雾霾环境责任立法创新研究 ——基于现代环境责任的视角

雾霾环境责任立法创新研究
——基于现代环境责任的视角

王波，郜峰

(西安财经学院法学院,陕西西安710061)

摘要：雾霾危害是近年来出现的一个新的环境问题。运用现代环境责任理论，结合雾霾治理的实践，创新雾霾环境责任立法，是应对雾霾危害的重要途径之一。现阶段比较可行的创新选择主要是：一是理念创新。抛弃传统环境责任旧观念而选择现代环境责新理念，运用现代环境责任理论指导整个雾霾污染防治工作。二是原则创新。运用现代环境责任理论创新雾霾立法原则，实行和遵循“整体主义与风险预防”两者并行的双重原则。三是承担双重责任。创新后的雾霾防治立法与实施必须坚持和贯穿“预期责任与过去责任”两者并重的双重责任。四是构建雾霾环境责任新体系。创新后的雾霾环境责任新体系是由原则性责任、专门性责任、评价性责任、相关性责任等一系列责任有机构成的一个新体系。

关键词：雾霾立法创新；现代环境责任；双重原则；双重责任；新体系

收稿日期：2014-07-01修回日期：2015-02-05

基金项目：2013年教育部人文社会科学研究青年基金项目“规制法的制度构造与学理分析”(13YJC820074)。

作者简介：王波(1974-)，男，陕西西安人，西安财经学院法学院副教授、硕士生导师，博士，研究方向：经济法学、环境法学。

中图分类号：D912.6

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2015)03-0001-08

Abstract：Haze harm is a new environmental problem appeared in recent years.The use of modern environmental responsibility theory，combined with the practice of haze governance and innovation of haze environmental liability legislation，is one of the important ways to respond to the haze.At the present stage，the feasible choice of the innovation is mainly:the first is the innovation of concept.That is to abandon the traditional concept of environmental responsibility and choose the new idea of modern environmental responsibility，using the modern environmental responsibility theory to guide the whole haze pollution prevention and control work.The second is the innovation of principle.That is by application to modern environmental responsibility theory to innovate haze legislative principles，to implement and follow the dual principles of collectivism and risk prevention.The third is to assume the dual responsibilities.Legislation of haze control and its implementation must adhere to and go through the dual responsibilities of both expected liability and past responsibility both.The fourth is to establish the new system of haze environment responsibility.The new haze environmental responsibility system after innovation is composed of principle responsibility，special responsibility,evaluation responsibility,relative responsibility.

Innovations in Legislation on Haze Environmental Responsibility:

Perspective of Modern Environmental Responsibility

WANG Bo，HAO Feng

(SchoolofLaw,XiánUniversityofFinaceandEconomics,Xi′an710061,China)

Key words:innovation of haze legislation;modern environmental responsibility; dual principles; dual responsibilities; new system

引言

雾霾是近年来新出现的一个大气环境问题。2013年1月28日，中央气象台历史上第一次专门针对霾发布了预警。2014年1月4日，国家气象局首次将雾霾天气纳入2013年自然灾情进行通报。由此标志着雾霾作为一种大气污染状态已得到官方的正式确认。除《环境保护法》外，《大气污染防治法》是应对雾霾的最直接的保障措施。然而，1987年诞生、1995年和2000年两次修改的《大气污染防治法》非但没有遏制大气污染的肆虐，反倒破天荒地又新生出雾霾这一新的极端污染源。这一方面说明大气污染的顽固性和严峻性，另一方面也说明大气防治立法滞后和责任追究乏力。本文试从现代环境责任的角度，探讨雾霾责任立法创新问题，为治理雾霾污染提供有效的法律途径。

一、雾霾的危害与雾霾污染防治立法的局限性

(一)雾霾的成因与危害

雾霾是指大气中各种悬浮颗粒物含量超标而形成的雾与霾胶合的一种大气污染状态。雾霾包括雾与霾两种污染物。“雾”是指悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的水汽凝结物，常呈乳白色。“霾”是大量极细微的干尘粒等均匀地浮游在空中，使水平能见度<10000 m 的空气普遍浑浊现象。雾霾天气是一种大气污染状态，其形成既有客观上的自然因素，也有人为的主观原因。其中PM2.5严重超标是造成雾霾天气的最主要“元凶”。2013 年中科院大气物理研究所最新研究显示，PM2.5有6 个重要来源，分别是土壤尘、燃煤、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶[1]。

