的林木数量较大是否构成滥伐林木犯罪，成了近年来一个令人困惑和争议颇多的问题。由于在理论上缺乏有力的论证，执法当中对上述情形的处理结果大相径庭，严重损害了法律的权威。有鉴于此，笔者试图从以下三个视角对此问题谈谈自己的一些看法。

一、法益保护

滥伐林木罪保护的法益是国家对森林资源的管理制度，具体来说，是国家对林木采伐的许可制度。《中华人民共和国行政许可法》（下称《行政许可法》）第十二条规定直接涉及“生态环境保护”的活动，“需要按照法定条件予以批准的事项”和“有限自然资源开发利用”“需要赋予特定权利的事项”，可以设定行政许可。可见，对林木采伐设定行政许可自有其《行政许可法》上的依据。但法律非经解释不能适用，而法律解释方法又有其优先的顺位，如果按照文义解释，可以将《森林法》第三十二条第一款规定的我国目前的林木采伐管理制度概括为：除农村居民自留地和房前屋后个人所有的零星林木外，其他任何林木的采伐均需取得林业主管部门的许可。

二、法与政策的关系

《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》（林资发〔2009〕166号）第十一条规定：“非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐；林业用地上的林木继续实行采伐限额管理。”《国家林业局关于农田内林木采伐管理有关问题的复函》（办策字〔2009〕183号）答复山东省林业厅：“耕地（你局来文所称农田）属于非林业用地。根据《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》（林资发〔2009〕166号）关于‘非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐’的规定，在改革期间，耕地上林木的采伐管理由各地自主决定。”《国务院批转林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》（国发〔2011〕3号）第二条第（二）项规定：“非规划林地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐，具体管理办法由省级林业主管部门制定。”

在上述三个文件当中，有两个文件系由国务院林业主管部门即国家林业局制定，一个是国家林业局制订、国务院批准并转发，相当于国务院制定。这些文件均规定了非规划林地或非林业用地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主采伐。《森林法》第三十条规定“年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额”，而林业主管部门核发林木采伐许可证又不得突破木材生产计划，采伐限额是林木采伐管理制度的核心，不超过采伐限额是实施林木采伐许可必须遵循的条件和前提。非规划林地上的林木既然不纳入采伐限额，其采伐当然无须经过林业主管部门的许可。而自主采伐即自己做主、无须他人批准即可采伐，是“不纳入采伐限额管理”的题中应有之意。至于“改革期间，耕地上林木的采伐管理由各地自主决定”和“具体管理办法由省级林业主管部门制定”，其意并非授权省级林业主管部门自行决定非规划林地上林木的采伐是否需要经过许可。因为，根据《行政许可法》的规定，省级林业主管部门既没有行政许可的设定权，也没有对已设定的行政许可的实施做出具体规定的权力，省级林业主管部门只能是在行政许可之外做出一些规定，比如可以规定对非规划林地上林木的采伐进行备案。

以上文件虽然出台几年，但在执法实务中，却未能得到很好的执行。主要原因在于，执法部门认为它们毕竟在性质上不同于法律，不能以其内容去否定森林法中的有关规定。依此逻辑，上述三个文件无异于一纸废文。笔者认为，上述文件尽管不属于法律，但其规定的内容在性质上可以归类为国家政策，即最高国家行政机关表达了对采伐非规划林地或非林业用地上的林木不需要申请林木采伐许可证的立场。

我国在林木的采伐管理上长期以来“只认林，不认地”，除农民自留地和房前屋后的林木外，一律纳入采伐限额管理。国家鼓励在非林业用地上造林绿化，本意为发展林业，却因造林容易“采伐”难，反而严重抑制了林业生产经营者的积极性。随着集体林权制度改革的不断深入，现行森林采伐管理制度暴露出越来越多的弊端，改革势在必行。同时，《行政许可法》第二十条也规定：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。”然而法律具有稳定性和滞后性，森林法也不只是规定林木采伐一项制度，况且立法有其一套繁复的程序，其修改和通过需要一个漫长的过程；而政策具有灵活性和及时性，政策能够指导法律的立改废和法的实施，因此，国家林业局、国务院及时制定下发了上述政策性文件，以期对现行森林法规定的林木采伐许可制度进行“矫正”。

