我国中高等职业教育衔接政策的内容分析

我国中高等职业教育衔接政策的内容分析

庞世佳，徐涵

摘要：在梳理我国中高等职业教育衔接政策的基础上，按照政策分析理论的分析框架，对中高等职业教育衔接政策的内容进行分析，归纳了其综合性、继承与发展性、协调性的特征。针对政策内容目标规范过于宏观、实施主体规范不够清晰、措施规范可操作性不强、缺乏中高职衔接保障措施规范等一系列问题，提出了完善我国中高等职业教育衔接政策内容的建议，以期对发展我国中高等职业教育衔接政策有所裨益。

关键词：中高职衔接；政策；内容；分析

基金项目：辽宁省重大决策咨询课题“中高职有效衔接课程体系建设研究”(项目编号：GJ13ZD06)

作者简介：庞世佳，女，沈阳师范大学教育科学学院2013级硕士研究生，主要研究方向为职业教育基本理论、比较职业教育及职业教育政策；徐涵，女，沈阳师范大学教育科学学院教授，职业技术教育研究所所长，博士，主要研究方向为职业教育基本理论、比较职业教育及职业教育政策。

中图分类号：G710文献标识码：A

中高等职业教育衔接政策是开展中高职衔接实践的指导性文件。一方面，可以为中高职衔接实践提供制度保障，另一方面，能够为加快现代职业教育体系，建立人才培养立交桥起到推动作用。对中高职衔接政策内容进行分析是中高职衔接政策研究的逻辑起点，只有弄清中高职衔接政策的内容，才能厘清“中高职衔接”的内涵，才能全面认识中高职衔接政策的实施、效果及价值。因此，本文通过对中高职衔接的政策文本进行考察、政策内容及问题进行分析，为进一步完善我国中高职衔接政策，提供可资借鉴的经验。

一、我国中高职衔接政策文本及主要内容

(一)中高职衔接政策的主要文本

关于中高职衔接政策的内容主要是在教育政策文本中进行规范的。经考察分析，其中主要的政策文本有18个(如表1所示)，可分为两类：(1)一般教育政策文本，如2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》等17个政策文本；(2)专门性政策文本，即《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》。

表1　我国中高职衔接政策文本及主要内容(按颁布时间先后顺序排列)

续表1

(二)中高职衔接政策规范的主要内容

1.中高职衔接政策的实施主体及实施对象。2010年，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》提出：“强化省、市级政府统筹发展职业教育的责任，促使职业教育与经济社会发展需求相适应，促进中等职业教育与高等职业教育协调发展。”2011年，《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》指出：促进中等和高等职业教育人才培养质量评价标准和评价主体有效衔接,支持和鼓励行业主管部门和行业组织开展本行业各级各类技能型人才需求预测，吸收行业、企业、研究机构和其他社会组织共同参与人才培养质量评价。可见，我国中高职衔接政策的实施主体为：省、市政府教育行政部门、职业院校、行业、企业、研究机构等主体。对已发布的中高职衔接政策的梳理与分析可知，我国中高职衔接政策的主要实施对象为：考试招生、人才培养目标、课程体系、专业设置四个主要实施对象。

2.为什么要实施中高职衔接的政策规范。从相关的政策来看，主张实施中高职衔接政策的原因主要有两点：(1)建立人才成长立交桥。如1999年的《面向21世纪教育振兴行动计划》和2002年的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》都强调：加强中等职业教育与高等职业教育，职业教育与普通教育、成人教育的衔接与沟通，建立人才成长立交桥。(2)建立中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系。如1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》指出：“建设有中国特色的，从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样、又能与其他教育相互沟通、协调发展职业教育体系的基本框架。”2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确将中等和高等职业教育协调发展作为建设现代职业教育体系的重要任务。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提到：“到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。”

