河南新型城镇化面临的问题与解决路径

洪　波

(河南日报报业集团 审计部，郑州 450008)



河南新型城镇化面临的问题与解决路径

洪波

(河南日报报业集团 审计部，郑州 450008)

摘要：城镇化发展的水平是衡量一个国家和地区发展程度的重要标志，城镇化的不断提高为社会现代化提供源源不断的驱动力。河南的城镇化发展近些年虽然取得了很大的成绩，但与全国尤其与发达国家相比，城镇化率偏低，尤其表现在产业结构上的不合理。河南城镇化发展中还存在诸如户籍制度、土地制度等阻碍进程的问题、速度与质量统一的问题。解决这些问题，必须以开放、严谨、科学的态度，深化土地制度改革和户籍制度改革，破解工业化和城镇化进程的矛盾，创新融资模式，建立市场化、多元化的融资渠道，以及构建合理的城镇产业体系，坚持走中国特色的城镇化发展的道路，破解城镇化发展过程中的难题，进而实现城镇化与工业化、信息化和农业现代化的协调发展。

关键词：城镇化；土地制度；户籍制度；融资模式；产业结构

城镇化是人类社会进步的产物，社会生产进步达到一定阶段的里程碑，是社会现代化的重要标志。我国的城镇化起步晚，底子薄，且资源分布不均，内陆省份与东南沿海在城镇化率上存在较大的差距。目前，河南省的经济总量位居全国前列，但是人均GDP相对落后，城镇化水平更是落后，远低于全国平均水平。按照党的十八大报告要求，河南的城镇化应坚持走有中国特色新型城镇化道路，结合河南的具体省情，走出一条城镇化与工业化、信息化和农业现代化相协调的发展道路。

一、城镇化发展的背景与河南现状

1．中国城市发展环境

改革开放后，中国城镇化步入正常的轨道。但在20世纪80年代，城市发展方针仍没有摆脱规模调控的思路。1997年的亚洲金融危机后，中共中央做出推进城镇化的重大决策并提升到国家发展战略的层面。2000年，中共中央十五届五中全会提出 “要不失时机地实施城镇化战略”。2007年，党的十七大报告提出要走中国特色城镇化道路，培育新的经济增长极。2011年的《“十二五”规划纲要》提出城市病的预防和治理。2012年，党的十八大报告正式提出新型城镇化，强调“四化”的同步发展。2012年12月，中央经济工作会议提出积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。在新型城镇化的建设中，我们要打造“美丽城镇”，要把生态文明的理念与城镇化过程相融合，集约、智能、绿色、低碳成为新型城镇化道路的目标。

中国的城镇化发展对社会经济发展的贡献，在改革开放30多年里，得到了有力的印证，成为推动中国经济、社会转型的重要动因。2011年，中国经济总量位居世界第二位，人均GDP达到35181元，约合5500美元，而人口城镇化率达到51.3%，标志着中国进入了以城市社会为主的新阶段。我国城镇化在未来十年甚至二十年具备较大的发展潜力，城镇化将为我国的GDP增长提供强大的驱动力。

2．河南城镇化发展的现状

河南是我国的人口大省，2013年总人口10601万人，常住人口9413万人。河南省现有 149 个涉农县区、1892 个乡镇、47533 个行政村。河南省城市化水平自 1949 年以来，一直落后于全国的平均水平，绝大多数年份二者的差距都在 10 个百分点以上。自2004年之后，河南城镇化进入快速发展阶段。2013年河南省城镇常住人口为4123万人，城镇化率达到43.8%，低于全国平均城镇化率53.7%近10个百分点。

二、河南新型城镇化发展面临的问题

1．土地制度成为河南城镇化的首要问题

在我国，城区土地为国家所有，农村土地除了为国家所有之外还为农民集体所有，土地制度实行建设用地总量控制。土地作为一项稀缺资源，在我国越来越被视作宝贵财富。从中央到地方，包括农民，对土地都有自己不同的利益考虑，要进行土地制度改革，势必要触动他们各自的利益。尤其土地财政对地方政府的巨大贡献，加大了地方政府对土地出让金的依赖程度，加上农民世代将土地视作自己的生命，如果处理不好，将会加剧社会矛盾。现行土地制度在征地制度、土地产权、土地流转机制等方面，不同程度地存在着问题，影响着河南城镇化进程。

