推进农业供给侧结构性改革的探讨

徐庆国，刘红梅，徐持平

(1 湖南农业大学农学院，长沙 410128； 2 湖南生物机电职业技术学院现代管理工程系，长沙 410127)

推进农业供给侧结构性改革的探讨

徐庆国1，刘红梅1，徐持平2

(1 湖南农业大学农学院，长沙 410128； 2 湖南生物机电职业技术学院现代管理工程系，长沙 410127)

调研分析后认为，推进农业供给侧结构性改革是保证我国农业生产有效供给的迫切需要，也是维护国家食物安全战略和保持农业健康持续发展的迫切需要。农业供给侧结构性改革具有“去库存”与“保产能”并存，“降成本”与“杠杆化”并存，“补短板”与“强基板”并存等特点。建议今后的农业供给侧结构性改革应完善农业支持政策、创新农业科技机制、增强农业经营主体。

农业；供给侧；结构性改革；对策

2015年11月，习近平在中央财经领导小组第11次会议上为应对我国经济发展新常态，首次提出了“供给侧(结构性)改革”的概念，其引伸概念“农业供给侧结构性改革”首先出现于2015年12月中共中央农村工作会议文件。它是指围绕市场的需求进行农业生产，优化农业资源的配置，扩大农产品有效供给，增强供给结构的适应性和灵活性。其核心是通过农业的努力调整，让农民生产出的产品，包括质量和数量，符合消费者的需求，实现产地与消费地的无缝对接。它是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向和农业农村工作的重要任务[1～4]。同时，“农业供给侧结构性改革”与同期出现的经济及其工业供给侧结构性改革的“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”要求与任务具有不同的特点。我们必须紧紧抓住农业供给侧结构性改革这个提高农业市场竞争力、实现农业可持续发展的“牛鼻子”，努力实现农产品供求由目前低水平平衡向今后高水平平衡的跃升。为此，笔者对推进农业供给侧结构性改革的必要性与特点及其对策进行了相关调研分析。

1 农业供给侧结构性改革的必要性

农业供给侧结构性改革是我国目前和今后一段时期农业发展的根本性任务，具有极其重要的现实重要性和必要性。

1.1 是保证农业生产有效供给的迫切需要

农业是保证人们食物及工业原料有效供给的基础产业。维持我国农业生产供给与消费需求的基本平衡是农业发展、农民增收与农村社会稳定的压仓石。但是，目前我国农业却面临农产品有效供给不足与“三量齐增”并存的矛盾。

例如，自2008年我国牛奶产业发生“三聚氰胺事件”以来，国产婴幼儿奶粉一直未能完全恢复民众的消费信心，进口婴幼儿奶粉基本统治国内市场，仅仅2015年“双11”当天，某大型外资超市在天猫旗舰店就卖出了224万升进口牛奶，该牛奶数量大致为1/10的中国人每一天液体奶的需求量。此外，国外进口大豆、玉米及其饲用替代品、棉花、强筋与弱筋小麦、高档优质大米等均因为国内产品价格高于进口产品价格及其品质较差等原因，近年其进口量剧增。据中国海关总署统计，2015年中国进口大豆8169万吨，约占我国大豆消费量的80%，占世界大豆贸易量的60%；进口玉米473万吨；进口大麦1073万吨；进口高粱1069万吨；进口木薯干919万吨；进口木薯淀粉182万吨；进口DDGS(干酒糟及其可溶物)饲料682万吨；进口小麦301万吨；进口稻米338万吨，从国外进口粮食及其饲料代用品合计高达13 206万吨。与此同时，2004～2015年，我国粮食产量“十二连增”，2015年全年粮食总产量达到6214.5亿公斤，比2003年全年粮食总产量(4307亿公斤)增长44.29%。而到2015年底，我国玉米、小麦和稻谷的库存量高达2.4亿吨，其中，玉米库存1.53亿吨，稻谷库存6900万吨，小麦库存1800多万吨；棉花库存也占到了全世界库存量的50%。从而造成进口粮食及农产品走俏国内市场，国产粮食及其农产品很多只能进国家储备库充作无效供给，至少有500亿公斤国产粮食为无效供给，形成我国粮食生产量、进口量与库存量“三量齐增”的粮食供给和市场需求不匹配现象。

