关于娄底市休闲农业的现实困境与立法思考

陈海含，成建军

(1 娄底市种子技术推广服务站，湖南娄底 417000； 2 娄底市农业委员会，湖南娄底 417000)

关于娄底市休闲农业的现实困境与立法思考

陈海含1，成建军2

(1 娄底市种子技术推广服务站，湖南娄底 417000； 2 娄底市农业委员会，湖南娄底 417000)

阐述了娄底市休闲农业的现状和特点，介绍了休闲农业发展面临的现实困境，从立法的角度，对加强休闲农业发展进行了思考分析，具体提出了休闲农业地方立法相关方面的建议。

休闲农业；现状；困境；地方立法

娄底是湖南省的粮食主产区，农业具有典型代表性。近年来，娄底休闲农业发展势头强劲，呈现出弯道超车、后发赶超的喜人局面。但在新形势下，娄底休闲农业同其他粮食主产区一样遇到了许多新困难，暴露出了不少新问题，已经引起了社会各界的普遍关注。

1 休闲农业的现状与特点

1.1 发展现状

近年来，由于国家政策和市场经济等要素的强力拉动，娄底休闲农业飞速发展，规模成倍增长。至2015年底，全市休闲农业企业已由2008年的208家发展到728家，从业人员达2.8万人，年经营收入达18亿元，接待游客逾500万人次。全市国家级星级农庄已达11家，其中五星级1家，四星级5家，三星级5家。省级星级农庄有56家，其中五星级15家，四星级17家，三星级24家。

与2010年相比，国家级星级农庄从无到有，新增11家；省五星级农庄增加7家，增长87.5%，省四星级农庄增加13家，增长3.25倍，省三星级农庄增加16家，增长2倍。年经营收入过1000万元的从无到有，新发展到8家；过500万元的达15家，过100万元的有50家，分别比2010年增长50%和67%。

当前，湖南全力打造长株潭中心区、湘中南区、湘北湖区、湘西山区四大休闲农业板块，全省休闲农业总体布局定为“一心两带三区”，娄底处于“三区”的湘中南区，省里将在该区重点发展丘陵生态观光农业，要打造成粤港澳度假天堂。目前，娄底市娄星区已纳入了湖南省22个休闲农业重点县，新化县列入了全省文化旅游特色重点县，涟源市列入了全省农副产品加工业重点县，娄底市的紫鹊界片区、仙女寨片区已纳入了全省30个休闲农业产业连片聚集重点片区。

1.2 主要特点

1.2.1 新建提质速度快

娄底市的休闲农业起步于21世纪初，在湖南算较晚的，借力于近几年才快速发展起来。目前，表现出强劲的后发赶超之势，涌现出了如新化县的梅园、五七、三联峒农庄；涟源市的龙山、翠远、南芙农庄；娄星区的神龙、三和绿缘、福善农庄；双峰县的文正湖、招通园农庄；娄底经济开发区的白露、辰岭山庄等一大批规模较大、充满活力、富有特色的星级休闲农庄。

据初步统计，从2015年到2016年上半年，全市正在新建和改扩的休闲农庄有33家。其中新化县新扩的11家，新投资达1.1亿多元；涟源市新建的5家，扩改的1家，投资约3亿元；双峰县新建的9家，投资约1亿元；娄星区新扩的7家。通过自身的新扩建与提质，休闲农业的经营效益明显提高，2015年全市休闲农业营业收入达到18亿元。

1.2.2 以农为本特色多

娄底的休闲农业大都能合理利用当地的农业景观资源、文史资源、民俗艺术及风土民情，结合农业产业，打造各自特色。全市大致形成了以娄星区、经济开发区的度假娱乐、农业教育等为主的多功能休闲农业区；涟源市的以休闲健身、农耕文化等为主的美丽田园休闲农业区；双峰县的以生态种养、特色产业等为主的生态农业休闲农业区；新化县的以民俗文化、奇异地貌等为主的自然文化休闲农业区。

如双峰县正在重点建设的“名人故里”、“红色旅游”、“水之韵”、“山之秀”、“花之缘”、“洞之奇”等八大休闲农业基地，布局合理、类型丰富、特色明显的休闲农业格局已基本形成。