雾霾的危害多种多样，主要表现在：一是危害身心健康。雾霾引发心血管和呼吸系统疾病。世界卫生组织(WHO)下属国际癌症研究机构在2013 年10 月17 日发布报告，首次指认大气污染“对人类致癌”，并视其为普遍和主要的环境致癌物。持续的雾霾天气，会使人情绪低沉、萎靡不振，影响人们的精神状态。二是影响交通出行安全。雾霾天气空气质量差、能见度很低，导致驾驶困难。在出现雾霾天气时，机场、高速路、轮渡码头等交通设施会被迫关闭，给人们的出行带来不便。雾霾也会影响驾驶员的视线，容易引起交通阻塞，发生交通事故。三是影响植物的生长。雾霾严重遮挡太阳光线，会使植物的光合作用减弱，使植物的生长速度减慢，对植物叶片造成污点。四是增加环境治理成本，影响经济发展[2]。

(二)雾霾污染防治立法的局限性

现阶段防治雾霾的法律法规主要有：《环境保护法》、《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》及省级地方雾霾污染防治法规等。就其环境责任来看，其局限性表现在：

一是个别地方政府及部门执法监管责任落实不到位。环保执法不到位，存在执法不严、违法不究、人情执法、以罚代管等问题。基层监管能力不足，调查难、取证难、查处难问题突出。监管职责不够明确，对于管理职能交叉的事项，相关部门未能有效协调联动。

二是部分企业防治污染的主体责任不落实。一些企业尚未真正落实治污主体责任；一些企业治污设施落后，难以达标排放；一些企业治污设施非按规定正常运行，采取瞒报虚报等方式应付和逃避执法监管。

三是区域复合联动责任机制缺失。现有联防联控机制作用不足，缺乏统一的区域协同控制规划和产业准入目录，环保、能耗标准不一。重污染天气监测预警机制尚不健全、各项监测的信息尚未完全共享。

四是违法成本低，处罚过轻，没有威慑力。主要表现在：对建设项目违反防治法规而投入生产的最高罚款十万元，处罚偏轻，企业无所顾忌，导致大量的建设项目违法生产；对违反防治法规向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的最高罚款十万元，处罚偏低，企业不予理睬，导致大量的企业违法排放。

五是政府执法者责任约束缺失。主要表现在：对政府环境主管部门目标责任和考核评价制度不完善。对各级各类环境执法人员不作为、乱作为缺乏具体、详细地责任追究制度。

六是法律责任体系不健全。主要表现在：一方面是环境保护法基本法与大气污染防治专门法之间法律责任体系不协调、不完善。另一方面是环境刑事责任、民事责任与行政责任之间不协调、不完善。

二、雾霾环境责任立法：理念创新与原则创新

(一)雾霾环境责任立法的理念创新：选择现代环境责任

雾霾污染的严峻性与复杂性，迫使我们不得不反思传统环境责任。借鉴国外治理雾霾的成功经验，要想实现雾霾的有效治理，必须抛弃传统的环境责任旧观念而选择现代环境责新理念，用现代环境责任理论指导实践中的雾霾污染防治工作，用现代环境责任理论创新雾霾防治立法工作，破解多年来的老大难问题，遏制和消除日益严重的雾霾问题。