因此，我国的农业生产必须从供给侧结构性改革发力，着力调整农业生产类型及其品种结构，努力生产适销对路的农产品，在充分满足广大消费者消费结构升级需求的基础上，切实增强我国农产品的竞争力，统筹国际与国内农产品市场，实现我国农业生产供给与消费需求的相互协调发展。

1.2 是维护国家食物安全战略的迫切需要

中国作为一个13.7亿人口的大国，解决人们吃饭问题和切实维护粮食安全一直是党和各级政府的头等战略大事。并且，为了鼓励农民的粮食生产积极性，我国从2000年开始研究改革粮食补贴方式，将在流通环节的补贴粮食风险基金拿出一部分直接补贴给种粮农民，2002年在部分省份开始试点建立粮食直接补贴制度，2004年开始实行大规模粮食直接补贴政策。随后我国自2006年又取消了以农民生产粮食及其农产品等抵扣的农业税。至2015年，我国大规模粮食直接补贴政策已经连续实施了12年，与我国粮食产量连续实现“十二增”完全同步，一定程度上可以说明我国的粮食直接补贴政策有力地促进了我国粮食生产，为我国近10多年的粮食安全奠定了一定基础。为了既能切实维护国家粮食及食物战略安全，又能解决粮食生产量、进口量与库存量“三量齐增”问题，我国目前的农业供给侧结构性改革直接面临农产品价格“天花板”与成本“地板”两板挤压的挑战。

农产品价格“天花板”是指国内生产粮食等农产品价格上涨及我国2001年加入WTO(世界贸易组织)承诺的对农产品的“黄箱补贴”(不超过农业产值的8.5%)已经逼近最高“天花板”，而同期国外粮食等农产品因近年国外规模化生产成本降低、石油等能源价格下降导致海运价格降低、国外粮食等农产品价格持续走弱与汇率变化等因素，造成至今已经持续4年多的国内粮食等农产品价格高于国外的“价格倒挂”现象。与此同时，由于近年国内劳动力成本大幅上涨、农地租赁价与农资不合理用量及价格上扬等因素，导致我国农产品生产刚性成本“地板”不断抬升。据统计，2014年底，国内大米、小麦、玉米、大豆、棉花、猪肉价格比国外进口价格分别高47.1%、28%、24.8%、30.5%、51.5%、91.9%[5]。正是由于劳动力价格高，湖南省近年已经出现成熟农产品无人采摘烂在地里的现象。国内农产品价格上扬“天花板”向下挤压与成本“地板”抬升向上挤压的双重压力，已经迫切需要我国维护粮食安全战略必须通过农业供给侧结构性改革提供坚强保证。

因此，为了长期维护我国粮食及食物安全，必须全面进行农业供给侧结构性改革。首先，应转变传统粮食安全“以粮为纲”的需求侧要求观念，坚持水稻、小麦等口粮基本自给与减少无效及低档供给，增加有效及中高档供给的食物安全供给侧要求理念；变过去“以粮为纲，经作为辅”的二元种植结构为“粮经饲统筹”的三元种植结构。针对目前饲用籽粒玉米无效供给与去库存任务大的要求，调减我国北方农牧交错区、西北风沙干旱区、东北冷凉区、太行山沿线区及西南石漠化区等“镰刀弯”玉米种植劣势区域面积，改种国内缺乏的大豆、青贮玉米、优质饲草、杂粮杂豆、春小麦、经济林果和生态功能型植物等有效供给作物；大力发展牛羊等草食畜牧业和南方稻田冬季、旱地牧草种植及优质奶源产业；增加中高档优质稻米与高筋与低筋小麦生产，减少劣质稻米与中筋小麦，从而切实维护我国粮食及食物安全。