新化的三联洞农庄依托奇美的山水风光，结合养殖娃娃鱼、穿山甲、孔雀，打造观光旅游特色；新化的贡果园、湘汉农庄突出时鲜水果杨梅、蜜桔种植与采摘观赏；双峰县的招通园农庄依托养殖花香鸡，种植特色蔬菜，以生态餐厅为平台，突出农产品体验特色。涟源市的博盛农庄突出园林花卉种植；冷水江市的三友农庄突出葡萄采摘；娄星区的神龙山庄突出特色水果杨梅、水蜜桃观光体验，三和农庄突出特色蔬菜采摘等等，各农庄大都主题鲜明，特色突出。在2012年农业部举办的休闲农业创意精品推介活动中，娄底市荣获金奖1项，银奖3项，优胜奖若干项的好成绩。

1.2.3 带动“三农”能力强

娄底休闲农业已经成为一种新型产业形态和消费业态。虽然农庄效益回笼周期长，短期见效慢，但他们对全市经济发展、农民就业增收和新农村建设的辐射带动作用已越来越强。

一是直接增加农民就业和收入。从调查来看，绝大多数农庄吸纳当地农村劳动力就业占职工总数的60%以上，每年支付每位员工工资都在2万至4万元不等。据统计，2015年全市休闲农业员工工资总额达2.88亿元，吸纳当地农民就业1.29万人，带动农户数1.49万户。在新化县的三联洞农庄调研时了解到，该农庄90%的员工都是本地人，员工工资高出外面同工种工资的15%～20%。

二是有效带动村民致富创业。据不完全统计，各农庄周边30%以上农户能够广泛参与并直接受益。如新化县维山乡三联村在三联洞农庄的带动下，该村农民在农庄周边办起了30多家农家乐餐馆，每月每户直接增加收入大都在8000元以上。涟源的镇山湾农庄近年来免费赠送1000多株良种苗木给周边村民，带动家家户户在庭前屋后种植特色水果，村民收入得到增加。

三是有力推动美丽乡村建设。如娄底市经济开发区中阳村的白鹭山庄，是一家以“纯情山水，康健自然”立庄，集生态休闲、餐饮住宿、农事体验、会务商洽、健身拓展于一体的五星级休闲农庄。农庄的建成运营，不仅成了中阳村的亮丽名片，而且迅速带动了中阳村乡村旅游和乡村建设。中阳村一跃成为了省级新农村建设示范村。

此外，双峰县的食地方、鑫和农庄，涟源市的博盛、翠远农庄，娄星区的神龙山庄等一大批星级休闲农庄也都发挥了类似的带动作用，有力地促进了美丽乡村的建设。

1.2.4 庄主投资信心大

通过调研及与农庄主交谈，我们深深地感受到，尽管他们都面临着用地矛盾、资金困难、员工难请、技术缺少、效益不高等一系列现实困难，但是，个个都信心满满，干劲十足，对搞好休闲农业，不断增加投资的信心大，想法多。经初步分析，一方面是因为开弓没有回头箭，只能迎难而上；另一方面是他们过去大都是房地产和煤老板以及早期外出打工赚了钱的一些企业老板，他们大都有胆量、有见识、有魄力，经历了磨炼，敢于挑战困难和压力。这为娄底市今后休闲农业发展创造了条件。

1.2.5 持续发展前景好

尽管目前娄底休闲农业的发展氛围还远不够，但已经在向利好方向发展。我们相信，娄底的休闲农业必将迎来一个大发展、大提质的崭新时期。

一是重视力度加大。2016年的中央1号文件明确指出：“要大力发展休闲农业和乡村旅游”“实施休闲农业和乡村旅游提升工程”“使休闲农业成为繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业”。这标志着“大力发展休闲农业和乡村旅游”已经上升到国家战略，再度受到重视。“国家战略”与“支柱产业”的定性，预示着“大力发展休闲农业和乡村旅游”的春天来了。2016年，国家农业部等部委、湖南省委省政府及有关部门也都先后出台了一系列有效的新措施，以推动休闲农业的快速发展。

二是市场需求增大。国际经验表明，当一个国家或地区人均GDP超过5000美元时，就会形成休闲度假的消费需求，休闲消费能力显著增强，并呈多元化趋势。2015年我国人均GDP超过8000美元，专家预测，未来20年，我国人均GDP水平将进一步提高，预计全国休闲旅游市场规模将呈爆发式增长态势。休闲度假从过去少数人的奢移品，已发展成为大众化、经常性消费的生活方式。市民生活方式的转变为休闲农业产业提供了消费需求，享受生活、回归自然、涵养性情等成为了一种时髦。当前我国公民法定节假日已达110多天，为人们的休闲生活提供了充足的时间保障。