1.现代环境责任的基本涵义

环境责任是指根据人在环境中所处地位在环境整体维护中应承担的责任。一般将环境责任划分为传统环境责任与现代环境责任。

传统环境责任的理论基础是污染者负责原则，又简称为污染者付费原则。这一原则最先是由联合国经济合作与发展组织环境委员会在1972 年初提出的，后来得到国际上广泛的承认。20世纪90年代以来，形成了现代环境责任理论，其理论基础主要有“道义责任论” 、“社会责任论” 、“规范责任论”、“经济成本责任论”等[3]。根据澳大利亚著名学者皮特·凯恩的观点[4]，责任分为预期责任和过去责任。预期责任指面向未来的义务和职责，包括产生积极结果的“建设性的预期责任”，防止不作为而未能预防损害的“预防性的预期责任”，以及防止不当行为造成损害的“保护性的预期责任”。过去责任指向“应负责任性和承担苛责”的过去的行为和事件，只有在未完成预期责任时才能找到其角色和意义，因此是法律责任的病态形式。“预期责任”的概念具有独立于“苛责”的重要价值：预防比治理更好；完成预期责任比惩罚或修补后果更优。某种意义上，现代环境法的主要功能是鼓励完成建设性、预防性和保护性的预期责任。

2.现代环境责任的基本特征

与传统环境责任相比较，现代环境责任具有三大特征：一是现代环境法责任是社会责任。对责任的权利主体而言，雾霾治理中现代环境法责任是社会责任。人的生存与发展离不开社会，社会是一个开放而流变的系统，维持一种符合社会整体利益的秩序。所有法律关系主体都是秩序中的主体，从良好的社会整体环境中获益。而雾霾对社会整体环境利益造成损害，故而现代环境法责任表现为对不特定“多数人”的社会责任。从时空维度看，基于权利义务对等原则，所有法律关系主体都是社会整体环境利益的受益者，因此都负有维护整体环境利益的责任。不可否认，环境法对个体利益亦进行保护，但更多是对社会整体环境利益的保护，对个体利益的保护是作为反射利益而存在。利益取向的整体主义决定其责任的社会性。因此，现代环境法中的责任是社会责任，这种责任制度追求的是社会整体环境利益，而非填补损害或者进行损害赔偿。

二是现代环境法责任是角色责任。对责任的义务主体而言，雾霾治理中现代环境法责任是一种角色责任。这意味着不仅环境规制机构、被规制者、被规制行为的受害者以及公众都要承担责任，而且由于主体所处地位、财力以及智识等不同而承担不同的责任。现代规制机构在法律、技术方面占据着资源优势和信息优势，以公益为主要行动驱动力；被规制者可能具有技术、资金和人才优势，但以私益为主要行动驱动力；受害者和公众在信息和资源方面处于劣势地位，且作为雾霾的直接或间接受害者，尽管其回应行为主观上有为私益与为公益之分，但客观上都有助于公共利益的维护。任何角色责任本身都可能破解个体危害行为，但无法全部破解雾霾危害。只有所有角色都承担应有责任，形成现代环境法责任体系，才是遏制雾霾的利器。

三是现代环境法责任是二元构造。从责任的时间维度上看，雾霾治理中现代环境法责任不但加重过去责任，更强调预期责任。传统法律责任是一元结构，指主体没有履行法律义务而应承担不利后果，立基于“义务论”的事后责任体系，强调通过事后纠纷解决来弥补损害和抚平伤害。例如，侵权与违约的补偿与惩罚主要目的在于恢复原有秩序而非构建欲求的理想秩序。雾霾治理中现代环境法责任是由预期责任和过去责任构成的二元结构体系。预期责任是面向未来而预设的责任，要求法律关系主体积极采取措施达成可预后果或积极规避不利后果的产生，又分为建设性预期责任和预防性预期责任。过去责任是面向过去的、应受苛责的、法律关系主体没有采取积极行动或采取消极行动造成不利后果而招致的惩罚。

(二)雾霾环境责任立法的原则创新：遵循双重原则

根据现代环境责任理论，要克服传统环境责任立法原则的单一化，雾霾环境责任立法原则必须创新，现阶段比较可行的选择为双重原则，也就是立法应当遵循整体主义原则与风险预防原则。