1.3 是保持农业健康持续发展的迫切需要

我国农业作为安天下、稳民心的弱质与基础产业，不仅为我国民众食物与工业原料提供了基本保证，而且通过过去长期的工业与农业产品价格“剪刀差”，为国民经济及工业发展积累奠定了坚实的基础。中国政府于2004年实施了“工业反哺农业，城市支援农村”政策，使我国农业进入了“多予、少取、放活” 发展新阶段，至今连续12年与我国粮食连续“十二增”实现了同步重合。在我国经济发展进入新常态与迫切需要进行农业供给侧结构性改革的新时期，如何保持我国农业健康发展同样遇到了如下两大矛盾。

一是农地撂荒与过度耕作并举的矛盾。农地撂荒是因为粮食作物等种植业比较效益差、缺少青壮年劳动力与技术、小规模经营效益低下等原因造成我国广大农村耕地广种薄收、耕地抛荒现象极其常见。据国家统计局四川省广安调查队调查，2012～2014年，该地各年撂荒耕地分别占其耕地总面积的7.4%、8.6%、9.5%[6]。而与此同时，长期以来，为了增加农产品的产量，我国耕地过度耕作等农业资源透支开发现象严重，化肥、农药与农膜等农资使用量节节攀升。如我国产粮大县吉林省榆树市的耕地因为过度耕作，其黑土厚度由20世纪50年代的平均60～70 cm，下降到目前的20～30 cm[7]。我国农地撂荒浪费与过度耕作不仅造成耕地质量退化及其污染严重，而且也严重威胁到了我国农业的健康可持续发展。

二是农业开发热情高涨与农业农村公共服务水平低下相悖的矛盾。我国进入新世纪以来，不仅实施了取消农业税与种粮直接补贴等许多强农惠农政策，而且，还实施了国家农业保险等财政金融扶助政策，支持鼓励工商资本下乡。同时，我国经济发展新常态下，受房地产、钢铁与煤炭等工商业去产能、去库存的工业供给侧结构性改革影响，目前全国各地已经形成了一批工商民营企业主大量投资农业开发，成为农业产业化企业、农民专业合作社、家庭农场等农业新型经营主体的生力军。但是，由于我国城乡二元结构的体制障碍因素还未能完全消除，农村交通与生活基础设施以及教育、医疗、卫生保健等基本公共服务、水利设施均落后于城市，农业科技公共服务体系还不完善。因此，造成目前多数工商资本下乡的回报收益不明显；加上农业投资本身回报周期较长，与工商民间企业主期望通过国家强农惠农资金能快速回报的初衷不符。不仅严重挫伤了工商资本进一步投资发展农业的积极性，同样也已经严重影响了我国农业的健康可持续发展。

因此，应通过农业供给侧结构性支持政策改革，梳理改善过去系列强农惠农补贴政策，实施县域强农惠农资金统筹运用与监管，由过去主要对农产品的价格直接补贴转变为对耕地生产能力提高与增强的补贴；对重金属污染与地力过度耕作耕地实施有计划轮作、休耕；对化肥、农药与农膜等减量施用实施资助奖励，从而达成藏粮于地。同时，加大农业科技公共服务体系与农村基础设施建设；加大优质农作物及其有效供给品种选育和推广应用的政策支持，从而做到藏粮于技。最终确保我国农业健康可持续发展。

2 农业供给侧结构性改革的特点

农业供给侧结构性改革作为我国经济新常态下经济供给侧结构性改革的重要内容，不仅符合经济增长速度从高速增长转为中高速增长；经济发展的主要动力正在逐步转向依靠转型升级、生产率提升和开拓创新；从要素驱动、投资驱动转向服务业发展及创新驱动等经济新常态发展特点，而且，也具有如下与工业供给侧结构性改革不同的特点。