三是内生动力加大。2016年4月28日，湖南省创建“国家全域旅游示范区”启动仪式在新化县举行。娄底市将紧紧抓住“中部崛起战略”与“四化两型战略”的系列政策措施，全力发展休闲农业和乡村旅游，促进一二三产业融合发展。在“十二五”期间，市政府就提出要将娄底全力打造成“文化与生态旅游休闲基地”，并打下了良好基础。进入“十三五”，更是升温加压，出台了一系列政策措施来推动休闲农业发展。凭借内外合力，上下联动，娄底的休闲农业一定会成为新的朝阳产业，其未来必将会更加美好。

2 休闲农业面临的困境与问题

通过调研发现，休闲农庄面临的困难偏多，处境显艰，具体体现在以下几个方面。

2.1 法律保障乏力

目前，国家还缺少休闲农业发展方面的行政法规，尤其是企业资产产权不明晰，权益得不到保障。比如用地问题。休闲农业用地较多，要实现休闲功能布局，就必须建设必要的房屋、休闲设施。但这些房屋和设施的建设，就得改变土地现有用途，而现行政策却没有相关扶持等，致使休闲农庄功能难以展开。

还比如土地流转问题。由于目前土地流转配套法律政策还不健全，土地流转形式不够规范等问题客观存在，以前低价流转的土地，有些农户中途变卦，或强制收回或漫天要价，致使农庄经营不能持续等问题，法律追究难以到位。

2.2 政策体系不健全

不少农庄主反映，湖南省2006年出台的“57号文件”以及娄底市2009年出台的“20号文件”只对休闲农业规划、用地性质等作了简单明确，不具体，如文件中都提出：“支持休闲农业企业开发整理荒山、荒坡、荒滩，提高土地利用率”，但究竟怎么支持却缺乏具体措施。还有：“对经审批的休闲农业企业生产加工用地和生产生活建筑，纳税确有困难的，其土地使用税、房产税按税收管理权限报批减免”，但减免比例不具体，最后落实起来就很难。另外，休闲农业水电费收取优惠政策也很难落到实处。

2.3 融资贷款难

当前，娄底市休闲农庄的建设基本上是自筹资金，银行根本贷不到款。因房屋只是地面物业，农庄不拥有建筑物下面的土地，不能抵押贷款。休闲农业是投资大、见效周期长的产业，作为粮食主产区的农民本身就收入低，很难筹措更多的资金来发展休闲农业。据新化三联洞农庄反映，目前已投资8280万元，全部都是自筹的，周转资金明显困难。我们随机调查的南芙、镇山湾、龙山、五七、三友、翠远、贡果园、新东方等8家星级休闲农庄，都没能以休闲农业名义从银信部门贷到款。在财政投入上，据调查了解，目前娄底市县财政每年给予休闲农业的扶持资金是十分少的，而且不平衡。娄底市级财政从2011年起每年安排发展休闲农业专项资金是10万元。新化县从2014年开始每年安排了50万元，涟源市没有专门设立扶持资金，每年视实际情况安排15万～20万元不等，其余的双峰县、冷水江市、娄星区、娄底经济开发区等县市区目前都还没有设立专项扶持资金，政府支持休闲农业的积极态度尚未体现出来。

2.4 建设规划不够科学

科学规划是休闲农业的生命线。休闲农业是个长期投资、远期利益的工程，农庄的主题定位，品牌特色，经营模式，发展策略都是前期规划要全面考虑的内容。但从调查发现，还有相当一部分农庄主对农庄的规划明显认识不够，前期论证不足，有的是在模仿别人，无自己的发展思路。建立后又没有中长期发展规划。庄园功能布局雷同，项目较单一，同质化现象严重。以餐饮、住宿、钓鱼、打牌为主，停留在“吃农家饭、住农家屋、享农家乐”的低水平模式。

2.5 发展定位不明确

很多农庄反映，平时接受部门指导太少，参加培训的机会不多，学习外地先进经验的情况更少。因此，许多农庄主不太懂得经营管理，主题定位模糊，想法多样，时而想突出采摘，时而想突出农家菜，时而想突出娱乐，时而想突出产业。看见别人啥火，就想模仿啥，缺乏自己的定位。农庄的主导产业及产品没有形成自己特色，加之生产规模不大，市场认知度不高，影响力也不大。还有些生态农庄的农产品质量通过绿色或有机认证的不多，生态农产品销售收入占休闲农业园区经营收入比例也比较低。围绕主导产品做精做细做透明显不够。一些农庄的农业生产、农副加工与文化、科技、生态、旅游还没有形成良性互动，特色农副产品深加工与初加工率比例较低。农庄在农业生产与农民劳动生活、农村乡土人情开发方面结合不紧。农庄的休闲娱乐项目知识性、趣味性、体验性不强，农味不够。缺乏地域文化和鲜明特色，文化品位不高。