(1)城镇建设用地使用效率不高，不利于产业结构优化升级。随着城镇化逐步深入，土地使用的目标本应朝着集约、高效的道路发展，而一些地方的现实情况表现得恰恰相反。河南许多地方在支持、引导城市新区、产业集聚区等的发展方面做出了巨大努力，也带来了速度过快、招商引资力度不够、质量不高、产能过剩等问题，一些产业园区、产业集聚区准入的门槛过低，提供的土地“优价”条件太大，致使一批落后产能企业获得了生存空间，不利于落实中央提出的“未来五年稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”经济发展目标。许多产业园区、加工工业区处于开工不足、产能过剩的状态。2014年度产业集聚区考核，河南省有16个未达标，7个被降级。

(2)农村土地闲置状况比较严重。由于劳动力受市场机制调配，而从事农业的收益偏低，大量的河南农民在当前的土地制度不变的情况下，进城选择了加工、服务、建筑等行业。通常一个壮年农民劳动力在乡下务农一年的毛收入在0.6万-2万元，而通过务工则可以达到3万-7万元。虽然现在农民没了“皇粮国税”，但是大规模地租种土地又不现实，种地的积极性没有得到应有的提高，从而造成大量的耕地撂荒现象。

(3)农用地质量下降，影响粮食安全。大批的青壮年农民工进城务工，农村留守的大部分是劳动能力低下的“老弱病残”，农村耕地的种植质量与效率虽然在大量化肥、农药使用的情况下得以维持，但70%的耕地由于农田过度使用化肥、农药，再加上部分地区的工业排放不达标，造成土地、水资源的污染，影响了河南粮食生产安全。

(4)土地财政问题依然存在。土地财政诱惑巨大，高额的土地出让金为城市建设提供了较大比例的资金来源。地方政府过分对土地财政的依赖，使其偏离了土地管理的目标，不利于转变政府职能。中央政府严格控制每年新增的建设用地数量，而地方政府不断地加强土地储备，引发城市建设用地供应不足，直接造成招拍挂的土地成交价不断攀升，直接增加了房地产的开发成本，继而引发居民对房价持续走高的不满。

(5)土地流转双方主体问题突出。农民缺少在征用土地上的话语权，在土地补偿或安置问题上每年都发生大量的群体事件甚至恶性事件。现行的土地制度，积弊太多，越来越不适应新型城镇化发展的需要。

2．户籍制度严重制约了城镇化的发展

在现行的户籍制度下，购房、入学、生育、医疗、养老、社会求助等很多方面直接与户籍挂钩，农村人口进城就业，无法享受到当地居民同等的社会保障、子女教育等一系列公共服务，深刻地反映了中国社会经济发展受制于城乡二元结构的矛盾。我国现行户籍制度的产生，是在计划经济体制下，初衷是为了限制城乡人口的流动，减少供给对城市带来巨大的压力。然而我国已经确立了社会主义市场经济体制，计划经济已经退出了历史舞台，依然执行现行户籍制度，这严重影响了农业人口自由流动，阻碍了城镇化发展的速度。

3．城镇化滞后于工业化的矛盾

长期以来，中国的农业现代化和城市化进程落后于工业化，在河南表现得尤为突出。河南省的国民生产总值近些年一直占据着全国第五的位置，但其本身又是个农业人口大省，也是劳务人口输出大省。根据《2013年河南人口发展报告》，2013年河南全部外出人口中，外出地在省内的占44.3%，在省外的占55.7%。河南的城市化发展严重滞后，产业结构不合理，尤其是第三产业发展严重滞后，转化本地农业剩余劳动力的能力严重不足。加之本地的劳务报酬水平偏低，而北京、上海、东南沿海城市吸纳农业剩余劳动力的能力越来越强，自1995年之后，河南农民更多地选择在东南沿海一带务工，巨大的务工人口数量没有对本省经济发展做出直接贡献，对河南来说，是一大损失。