3.怎样实施中高职衔接的政策规范。(1)中高职衔接考试招生制度的政策规范。我国关于中高职衔接考试招生制度的政策规范主要分为对口招生政策规范和发展五年制高等职业教育的政策规范。①对口招生政策规范。a)关于招生对象的相关规定。一是主要对口招收中等职业学校(普通中等专业学校、职业高中、技工学校)应届毕业生。二是具有本专业经验的、成绩合格的在职人员。如1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提到：“高等职业技术院校要优先对口招收中等职业学校的毕业生以及有本专业经验的、成绩合格的在职人员入学”。1997年，《关于招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作的通知》提到：“经国家教委批准设置的高等院校按科类对口招收普通中等专业学校、职业高中、技工学校等三类中等职业学校相近、相关科类的应届毕业生，举办专科层次的高等职业教育。”b)关于考试、录取方面相关规定。一是考试主要采取文化基础与职业技能相结合的形式。二是由省级招生部门具体负责组织考试和录取。如2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》都指出，加快推进高职院校分类考试。中职学校毕业生报考高职院校，参加文化基础与职业技能相结合的测试。1999年，《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》提出：“由省招办统一择优录取。对招收相关或相近专业的少量的中等职业学校应届毕业生，其文化课和职业技能水平应由省级招生部门单独组织考试，并确定具体的录取标准。”c)关于扩大高等职业学校招收中等职业学校毕业生的比例的相关规定。如2010年，《中等职业教育改革创新行动计划(2010-2012年)》提出：“扩大中等职业学校毕业生升入高等职业学校继续学习的比例。”2011年，《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》指出：“要发挥高等职业教育在现代职业教育体系建设中引领作用，增加中等职业学校毕业生对口升学比例。”2014年，《现代职业教育体系建设规划(2014-2010年)》明确提出：“扩大职业院校毕业生升学机会。扩大学校招生自主权，适度提高专科高等职业学校招收中等职业学校毕业生的比例。”②适度发展五年制高等职业教育的政策规范。五年一贯制又称“初中起点大专教育”，招收参加中考的初中毕业生，达到录取成绩后，直接进入高职院校学习，进行一贯制的培养。为了促进人才的系统化培养和中高职有效衔接，针对五年一贯制，国家政策从以下二方面进行了规定：a)探索五年制高等职业教育的人才培养路径、模式。如2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出：“根据专业实际需要，适度发展初中后五年制高等职业教育，探索通过五年制高职培养高级技能型人才的途径，完善中等与高等职业教育相衔接的课程体系，优化培养过程。”2011年，《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》提出：“要完善中等职业学校毕业生的“直接升学和继续学习制度，探索中等和高等职业教育贯通的人才培养模式”。b)规范五年制高等职业教育面向的专业领域和专业目录建设。如2014年，《现代职业教育体系建设规划(2014-2010年)》提出：“完善五年制高职。以初中为起点的五年制高等职业学校，主要面向学前教育、护理、健康服务、社区服务等特殊专业领域，培养兼具较高文化素质和专业技术技能的专门人才。国家发布五年制高职专业目录。支持办好重点培养产业发展和社会建设急需人才的五年制高等职业学校。”(2)关于中高职衔接人才培养目标的政策规范。明确的人才培养目标是中高职衔接体系设计的前提，中高职培养目标的准确定位对于后续专业设置、课程体系、教学过程、教师培养、评价机制等具有十分重要的影响作用。通过对国家政策地梳理，笔者认为，中高职衔接人才培养目标的规范可以概括为：系统培养高素质技能型人才。如2011年，《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》明确提出：“要实施衔接，系统培养高素质技能型人才，合理确定中等和高等职业学校的人才培养规格，以专业人才培养方案为载体，强化学生职业道德、职业技能、就业创业能力的培养，注重中等和高等职业教育在培养目标等方面的延续与衔接。”该政策同时强调“围绕中等和高等职业教育接续专业的人才培养目标系统设计课程和教材。”可见，关于中高职衔接人才培养目标的规范，已经深入到以专业人才培养方案为载体，对学生进行系统化培养。(3)关于中高职衔接课程体系的政策规范。建立健全中等与高等职业教育的课程衔接体系，是中高职衔接的本质要求。关于中高职衔接课程体系的政策规范主要体现为两点：①建立健全中高职衔接课程体系。如2002年的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》都指出：“完善中等与高等职业教育相衔接的课程体系，优化培养过程。”2011年，《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》提出：“到2020年，基本形成对接紧密、特色鲜明、动态调整的职业教育课程体系。”②积极促进专业课程内容和职业标准相衔接。如2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出：“积极推进学历证书和职业资格证书‘双证书’制度，推进职业学校专业课程内容和职业标准相衔接。”(4)关于中高职衔接专业设置的政策规范。专业设置的有效衔接，是做好中高职衔接的前提条件。中高职衔接专业设置的政策规范主要体现在2011年《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》明确提出：“要研究确定中等和高等职业教育接续专业，修订中等和高等职业教育专业目录，做好专业设置的衔接，逐步编制中等和高等职业教育相衔接的专业教学标准,为技能型人才培养提供教学基本规范。”2014年，《现代职业教育体系建设规划(2014-2010)年》进一步明确提出：“探索建立区域中高职专业设置管理的宏观协调机制。”