2.6 配套设施不够完善

主要表现在：一些农庄重客房餐厅建设，轻服务配套设施完善。农庄道路过窄，通信设备不配套，缺少游客服务中心、大型停车场所以及安全、消防、应急、医疗条件，食宿卫生等条件还有差距，一些农户投身休闲农业后，污水排放、垃圾处理等配套设施跟进不够，对环境资源保护还有待于加强。

3 加强粮食主产区休闲农业地方立法的思考

3.1 充分认识休闲农业地方立法的现实意义

(1)加强休闲农业立法是保护农民合法权益和农业资源环境的迫切需要。 从湖南的实际来看，农民权益保护立法及农业资源环境保护立法都亟待完善，而在休闲农业发展过程中必然会导致这两方面的问题更多发生，有的地方还表现得较为突出。

(2)加强休闲农业立法是休闲农业持续发展的根本保障。从调研情况来看，目前，休闲农业发展中确实遇到了不少难题和瓶颈，产生了不少矛盾和问题。要从根本上解决这些问题，重要的一方面就是要加强休闲农业法治建设，建立休闲农业发展的制度保障和长效机制。我们认为，在国家还没有出台休闲农业法规之前，湖南省可以先行一步，率先制订《湖南省休闲农业管理条例》或者《湖南省休闲农业管理办法》，使全省休闲农业发展有法可依。

(3)加强休闲农业立法是进一步加强地方立法工作的客观需要。2016年，国务院办公厅下发了《关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》(国办发〔2016〕16号)就明确指出：“坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要”。

3.2 认真借鉴发达地区休闲农业立法管理经验

台湾是休闲农业立法管理的典范。20世纪80年代初，台湾有关部门正式开始推行休闲农业，现已呈现出多元化发展的蓬勃景象。台湾观光休闲农业立法方面的主要经验有：

(1)政府大力支持，管理机构完善。台湾对发展休闲观光农业极为重视，在“农委会”下设立休闲农业管理及辅导处，各县市也相应设立休闲农业管理及辅导机构，从上到下形成了休闲农业管理和辅导体系。台湾观光休闲农业由“农委会”主管，“观光局”和“经建会”协同管理，并形成一系列法律法规，规范发展及经营行为。经“农委会”核准的休闲农场，在经营上享受优惠政策，并由“农委会”拨出专项经费，用于支持休闲农场的不断发展。

(2)完善政策法规，保证有序发展。台湾在完善休闲农业管理机构的基础上，制定了一系列政策法规。一是制定了《休闲农业区设置管理办法》。明确了休闲农业区的一些基本条件，如实施主体、面积、经营内容等。二是出台国民旅游卡消费政策。设立国民休闲消费特约店，不仅鼓励和支持将公务活动安排到休闲观光农业，还将公务员的年休假制度与到休闲观光农业消费结合起来。三是规定休闲观光农场作为中小学生农业、生态环境保护教育的基地。有计划安排中小学生到休闲农场学习和体验生活，对促进国民的旅游消费和休闲观光农业的发展起到了非常有效的推动作用。

3.3 对休闲农业地方立法的几点建议

(1)切实加强休闲农业地方立法的前期调研。休闲农业地方性立法工作直接关系到最基层广大农民群众的切身利益，牵涉面广，因此，要更加重视前期调研。调研要突出确保休闲农业可持续发展、突出保护农民合法权益、突出农业资源与环境保护等三个重点。要全面深入了解实情，注重广度和深度，坚持问题导向，坚持可操作性和协调性。通过扎实的立法调研，提高立法质量。

(2)认真借鉴发达地区休闲农业的立法经验。可以借鉴国内外发达地区在土地流转、土地征用、农业资源保护、农民合法权益保护、农产品质量安全、休闲农业管理方面的立法经验，并予以立法保护，从而可持续性地发展娄底的休闲农业。

(3)不断完善休闲农业立法相关内容。

一是明确休闲农业的法律地位。休闲农业是利用农业景观资源和农业生产条件，发展观光、休闲、旅游的一种新型农业生产经营形态，是与现代旅游业相结合的一种高效农业。休闲农业是深度开发农业资源潜力，调整农业结构，改善农业环境，增加农民收入的新途径。全社会应当重视和支持休闲农业发展。