4．当前城镇化发展的融资模式存在风险

为保障城镇化建设的顺利推进，实现农民就业、农民增收、社区建设规划、土地征收、公共基础设施建设等都需要大量的资金投入，融资困难已成为河南各地城镇化建设面临的一项巨大挑战。当前土地财政和成立各类开发建设公司成为地方政府主要的融资手段。

(1)土地财政的缺陷凸显。在现行的分税制模式下，地方财政收入渠道与规模越来越小，从而加大了与迅猛增长的地方财政预算之间的矛盾，所以地方政府不得不加大其融资力度。而土地财政将高额的土地出让金转嫁到房价上，加重了农业人口转移到城市的成本。另一方面，为了本届政府政绩，土地财政极易招致地方政府的短视行为。

(2)地方政府间接融资潜藏巨大风险。地方政府是不允许直接向银行申请贷款的，所以近年来地方政府成立的城市建设投资公司、城市建设开发公司以及城市建设资产公司等迅猛发展，变相地向银行举债。随着城市建设的规模急剧扩张，这种融资模式也将不断得到应用，地方政府潜藏的债务风险也将伴随着融资规模变得越来越大，一旦融资规模超过地方政府偿还能力的一定比例，就有可能爆发政府债务危机。地方政府以土地和信用进行融资，一旦地方政府无力偿还银行贷款，并与各城市之间形成联动效应，极易引发大规模的金融危机。

5．城市治理和管理水平不高

河南的城市大部分属于粗放型发展模式，并带来一系列严重的“城市病”。一方面，河南各地市的财政收入普遍比沿海城市偏低，城市基础设施建设跟不上社会发展的速度，造成了诸如道路拥堵、城市河道污染治理不力、垃圾处理能力不足、教育医疗等资源与社区人口区域不配比、水资源缺乏等城市问题；另一方面，部分城市政府的支出行为缺少有效制度的约束，政绩工程、形象工程和短期行为对城市资源配置带来的后果仍然十分严重，存在各种形象工程、面子工程、政绩工程。

以郑州市为例，2014年底郑州市常住人口超过937.8万人，与2000年相比增加了272万人。随着城市人口的迅速增加和车辆的快速增长，郑州市的城市交通拥堵状况越来越严重，于是不断地新修各种快速通道。市政工程占用了现有的公共交通设施，地面施工带来的拥堵越来越严重，并形成恶性循环。另外，城镇化发展的不科学带来资源能源紧张、浪费，环境污染严重。城市人口的急剧膨胀，缺少相应的管理，带来高耗能高污染的粗放式的生产模式。河南人均水资源为全国平均水平的1/5、世界平均水平的1/20，城市人均生活用水量居全国倒数第二位。河南很多地方属于缺水的城市，并“逢雨必涝”。随着郑东新区、郑州航空港经济综合实验区的发展，目前还处在“喊渴”“找水”的状态。

6．第三产业发展严重滞后

城镇化发展研究表明，城市化率达到50%以后，第三产业将会出现高速发展。2013年河南的第三产业占国内生产总值约32%，与全国的平均水平相比还落后约14个百分点。而在第三产业的结构中，河南传统服务业的比例太大，现代服务业如金融、文化、体育、信息服务等所占比例过小。第三产业在发达国家对就业人口的贡献达到了70%-80%的比例，河南要转化的农业人口巨大，第三产业未来发展的前景与空间也将是巨大的。

三、河南新型城镇化发展问题的解决路径

河南部分地方对城镇化的本质和内涵缺乏科学认识，对新型城镇化更是一知半解，他们热衷于把搞形象工程当作提升政绩的一种手段， 一些城镇化规划过于高大上，忽略了城镇居民的客观公共需求和城镇化发展的科学规律，严重脱离自身实际，造成了资源上的浪费，甚至带来城市发展的负面效应。必须加大改革的力度，提升和转变政府职能，引导河南新型城镇化发展的方向。