2.1 “去库存”与“保产能”并存

针对我国农产品生产量、进口量与库存量“三量齐升”的农业供给侧结构性矛盾，必须通过减少玉米等无效供给农产品生产防止新的库存增加、增强有效供给农产品竞争力挡住农产品进口、增强与扩大库存农产品用途(如采用公共财政补贴玉米深加工产品生产)等措施，着力推进农业供给侧结构性改革，从而有效化解农产品无效库存量。为此，中国政府及其农业主管部门计划至2020年，在我国“镰刀弯”地区调减333万公顷玉米种植任务，2016年玉米调减面积已经超过200万公顷。同时在东北冷凉区与北方农牧交错区的黑龙江、内蒙古、吉林、辽宁开展33万公顷轮作试点，在河北省沧州、衡水、邢台等地黑龙港地下水漏斗区，湖南省长株潭等重金属污染区和贵州省、云南省石漠化地区与甘肃生态严重退化地区开展7.7万公顷休耕试点。并且，今后3～5年，我国还将适时研究扩大耕地轮作与休耕规模，还实施了25°以上陡坡地的退耕还林还草100万公顷。这些“去库存”及其“去产能”措施与工业供给侧结构性改革类似，但是，特别应当重视的是：为了保持农业供给公众食物与工业原料的基本职能，农业供给侧结构性改革的“去库存”必须与“保产能”相提并存，即农业供给侧结构性改革的“去库存”不能简单地采用“去产能”措施一去了之，而必须以轮作与改种其他有效供给作物为主；休耕耕地必须边休耕边治理；同时还要加强休耕耕地保护，休耕期间的耕地应及时开展沟渠、田埂等农田基础设施的维护；保证休耕结束与复耕后能迅速恢复生产，切实保持耕地产能。

2.2 “降成本”与“杠杆化”并存

针对目前我国农产品价格普遍高于进口农产品价格，加上我国农产品的质量劣势，极大降低了我国农产品的国际市场竞争力。为此，农业供给侧结构性改革必须采用鼓励引导农村土地流转提高农业规模化经营效益；减少化肥、农药与农膜不合理用量并通过科技措施提高农资利用效率；向农业产业化龙头企业等新型农业经营主体提供公共财政与金融保险倾斜支持及服务等措施，努力降低我国农产品生产成本，达成“降成本”提高国际市场竞争力，不仅可有效挡住国外农产品进口，还可达成我国农产品“降库存”的目的。因此，农业供给侧结构性改革与目前工商业供给侧结构性改革要求淘汰“僵尸企业”与产能过剩及落后业态，对房地产等产业均需限制金融贷款等“去杠杆”化措施不同，过去我国农业的财政与金融支持措施明显不足，因此，不仅不能“去杠杆”，还应进一步增强财政与金融支持力度，实施农业供给侧结构性改革的“降成本”与“杠杆化”并举发力。

2.3 “补短板”与“强基板”并存

党的“十八大”提出了中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，其中农业现代化是“四化同步”发展的基础。但是，相对于快速发展的信息化与新型工业化，农业现代化依然是“四化同步”发展的短板。因此，农业供给侧结构性改革必须首先补好农业基础设施建设的短板。要推进城乡基础设施互联互通与共建共享，创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设及运行管护机制。同时，要积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设。其次，要补好市场紧缺农产品生产的短板。要通过农产品生产结构调整，将过去农产品生产注重数量转变到提高农产品质量上来，努力生产适销对路的优质、安全、高效的农产品。但是，在农业供给侧结构性改革的“补短板”过程中，必须清楚地认识到，我国目前农业生产特别是口粮等食物生产能力还极其脆弱，其生产能力还十分不稳固，加上我国人口众多，自然灾害常年发生，农业生产季节与地域极其不平衡。因此，我们必须时刻绷紧口粮等关乎国计民生与社会经济稳定的农产品生产缰绳，始终将中国人的“粮袋子”与各地方的“菜蓝子”紧紧掌握在自己手中，始终坚持农业供给侧结构性改革的“补短板”与“强基板”并举，才能处惊不变，永立不败之地。

3 农业供给侧结构性改革的对策

3.1 完善农业支持政策

进入新世纪以来，中央与各级地方政府财政相继出台了一系列强农惠农政策，如畜牧良种及能繁母猪补贴、重大动物强制免疫与扑杀补助、种粮直补、农资综合补贴、水稻等农作物良种补贴、大型农机具购置补贴、退耕还林补助、土地整理与耕地保护补贴、稻田镉污染治理补贴、农村饮水安全与能源建设补贴、土壤调理剂施用补贴及绿肥种植补贴、农业产业化发展和社会化服务体系建设类项目、农业防灾救灾与农业保险补贴、农业综合开发和农村综合改革类项目、小型农田水利建设与乡村公路建设补贴以及农民实用技术培养补贴、支持农村社会事业发展与财政扶贫开发项目等。但是目前各种补贴大多采用按农民承包农田面积计算，难于调动种地农民积极性；惠农补贴发放程序与种类过多，加大了基层行政与金融机构发放成本；惠农资金使用不规范、监管不到位、资金使用管理混乱、效益低下。因此，今后应深入推进惠农资金整合工作，加大农口部门预算专项整合，依托项目推进整合，加强以县为主进行整合；改进与及时发放惠农资金；加强惠农资金执行落实情况监督。