1.雾霾环境责任立法应当遵循整体主义原则

一是基于整体主义原则，规制法责任的主体分为两类：“责任的义务主体”与“责任的权利主体”。前者是“谁承担规制法的责任”的问题，后者是“对谁承担规制法的责任”的问题[5]。现代环境法作为规制法的典型，责任主体也可分为这两类。从责任的义务主体看，现代环境法责任是每个主体基于角色地位而承担的责任，因而是角色责任；从责任的权利主体看，任何人都有“环境秩序依存权”，有权防止与遏制雾霾并要求其它主体防止与遏制雾霾，责任目的不是惩戒被规制者或规制人员，而是维护生存与发展所需的环境秩序，因而是社会责任；从责任的时间维度看，这种秩序利益表现为社会整体利益，雾霾严重危害公民生活与环境秩序，这种严重性意味着应从重视过去责任向重视预期责任转向，“一旦存在可能发生损害的证据，应当采取行动纠正这一问题，而不是损害发生之后”[6]。

二是基于整体主义原则，现代环境法责任体系不仅包括公法责任与私法责任，而且包括“介于公法责任与私法责任之间”的法律责任和社会责任。“随着现代规制国的出现，以及规制手段多元化所引发的契约国的出现，公法和私法之间出现了多层次的交融”；“现代社会的法律已经变成一个动态的规范体系，同一社会经济生活现象公法和私法可能从不同的角度进行调整，一旦出现纠纷，偏废任何一方进行孤立的考察都不可能圆满地解决问题”[7]。整体主义原则下雾霾危害经济、社会、环境整体秩序，所有主体都从秩序中获益，所有主体都有责任维护秩序。雾霾对“个体”损害和对“整体环境”损害的双重性，进而体现出现代环境法责任的多重性：除了传统意义上对个体的责任之外，对经济、社会和环境整体的责任体现为“法律责任与社会责任的合体”。

2.雾霾环境责任立法应当遵循风险预防原则

一是基于风险预防原则，如果强烈怀疑某种行动可能对环境造成有害后果，最好事前采取预期行动而不能等到完全科学证据表明其因果关系才采取行动。即使因果关系不能基于可获知的科学证据而清楚确立，为防止环境损害风险，一定情况下风险预防原则可赋予行动以正当性与合理性，而不必等到风险现实存在且严重性完全显现。

二是基于风险预防原则，事前预防比事后补救更好，允许提前采取措施以避免损害发生，也就是对不具有科学确定性的风险提前预防。雾霾属于不确定性科技风险领域，其危害范围广大且对人身造成不可逆的后果，因此应确立和实施风险预防原则。

三、雾霾环境责任立法创新：双重责任与雾霾环境责任新体系

(一)雾霾环境责任立法创新：承担双重责任

根据现代环境责任理论，结合雾霾污染防治实践，在遵循“整体主义”与“风险预防”双重原则的基础上，创新后的雾霾防治法规的制定与实施必须坚持和贯穿“预期责任”和“过去责任” 双重责任。进一步而言，作为典型的社会危害，雾霾治理的有效性有赖于现代环境法责任路径的形成，这是现代规制国理论的基本要求[8]：一方面，规制理论要求将雾霾污染防治的重心提前；另一方面，规制理论要求强化预期责任并加重过去责任，亦即承担双重责任。

预期责任承担主要表现为规制机构、被规制者、公众(被害者)责任承担的能动性。而过去责任承担则表现为加速违法发现机制、加重违法苛责程度。现代环境法责任应注重多元责任主体的合力，形成一种加重的、法律责任与社会责任相结合的、以整体主义与风险预防为原则的现代环境法责任体系。

无论是广义的雾霾环境责任体系，还是狭义的雾霾环境责任体系，都要求在制定或修订《环境保护法》、《环境空气质量标准办法》、《大气污染防治法》、《大气污染物综合排放标准办法》等雾霾法律法规过程中，坚持和贯穿双重原则与承担双重责任。

1.规制机构：强化“预期责任”，建立沟通机制

防范雾霾治理中“铁三角”与“旋转门”的出现，必须克服规制机构的偏好与懈怠，尤其是纠正GDP主义。《大气污染防治法》修订的亮点之一，应是遵循并细化《环境保护法》，突出并加重规制机构在大气污染防治领域的责任。