1．深化土地制度改革

通过土地制度改革，建立国家所有、集体所有权利平等的土地产权制度，建立公平、共享的土地增值收益分配制度，建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度、土地资产经营制度和土地融资制度以及公平交易的土地市场。以土地制度改革为突破口，深化户籍制度改革。

(1)允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等进入市场。在建立有效的土地市场和市场规则的前提下，让农村集体经营性建设用地与国有土地同价同权。

(2)制订新的土地流转制度，推进农村集体经营性建设用地市场化，促进土地抵押、转让、担保的二级市场发展。建立规范、透明的土地流转的二级市场，所有城镇建设用地流转，都纳入到土地二级市场中进行交易。

(3)加快农村土地流转，促进规模经营，为农村土地集约化管理提供充足的政策保障。在充分尊重农民的意愿的基础上，实行平等、协商、有偿流转农村土地。农村土地流转既要通过政策激励、管理服务进行引导推进，也要积极培育完善农村土地流转市场，充分发挥市场的主导作用，从而保证土地流转有序，实现土地使用效率提高的目的。

(4) 加速农业现代化进程。在土地改革的基础上，鼓励土地联合经营，规模经营，大力推广农业科研成果，发展绿色农业，提高农业产出效率，缓解农业发展与环境污染之间的矛盾。

2．深化户籍制度改革

深化户籍制度改革是当前河南省推进新型城镇化的必由之路，是落实党中央提出的经济体制改革、生产方式转变和产业结构调整的突破口。加快贯彻落实党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求创新人口管理，加快户籍制度改革，以尽快适应新型城镇化发展的需要。

(1)落实允许农民“带土”进城的政策。农民进城后最怕失去土地，在深化完善农村土地承包权的基础上，建立农用土地流转制度，在平等自愿的基础上，让农民土地自由转让、转租、转包，建立起农村土地流转市场。

(2)加快统筹协调，完善顶层设计，推进相关公共服务改革。各城市根据自身的情况，可以深化推进现行的居住证制度，根据居民对当地贡献的“积分”，重点解决随迁子女异地入学、中考、高考问题，扩大社会保险覆盖范围，加快研究社会保险制度的城乡统筹和地区间转移接续的问题，逐步实现居民共享公共服务，完成务工人员由“居住”到“市民”身份的转换。

3．破解工业化与城镇化进程的矛盾

在当前经济的新常态下，工业发展的条件在发生变化，包括资源供求、劳动力成本、商品供求关系、国际宏观环境不断发生变化，企业承担的社会责任成本上升。在城镇化和工业化目标都没有完成的情况下，生产要素成本却进入到了上升阶段。传统的高能耗、高物耗、高污染以及低劳动力成本、低资源成本、低环境成本、低技术含量、低价格竞争的粗放型增长方式已难以为继。加快新型城镇化进程，需要提高社会化分工的程度。服务业的发展规模和水平，取决于第一、二产业的劳动生产率和增加值率的高低，提高第一、二产业的效率，促进第三产业的发展。转变工业化发展方式，提升农业现代化发展水平。

4．创新融资模式，建立市场化、多元化的融资渠道

市场化的城镇化建设资金不仅为城镇化发展特别是相关经营性基础设施建设提供稳定可靠的资金来源，而且也有助于提高公共服务质量和效率，降低财政风险。新型城镇化的融资，要建立健全地方债券发行管理制度。在不违背经济运行规律的前提下，以创新的模式获得更高更有效的新型城镇化建设资金。

(1)城镇基础设施建设吸收民间资本。充分发挥资本市场的作用，提高民间资本参与城镇基础设施建设的效率，为城镇化建设提供资金支持。

(2)发行市政债券。市政债券优势明显，长期以来在欧美各国倍受青睐。市政债券违约风险较低，易获得投资者的青睐，发行比较顺利。

(3)股权融资。向特定的、具备资金实力的法人机构筹集资金，高效地利用社会资本，丰富城市建设资金的结构比例。

(4)设立城镇化建设基金。借鉴安徽首支城镇化基金“徽银—桐城—中辰PPP城镇化基金”的经验，开创城镇化建设资金筹集新模式。

5．提高城市建设和管理水平，消除“城市病”