2014年国家出台了对我国东北和内蒙古的大豆、新疆的棉花以及长江中下游的油菜进行价格形成机制和补贴方式的改革；2015年9月，国务院又下调了我国东北和内蒙古的玉米临时收储价格；2016年，国家调低了我国早稻最低收购价，取消了我国东北等地区的玉米临时收储政策。这一系列的国内农产品直接补贴政策调整措施有的取得了一定的效果，有的还有待进一步观察。总之，对农业生产的财政与金融及保险扶持政策只能加强，决不能削弱。同时，又要遵循农产品国际市场交易规律及WTO规则，以确保我国经济新常态下的农业可持续发展。

3.2 创新农业科技机制

农业科技创新是农业供给侧结构性改革的动力，也是我国农业生产调结构、去库存、降成本的有效支撑。因此，农业供给侧结构性改革必须创新农业科技机制，在坚持稳步提高农业科技创新公共财政投入的基础上，引导鼓励民间社会资本与涉农企业及农业工作者大众创业，万众创新，重点要加强农业技术推广应用和成果转化率，强化农业科技推广社会化服务体系建设。目前我国基层农业科技推广社会化体系仍存在服务供给相对不足；服务供给对象与类型偏重于传统及经济效益较好的农产品种养业；服务供给内容单一及综合配套供给服务少；农业基层供给公共服务弱化，人员及知识老化，缺乏服务供给的主动性及创新热情。因此，应全面加强农业科技基层公共服务能力建设，全面提高农业科技公共服务供给水平；加强农产品市场供给服务体系建设，推进现代物流向农村延伸；进一步整合培训资源，推进农民农业科技培训体制和机制创新，加强新型农民的科技培训；实行基层农业科技人才免费高校学历教育与再教育工程，实行基层农业科技人才定向培养招生制度改革；切实改进基层农业科技人员职称评定工作，提高其待遇。

3.3 增强农业经营主体

农业产业化龙头企业、农民专业合作社与家庭农场等我国农业经营新型主体是我国农业供给侧结构性改革的引领者，增强与创新农业经营新型主体及其主导作用是推进我国农业供给侧结构性改革的关键环节。切实规范农村土地流转法律法规，加快推进农村土地确权颁证工作；健全农村土地流转服务平台体系，加强农村土地流转管理服务能力建设；创新农村土地流转机制，如实施土地承包经营权换城市社保、住房；鼓励土地入股、土地托管、联耕联种、代耕代种、合作社统一经营等形式；实施农户承包土地“数字产权”改革等；鼓励与支持建立多层次的农业保险产品体系，着力提高农业经营新型主体组织化程度，促进我国传统农民向高素质职业农民和新型农业经营主体转变；实现农地规模化经营，培育与增强多元农业化经营新型主体，促进农村一二三产业融合发展，构建农业集约化、市场化、专业化、社会化相结合，农户家庭经营为基础，合作与联合为纽带，社会化服务为支撑的立体式复合型的现代农业供给侧结构性改革经营体系。

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[7] 封寿炎.黑土不肥？耕地再不能用而不养[N]. 解放日报，2015-12-03(6).

2016-08-14

徐庆国(1960-)，男，教授，博士生导师，研究方向：作物遗传育种，Email：1075324207@qq.com。

湖南省科学技术厅重点项目(2015NK3013)；湖南省教育厅项目(KC2011B023)；湖南省研究生科研创新项目(CX2015B231)。

F320

A

1001-5280(2016)06-0607-05

10.16848/j.cnki.issn.1001-5280.2016.06.01