一是雾霾立法创新中应强化规制机构的预期责任。基于整体主义原则和风险预防原则，偏好的克服取决于预期责任的强化。预期责任包括制定规则的预期责任和执行规则的预期责任。执行规则的预期责任包括：进行环境影响评价、规制影响评价、环境监测、环境执法、通过“排污许可证”制度进行事前准入规制、严格执行大气污染信息公开制度、环境污染公共预警、环境与发展综合决策等。理论上而言，规则不当会对环境造成更大的制度性危害。所以环境规制机构应通过环境影响评价与规制影响评价等预期责任承担，克服自身偏好并把制度性危害降至最低[9]。《大气污染防治法》修订应贯彻预期责任立法理念，建议设立专章细化并强化环境规制机构在大气污染尤其是雾霾治理中的预期责任，新增政府雾霾信息公开规定，明确信息公开责任主体。

二是雾霾立法创新中应建立区域大气污染联防联控机制。河流有边界，大气无边界。水污染应协同控制，大气污染更应如此，应打破地区、部门治理污染的权威性和排他性，建立纵横一体化的联防联控机制。《大气污染防治法》修订稿应对区域大气污染联防联控机制加以规定，建议作出具有可操作性的专门规定：省内设立专门机构负责雾霾治理工作；省际通过政府间协议明确彼此权利义务，落实可问责性以促使联防联控机制有效运行；在出现争议时，国务院应充分发挥议事协调作用；对引起严重雾霾后果者启动联动限批机制，实现联动省份之间责任的关联。

三是雾霾立法创新中应建立规制机构与法院的沟通机制。懈怠的克服取决于沟通机制的建立，尤其不能忽略环境规制机构与法院之间的沟通机制。这种沟通机制的建立是现代环境规制机构“主动”履行职责的表现，也是风险社会对司法能动性的要求。面对雾霾危害之诉，法院可在立案之时、诉讼之中、裁决之后通知环境规制机构。环境规制机构应告知法院是否对环境危害已先行作出事实认定，并披露或移交所掌握的相关证据，主动派员以专家证人或陪审员身份参与雾霾案件的司法程序，获知法院对雾霾危害案件的裁判。法院生效裁决可作为环境规制机构行政处罚以及修改、完善环境规制规则的依据。应通过环境规制机构主动履行职责及与法院的沟通充分发挥环境法公共实施与私人实施的结合与衔接作用[10]。《大气污染防治法》修订要重视行政与司法沟通机制，建议对环境规制机构与法院之间的沟通机制做出原则性规定，以使行政和司法实践中行政主动性与司法能动性的衔接有法可依。

四是雾霾立法创新中应加重环境规制机构的事后责任。环境保护监管机构及其人员的事后责任追究制度是一种补救措施，由此要求事先必须划出一条“生态红线”警示监管执法者。这种事后责任的“明确与加重”将有效促进地方政府未来产业政策设计的科学性和规范性，而这种科学性和规范性是雾霾治理有效性的重要保障。《大气污染防治法》修订要突出“生态红线”警示作用，建议在环境基本法基础上对大气污染领域的“生态红线”做出具体规定：大气环境领域的生态体系包括禁止性的大气环境红线、限制性的大气环境黄线、警戒性的大气环境蓝线和引导性的大气环境绿线，并分别采取不同的规制措施。其中，大气环境红线又分为源头布局敏感区、污染易聚集区与敏感的环境受体，如果地方大气污染越过大气环境红线，则在政绩考核时实行环保一票否决制，分管领导和环保部门主要负责人引咎辞职。

2.被规制者：培育“预期责任”意识，加重“过去责任”苛责

雾霾治理中应优先对氮氧化物排放进行控制，在此过程中被规制者可能是公民个人、政府机构或者企业，但最主要的是企业。基于整体主义原则和风险预防原则，为有效遏制雾霾，明确并突出企业环境责任是《大气污染防治法》修订重点之一。