二、我国中高职衔接政策的主要问题分析

教育政策分析是一项规范化、专业化要求较高的教育政策研究。一个完整的教育政策规范包括目标、对象和措施三个要素[1]：(1)教育政策目标就是教育政策要达到的目的；(2)教育政策对象就是指教育政策问题所涉及的主体，即解决谁的问题和由谁解决问题，包括哪些人和组织；(3)教育政策措施就是指要采取什么样的政策规范来解决教育政策问题、实现教育政策目标。[2]从上面对教育政策文本中政策规范的考察，大体上可以看出中高职衔接的三个要素——目标(为什么实施中高职衔接政策)、对象(中高职衔接的实施主体及实施对象)及政策措施(怎样实施中高职衔接的政策和怎样保障实施中高职衔接的政策)基本上是具备的。然而，仔细分析起来，在具体的政策目标、对象和措施上还存在如下四方面问题。

(一)中高职衔接政策的目标规范过于宏观

综观我国中高职衔接政策的目标规范，从建立人才成长立交桥、建立协调发展的职业教育体系的基本框架、构建中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系这几个政策目标规范来看，可谓明确地提出了目标。但是，这些目标是否可行值得我们深思。教育政策学理论认为：在制定政策时，必须考虑目标既不过于理想化也不可过于模糊和笼统，尽量要使政策制定的周密而具体。[3]然而，目前我国中高职衔接政策规范提出的目标，虽然都围绕构建现代职业教育体系设定，可谓为我们指明了今后的路径和发展前途，但是，这些显得宏观、不具体，使执行者不能明确在什么样的时间范围内，具体要完成什么任务。即使2014年《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》规范了到2020年的总体目标，并指出分成两步走的战略，即到2015年初步形成现代职业教育体系框架；到2020年，基本建成中国特色现代职业教育体系。可以说，这种分阶段性的政策目标，在我国关于中高职衔接政策目标规范中实现了跨越性突破，也会进一步增强政策的效力和权威。但是，从我国中高职衔接政策目标规范的总体发展和历程来看，早在1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》已指出：“建设有中国特色的，从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样、又能与其他教育相互沟通、协调发展职业教育体系的基本框架。”这又与2014年《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》提出的，到2015年要实现的具体目标如出一辙。这说明，我国1991年提出的中高职衔接的政策目标，直到2014年《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》的颁布，并没有很好的实现。可见，宏观的中高职衔接政策目标规范，在具体实践中势必存在弊端，只有更加具体、清晰的目标规范，才更有利于促进中高职衔接，进而实现现代职业教育体系的建立。

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(二)中高职衔接政策的实施主体规范不够清晰

总体来看，我国中高职衔接的政策文本对“实施对象”这一项规范得比较明确，即考试招生、人才培养目标、课程体系、专业设置四个方面。但对“实施主体”这一对象规范得并不清晰。如有的政策只是提到了强化省、市政府统筹发展职业教育的责任，在其他实施主体方面只是采用了支持和鼓励其他主体参与中高职衔接的相关工作，并没有明晰各主体的具体职责，如2011年，《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》指出：“促进中等和高等职业教育人才培养质量评价标准和评价主体有效衔接,支持和鼓励行业主管部门和行业组织开展本行业各级各类技能型人才需求预测，吸收行业、企业、研究机构和其他社会组织共同参与人才培养质量评价。”像上述对实施主体的规范不够明晰，会给中高职衔接政策的执行带来阻力。