有观点认为，即使上述文件规定“非规划林地上林木的采伐不需要申请采伐许可证”，也不是所有非规划林地上林木的采伐均不需要申请采伐许可证。其理由是：根据《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第四款规定的“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”，我国的林地分为“事实上的林地”和“规划上的林地”，对于那些不属于“规划上的林地”但属于“事实上的林地”的林木，不可能由经营者自主采伐。此外，还有一些具有重要生态价值的四旁树、护路林、农田林网等，其附着的土地可能并不是“规划林地”，经营者自主采伐也不合理。笔者认为：首先，此观点并非否认上述文件做出“非规划林地上林木的采伐不需要申请采伐许可证”的规定这一事实，而是对规定本身是否合理提出了质疑。其次，凡林木皆有生态属性，而林业经营者的经营自主权也应保护，国家出台该政策必然进行了价值判断和选择。第三，政策具有纲领性、原则性和方向性，该政策同样需要诸多配套措施及时跟进才能保障其落实。同时，以事实状态作为确定是否为林地的依据并不科学。对于生物多样性具有重要意义、生态区位重要和生态脆弱地区的“事实上的林地”，应通过变更土地规划将其纳入“规划林地”，以使其实至名归；而未纳入“规划林地”的“事实上的林地”，无论其生态意义多么重要，采伐其上的林木均不负有申请采伐许可证的义务，以保障国民的预测可能性。反之，采伐者因信赖国家政策无证采伐非规划林地上自己的林木，事后告知其林地属于“事实上的林地”或“有重要生态意义”，应申请采伐许可证，进而对其科以处罚，则赤裸裸地表明了执法的任性和专横。

三、法的解释

在上述“采伐非规划林地或非林业用地上的林木不需要申请林木采伐许可证”的政策转化为法律之前，仍然固守森林法的规定显然是不正义的，但若突破森林法有关规定的边界，毫无疑问也属违法，而法的解释恰恰具有调和二者之间矛盾的功能。如前所述，“除农村居民自留地和房前屋后个人所有的零星林木外，其他任何林木的采伐均需取得林业主管部门的许可”，仅仅是依文义解释的方法得出的结论，其妥当与否，还有赖于目的解释进行验证。因“法一经制定，就有了独立的生命”，故当今通行客观主义的法律解释态度。在我国当前全面深化改革的大背景下，林业行政管理也面临进一步简政放权、便民利民和促进生产力发展的艰巨任务，亟须对《森林法》第三十二条第一款规定的含义做出新的符合时代实际和客观目的的解释。根据土地管理法的规定，我国的土地类别实行规划制度，非林业用地或者说非规划林地，本不属于林业用途，在这些地块种植的林木，不在国家的期望值之内，自然不应该纳入森林资源的范围。因此，对“采伐林木必须申请采伐许可证”中的“林木”，应限缩解释为“规划林地上的林木”。

将“林木”解释为“规划林地上的林木”固然是无权解释，但无权解释不等于“无效解释”。在法的解释上，并非只有有权解释才有效力，也并非有权解释无处不在，有权解释只有在与无权解释发生冲突时才显现其价值。比如《中华人民共和国婚姻法》第二十一条规定的“父母对子女有抚养教育的义务；子女对父母有赡养扶助的义务”中的前后两个“子女”含义为何，没有任何立法或司法解释，将其分别限缩解释为“未成年子女”和“成年子女”，难道能够认为是无效的吗？“无权解释”只要符合法的解释规则、解释的结论不违反法的客观目的即属有效。事实上，在执法司法守法乃至法的研究当中，每个人无不在按照自己的理解来解释法律；另一方面，大量有权解释来源于学理上的观点，无权解释也会转化为有权解释。那些持“有权机关修改或解释《森林法》之前，任何单位或个人无权以解释的名义变通执行其规定”观点的人，实际上也在解释法律，他们认为《森林法》第三十二条第一款的字面意思即是其真实含义，只不过他们不自觉地运用了前文所述的文义解释的技巧进行解释罢了。必须承认一个事实，法的滞后性和语义的天然模糊性，决定了法的解释永远都有其存在的空间。

总之，所有权人无证采伐非规划林地（非林业用地）上的林木数量较大是否构成滥伐林木犯罪，仅仅是问题的表象；采伐非规划林地（非林业用地）上的林木是否需要申请林木采伐许可证，才是问题的实质。通过运用法的解释的方法，可以弥合国家对非规划林地（非林业用地）上的林木采伐的政策与现行森林法规定之间的裂痕，为采伐非规划林地（非林业用地）上的林木不需要申请林木采伐许可证提供充足的理由，从而避免使《森林法》成为“恶法”。

（作者单位 山西省森林公安局太行山分局）

（编辑 赵文清）