一是雾霾治理中应培育企业“预期责任”意识。“预期责任”是一种事前、预防性制约措施。企业在大气污染防治过程中，要承担采取措施减少对环境污染和危害的责任；要承担制定突发大气环境事件应急预案责任；要承担主动安装和运营脱硝装置以承担减少雾霾的社会责任等。《大气污染防治法》修订要重视“预期责任”的事前预防作用，建议设立《企业环境保护责任声明》和《企业环境责任报告》制度。企业要向环境规制机构提交《企业环境保护责任声明》，表明企业在环境保护尤其是防治雾霾方面所应承担的社会责任和法律责任，并把声明置于醒目位置以备查询；企业每半年向环境规制机构以及公众作出《企业环境责任报告》以备公众监督及环境规制机构监管；《企业环境保护责任声明》和《企业环境责任报告》应在企业官网与环境规制机构官网定期公布与更新。

二是雾霾治理中应加重企业“过去责任”苛责。雾霾危害不可逆且极度严重，应加重企业过去责任以纠正“违法成本低于守法成本”的逆向选择。《大气污染防治法》修订要强调重典治理雾霾理念，加重企业“过去责任”，建议：① 行政责任方面，要加重处罚，从严惩处，对罚款事项做出具体详细安排，即对新建煤矿、石油炼制、生产煤气、金属冶炼等企业未配备脱硫脱硝装置的，提高处罚额度；对造成大气污染事故的，提高罚款所占直接损失的比例。②民事责任方面，在审判中适用举证责任倒置原则，在损害结果认定时宜采盖然说与役学因果关系说；建立多倍赔偿制度，一旦企业违反环境义务，应对其按实际损害数额的数倍加以处罚。③刑事责任方面，要明确规定行政责任与刑事责任的衔接机制。④经济法责任方面，要规定把环境污染记入诚信档案并向社会公布。

3.公众与社会组织：完善公益诉讼制度，加强监督与社会责任

公众与社会组织履行现代环境法责任，应有适当的制度供给，因此要“把制度建设放在突出地位”[11]。基于整体主义原则和风险预防原则，雾霾治理中公众与社会组织都应承担相应社会责任，与其他主体共同形成一个完整的社会责任链。因此，应着力培养公众与社会组织的环境意识，充分利用公众、社会组织与受害者的发现与告发机制。

一是雾霾立法创新中应完善公益诉讼制度。环境公益诉讼，是非直接利害关系人自觉自愿保护大气环境的一种重要武器。对环境公益诉讼，学界一直怀有“导致滥诉”之虞，笔者以为大可不必担忧。一则中国几千年历史一直具有厌诉的传统文化；二则公益诉讼势必推动法律完善与守法意识提高，环境危害诉讼必将随之而减少。《大气污染防治法》修订时应完善公益诉讼制度，建议：①建立环境行政公益诉讼制度，从而对环保部门及其执法人员形成倒逼，以规范其职权行使。②建议把环境公益诉讼主体扩大到公民及所有地县级以上民政部门登记的社会组织，并对社会组织的范围分类界定。③对非直接利害关系人起诉的案件，应根据情况给予适当的物质的、精神的奖励。通过设立环境行政公益诉讼制度，非利害关系的公众(间接受害者)才愿意告发、举报或起诉，能够告发、举报或起诉，并具备胜诉之可能；规制机构才会切实、主动承担应有之环境规制职责。这是整体主义原则与风险预防原则下承担现代环境法责任、遏制雾霾危害关键之所在。

二是雾霾立法创新中应加强公众监督责任。“环境原罪”的产生特征决定着环境问题解决应依赖于公民主体范式。基于公民主体范式，公民环境伦理与道德是公民监督机制发挥作用的基础，表现为提起建议、举报等系列监督责任。环境危害举报奖励制度是公众监督责任的重要内容之一。较之于大企业的大气污染而言，小作坊污染很难被环境规制机构监管，公众监督应该对此发挥主体性作用。《大气污染防治法》修订要重视公众监督的作用，建议设立雾霾环境危害举报奖励制度，在此基础上，国家环境保护主管部门制定可操作性的《大气环境违法行为举报奖励办法》。奖励办法的内容包括：举报种类、举报途径、举报奖励金额等。