(三)中高职衔接政策的措施规范可操作性不强

关于中高职衔接的政策文本虽然对招生制度、人才培养目标、课程体系、专业设置等方面都做了相应政策规定，但一般都是原则性的规范，倡议性的规范，可操作性不强。

1.中高职衔接政策的措施规范不够具体、可操作性不强。如1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》对中高职对口招生进行了规定：“高等职业技术院校要优先对口招收中等职业学校的毕业生以及有本专业经验的、成绩合格的在职人员入学”。其中，“优先”招收却没有说明在什么条件相同的情况下优先招收。只提到招收“有本专业经验”、“成绩合格”的在职人员入学，却没有说明具有“专业经验”的具体年限是多久，应该遵循何种审核步骤及规定，“成绩合格”的评判标准是什么、哪个主体负责出题、哪个主体负责监督等都没有一一说明，操作性很弱。再如1997年，《关于招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作的通知》在中等职业学校推荐方面规定：“学校推荐工作在省级教育和招生部门的统一指导下，由提供生源的中等职业学校具体负责。”但是，对只有一些学校具备提供生源的资格，还是所有的学校都具有推荐学生的资格并没有说清楚。如在考试、考核方面规定：“考试、考核由省级招生部门负责；与报考专业相关的职业技能证书、职业资格证书经省级招生部门认可，可作为通过职业技能考核的依据。”录取方面规定：“录取工作由省级招生部门组织，根据学生考试考核成绩和招生总数，划定录取控制分数线，向有关招生学校提供分数线以上的考生档案材料，由招生学校择优录取。”通过以上政策可以看出，省级招生部门在中高职衔接招考工作中，担负着重大责任，也起到至关重要的作用。但是，在政策规范中我们发现：招生、考核、录取工作都由招生部门负责进行，在一定程度上增加了招生部门的工作量，同时，也让我们对招考工作的公平性、民主性产生质疑，而且，这种缺乏第三方监督的机制，也降低了考试招生录取工作的科学性。

2.中高职衔接政策倡议性规范多，可操作性规范少。如2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出：“完善中等与高等职业教育相衔接的课程体系，优化培养过程。”2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出：“建立健全职业教育课程衔接体系。积极推进学历证书和职业资格证书‘双证书’制度，推进职业学校专业课程内容和职业标准相衔接。”2011年，《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》规定：“要研究确定中等和高等职业教育接续专业，修订中等和高等职业教育专业目录，做好专业设置的衔接，逐步编制中等和高等职业教育相衔接的专业教学标准。”2014年，《现代职业教育体系建设规划(2014-2010年)》明确指出：“建立专业设置信息发布平台和动态调整预警机制。探索建立区域中高职专业设置管理的宏观协调机制。”由以上政策规范可以看出，“完善”、“优化”、“建立”、“推进”、“探索”等这样的倡议性词汇在政策规范中使用较多，可操作性的规范使用较少，虽然也很准确地概括了国家对职业教育中高职衔接的相关期许，但是，可操作性不强，在实施的过程中很难起到实质性的作用。

(四)缺乏中高职衔接保障措施规范

中高职衔接是构建现代职业教育体系的重要环节，只有为中高职衔接提供有力地保障，才能确保中高职衔接的顺利运行。然而，从目前我国中高职衔接政策规范的总体情况来看，在保障措施方面处于空白。仅有提出的一些保障措施也是对于职业教育整体而言，并非针对中高职衔接给予的保障，因此，制定中高职衔接的保障措施规范，是今后我国修订中高职衔接政策的重中之重。

三、完善我国中高职衔接政策内容的建议

1.进一步明确中高职衔接政策的目标，增加政策目标成果检验规范。即要在明确中高职政策宏观目标的基础上，制定具体目标，并提出目标成果检验策略。

2.全面清晰地规范中高职衔接政策的对象。如对行业、企业、研究机构等其他社会组织的职责进行全面清晰地规范。

3.注重中高职衔接政策内容的可操作性。(1)进一步具体化中高职衔接的措施规范，如对考试招生政策内容加以量化规范。(2)减少倡议性规范，用肯定、明确的语言指出政策的具体实践路径。如在政策规范中具体规定各个主体的责任、具体指出建设中高职衔接课程体系的步骤等可操作性规范而不是运用单纯倡议的表述。

4.制定中高职衔接的保障措施规范。(1)制定经费保障措施规范。如设立中高职衔接专项经费、制定多方参与投入的政策规范并提供一些优惠政策等。(2)建立健全中高职衔接配套制度建设。如建立健全对口招生制度建设、中高职课程标准制度建设、职业资格证书制度建设、建立中高职衔接第三方质量评价制度等。

参考文献：

[1]孙绵涛.教育政策学[M].北京：中国人民大学出版社，2009:241.

[2]孙绵涛.教育政策分析[M].重庆：重庆大学出版社，2011:118.

[3]黄忠敬.教育政策导论[M].北京:北京大学出版社，2011:164.

[责任编辑金莲顺]