按照我国新型城镇化建设的要求，遵守城市发展的客观规律，以人为本，大力发展智能、低碳、节能、高效型城市、城镇。加强对城市发展战略的研究，高标准、高水平编制各类规划，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系。加强规划实施全过程监管，严格实行规划实施责任追究制度。实行建筑质量责任终身追究制度，强化设计先行，管理透明，大力推广新技术新材料，深化政府职能改革，摒弃粗放管理，提升城市管理水平，推动城市绿色发展，提高智能化水平，全面提升城市内在品质，把河南的城市建设成为集约型、节约型、环保型、人文型、效率型、智能型的城市。

6．大力发展第三产业，构建合理的城镇产业体系

对比西方发达国家，我国的产业结构存在着很大的不合理，经过多年努力，目前我国的产业结构正由以工业为主导向以服务业为主导转变。实现这一转变，我国将完成产业结构的重大调整，也为挖掘经济增长后劲找到出路，同时也是经济新常态下的战略选择。要实现第三产业的突破性的发展，就必须加快政府职能改革，调整第三产业的准入门槛，打破现有的垄断机制，真正能让市场发挥优化资源配置的作用，让服务业在价格和质量上相互竞争、相互推动，与消费者市场的要求形成合力，由此建立起河南的现代服务产业体系。根据河南各地城市的不同情况，发挥不同层级城市资源优势，大力发展金融、保险、文化、旅游、现代物流、电子商务、房地产、公共服务等第三产业，调整服务业产业结构，提升竞争力，充分发挥以郑州等中心城市为龙头的辐射影响力，积极带动全省产业转型升级。

四、结束语

城镇化是我国现代化的必由之路。党的十八大以来，中共中央就深入推进新型城镇化建设作出了一系列重大决策部署，今年又是“十三五”开局之年，河南的新型城镇化建设已经站在新起点，继续发挥“滚石上山”的精神，不断取得新成就。因此我们既要满怀期待，以百倍的信心和努力开拓城镇化的新局面，又要尊重作为人口大省、农业大省建设城镇化的规律和特点，正视河南城镇化进程中存在的矛盾和问题，坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，坚持以人的城镇化为内核，因地制宜、突出特色、引导社会资本积极参与城镇化建设，借鉴国内外先进的成功经验，走出一条独具中原特色的新型城镇化建设的新路子。

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(责任编辑刘成贺)

Problems and their Solutions in the Process of the New-type Urbanization in Henan

HONG Bo

(Audit Department, Henan Daily Newspaper Group, Zhengzhou 450008, China)

Abstract：The urbanization level is an important symbol of a national and regional development and the continuous improvement of urbanization has provided the driving force for the modernization of the society.The development of urbanization in Henan in recent years has made great achievements, but compared with the other regions in our country, especially compared with developed countries, the urbanization rate is lower, which especially embodies the aspect of unreasonable industrial structure.Such problems as the household registration system and land system have been hindering the process of urbanization in Henan.To solve these problems, we must have open, rigorous and scientific attitude, deepen reforms in the land system and household registration system,crack the contradiction of industrialization and urbanization,innovate on financing mode,build market-oriented,diversified financing channels and reasonable urban industrial system and adhere to the path of urbanization development with Chinese characteristics, solve the problems in the development process of urbanization, and then realize the coordinated development of urbanization and industrialization, information technology and agriculture modernization.

Key words：urbanization;land system;household registration system;financing mode;industrial structure

中图分类号：F291.1

文献标识码：A

文章编号：1008-3715(2016)01-0010-05

DOI：10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2016.01.003

作者简介：洪波(1972—)，男，河南永城人，河南日报报业集团审计部副主任，高级会计师。

基金项目：河南省2015年度会计领域软科学研究课题“河南省城镇化发展过程中土地流转及税收问题”(豫财会[2015]第17号第26项)

收稿日期：2016-01-07