三是雾霾立法创新中应倡导公众社会责任。建筑工地排放、工厂排放、机动车尾气排放和家庭排放等都是大气污染源，因此建筑工地、工厂、车主和家庭都是雾霾危害的责任主体，雾霾治理不仅是各行业、各领域企业的责任，也是公众的责任。大数据分析发现两个比例失调：私家车污染量是地铁的多倍；发达国家地铁出行比例是中国的十几倍。因此尽管公民私家车排放量基本达标，与家庭排放权同属自然性权利，但每个公民应减少私家车使用频率，倡导绿色出行，尽量采取地铁、公交等公共交通工具。这尽管不具强制性法律效果，却是公众社会责任应有之意。从本质上讲，雾霾治理成本应在政府、企业和公众之间公平分配。《大气污染防治法》修订要倡导公众社会责任，建议：①应把雾霾污染防治共同的公众责任纳入大气环境污染防治法规体系。②明确规定公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。

(二)雾霾环境责任立法创新：构建雾霾环境责任新体系

雾霾环境责任体系的主要内容包括刑事责任、民事责任与行政责任三个方面。雾霾污染的区域性、复杂性与严峻性，决定了雾霾环境责任体系必须由多部法规完成。广义的雾霾环境责任体系由国家级环境保护法规即《宪法》、《刑法》、《民法通则》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》、《环境空气质量标准办法》、《大气污染物综合排放标准办法》及各省级地方环境保护法规(如《北京市大气污染防治条例》、《深圳市大气污染防治条例》)等法律法规构成；狭义的雾霾环境责任体系由《环境保护法》、《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》等法律法规构成。

根据现代环境责任理论，结合雾霾治理的实践经验，现阶段比较可行的创新为狭义的雾霾环境责任体系创新，创新后的新体系是由原则性责任、专门性责任、评价性责任、相关性责任等一系列责任有机构成的一个新体系，具体创新模式用公式表示就是：

雾霾环境责任新体系=(原则性责任+专门性责任+评价性责任+相关性责任)

其中，原则性责任就是《环境保护法》规定的关于雾霾的原则性法律责任；专门性责任就是《大气污染防治法》规定的关于雾霾的专门性法律责任；评价性责任就是《环境影响评价法》规定的关于雾霾的评价性法律责任；相关性责任就是除《环境保护法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》之外的其他环境保护法规关于雾霾的相关性法律责任。例如，《清洁生产促进法》、《北京市大气污染防治条例》等关于雾霾的法律责任。

四、结论

雾霾是近年来出现的一个新的环境问题。雾霾污染的形成既有客观上的自然因素，也有人为的主观原因。雾霾的危害主要表现在危害身心健康、影响交通出行安全、影响植物的生长、增加环境治理成本等几个方面。现行的雾霾防治法规严重乏力，其立法局限性表现在：个别地方政府及部门执法监管责任落实不到位；部分企业防治污染的主体责任不落实；区域复合联动责任机制缺失；违法成本低，处罚过轻，没有威慑力。

雾霾危害的日益严峻性和现行立法的局限性，迫使我们不得不进行反思和创新：一是理念创新。就是抛弃传统环境责任旧观念而选择现代环境责任新理念，用现代环境责任理论指导整个雾霾污染防治工作。

二是原则创新。就是用现代环境责任理论创新雾霾立法原则，克服传统环境责任立法原则的单一化，实行和遵循“整体主义与风险预防”两者并行的双重原则。

三是承担双重责任。根据现代环境责任理论，结合雾霾污染防治实践，在遵循整体主义与风险预防双重原则的基础上，创新后的雾霾防治立法与实施必须坚持和贯穿“预期责任与过去责任”两者并重的双重责任。

四是构建雾霾环境责任新体系。根据现代环境责任理论，结合雾霾治理的实践经验，创新后的雾霾环境责任新体系是由原则性责任、专门性责任、评价性责任、相关性责任等一系列责任有机构成的一个新体系，亦即：雾霾环境责任新体系=(原则性责任+专门性责任+评价性责任+相关性责任)。这一雾霾环境责任新体系的产生要通过一系列地立法而实现，而其功能作用的发挥则要通过严格一系列执法去逐渐实现。

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(本文责编：辛城)