二是建立休闲农庄规划审批制度。建立区域性休闲农业发展规划，明确休闲农业的设立条件，规定审批程序，建立审批责任追究制度。

三是规范基础设施建设。健全休闲农业土地流转配套制度，依法规范土地流转、征用行为，在土地征用中建立公开透明的办事程序。严格规范农庄内主要干道、停车场的建设标准及安全问题。明确规范公共卫生、用水、用电设施建设标准要求。

四是明确投入与支持政策。国家和各级政府应当建立和完善休闲农业支持体系。①建立财政投入保障机制。将基本建设和财政资金项目向休闲农业倾斜，增加休闲农业基础设施建设的投入。将休闲农业的公共基础设施建设，纳入当地基础设施建设和新农村建设计划中予以支持。有条件的地方要逐步建立休闲农业发展基金。②拓宽融资渠道。商业银行和农村信用社等涉农金融机构把支持休闲农业发展作为信贷支农重点，综合运用信贷、证券、保险、信托、担保等金融手段，在贷款利率上给予优惠。③明确用地政策。兴办休闲农业，其建设用地应当符合土地总体规划，严格控制、合理利用和节约使用土地。对休闲农业区内用于农业生产和休闲农业的接待、管理用房及配套设施等所需土地指标，予以优先安排。鼓励支持通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产发展休闲农业。引导休闲农业企业开展土地综合开发与整理，合理开发荒地、边角地、老宅基地、矿山废弃地。支持有条件的地方开展城乡建设用地增减挂钩试点发展休闲农业。严格规范土地有偿转让，制定优惠政策，鼓励流转土地规模经营。④明确税收、水电优惠政策。从事休闲农业的经营主体符合税收优惠条件的，可享受有关税收优惠。实行休闲农业企业减免营业税政策，休闲农业场所销售自产的初级农产品及初级加工品享受免税政策。支持有条件的地方出台土地使用税、房产税、教育附加费、城市建设费、排污费、垃圾处理费等方面优惠政策。明确用水用电优惠政策，休闲农业用水用电应当享受农业用水用电收费政策。⑤加大休闲农业的典型宣传。建立构建旅游景点与休闲农业观光点连成一体的机制。

五是明确管理部门及其职责。各级农业行政主管部门主管本行政区域内休闲农业发展的工作，承担各地休闲农业统筹协调和综合管理，指导休闲农业企业经营与发展，负责休闲农业项目监管。要加大对行业协会和中介服务机构的管理支持，引导休闲农业有序发展和规范经营，为休闲农业发展提供引导和保障。

六是建立人才培养机制。国家和地方政府要积极培养休闲农业人才，休闲农业从业人员培训作为一项公益性工程要纳入国家财政支持范畴，加大投入力度，扩大培训规模。鼓励科技人员、经营管理人员及大中专毕业生到休闲农业企业工作。休闲农业企事业要通过多渠道、多形式培训技术人员、经营管理人员和生产服务人员，并采取有效措施吸引人才。建立健全从业人员资格认证和考试制度。

七是依法保护资源与环境。休闲农业应当依法合理开发和使用自然资源，加强农耕文化与重要农业文化遗产保护。需要进行配套资源开发的，必须依照有关法律规定，经有关部门批准，取得相应许可证，实行正规作业，防止资源浪费，严禁破坏资源。引导休闲农业企业创建绿色企业，开展绿色清洁生产和生态公益营销，减少农药、化肥的使用量，保护动植物资源的多样性及生态系统平衡。排放污染物不得超过国家或者地方规定标准，严重污染环境的，应依法治理和处置。

[1] 宗立科.关于发展休闲农业的思考[EB/OL].http：//www.lnsnc.org.cn [2011-01-19].

[2] 郑 芳.台湾休闲农业的启示[EB/OL].http：//fj.people.com.cn[2015-10-29].

[3] 袁正乔，范 亮，张 剑，等.湖南休闲农业调研报告[EB/OL]. http：//www.zgxcfx.com/Article/36584.html[2011-10-14].

[4] 湖南省乡镇企业局.湖南省休闲农业发展规划(2011-2020) [J].中国乡镇企业，2013(1)：4-13.

[5] “十二五”时期我国继续推动休闲农业持续发展[J].农业工程技术(农产品加工业)，2012(10)：17-20.

[6] 刘崇锦.休闲农业呼唤立法[J].中国乡镇企业，2013(6)：卷首.

[7] 彭怡萍.休闲农业发展的环境法律制度建设研究[J].台湾农业探索，2013(4)：42-46.

2016-09-10

陈海含(1970-)，男，高级农艺师，主要从事农业技术研究与推广。

F323.4；D922.4

A

1001-5280(2016)06-0648-05

10.16848/j.cnki.issn.1001-5280.2016.06.13