转基因水稻技术应用社会规制的绩效评估

华　静，田志宏，王玉斌

(中国农业大学 经济管理学院，北京　100083)



转基因水稻技术应用社会规制的绩效评估

华静，田志宏，王玉斌

(中国农业大学 经济管理学院，北京100083)

摘要：以转基因水稻技术应用的社会规制作为研究对象，运用RIAM模型对转基因技术应用的社会规制进行绩效评估，构建我国转基因技术应用研究社会规制的绩效评价指标体系。主要从生态环境规制、安全规制、营养规制、健康规制、社会经济问题规制五个方面进行了分析，我国转基因水稻社会规制绩效的综合得分为18.7，结果表明我国转基因水稻的社会规制绩效水平仍然比较低，转基因技术应用存在严重的规制缺失问题，基于研究结果提出了完善我国生物技术应用社会规制的政策启示。

关键词：转基因水稻；社会规制；绩效评估

一、相关文献回顾

随着工业化、城镇化和现代化的加速推进,中国的农业生产既要保障粮食安全,又要促进农业可持续发展,面临前所未有的农业资源局限性约束。转基因技术的发展给中国和世界的农业科技革命带来了前所未有的重大机遇,但是生物技术发展也对人们的传统观念造成极大冲击,相关的争论由最初的转基因技术的安全性问题逐渐蔓延到社会、经济、生态、道德、伦理等领域,并引发一系列经济和社会问题。这一系列与转基因生物技术有关的安全问题和伦理问题的有效应对将主要依赖于一国的社会规制水平。

社会规制评估的前提是界定社会规制的成本收益[1]。施蒂格勒[2]从福利经济学角度分析规制成本和收益,他认为规制的成本原则上是可以测量的,规制成本分为服从成本和实施成本[3]。日本学者植草益[4]则是从规制失灵的角度分析规制成本。如何衡量社会性规制的成本收益是规制绩效评估的难点。维斯库斯、哈林顿、弗农从风险透视与不确定性角度对社会性规制进行分析,认为政府规制目标是减少风险、降低信息不对称等带来的不确定性,为了提高规制的效率就必须衡量规制带来的各种成本和收益,以决定是否需要某一规制及如何选择最优的规制工具[5]。相较国外的社会性规制研究而言,目前国内关于社会性规制评估的研究比较薄弱。主要是从定量的角度出发进行的绩效测度研究,何立胜[6]主要从自然垄断和信息不对称领域的规制、垄断竞争领域和政府自身测度三个方面设置了一些定量指标;樊慧玲[7]认为评价和测度转型中政府社会性规制的绩效,主要是对外部不经济和内部不经济领域的规制以及政府在保障社会公平方面规制的评估与测度,并提出运用成本收益与规制绩效的指数方法进行政府社会性规制绩效的测度;朱美丽[8]对社会性规制构建起三级指标体系,以期提升政府社会性规制绩效和政府社会性规制变革的理性选择。

我国政府对于转基因水稻的商品化生产持积极而谨慎的态度,既充分肯定转基因水稻商品化应用将带来的巨大经济利益和社会影响,对推进转基因水稻的研发给予了积极的支持,同时也考虑转基因水稻技术应用及大规模环境释放可能带来的潜在生物安全问题,因此对转基因水稻进行了严格的生物安全评价和社会规制。

目前的社会规制绩效评估主要针对食品领域、药品领域、安全生产领域等作为研究对象,鲜有学者针对转基因生物技术应用研究的社会规制进行绩效评估,本文以转基因生物技术应用的社会规制作为研究对象,以转基因水稻作为典型案例,通过RIAM(Rapid Impact Assessment Matrix;一种半定量方法)模型对转基因水稻技术应用的社会规制进行绩效评估,构建我国生物技术应用研究社会规制的绩效评价指标体系,以期为政府相关部门制定生物技术应用研究的社会规制决策提供政策启示。

二、转基因水稻技术应用社会规制绩效评估体系的建立与应用

(一)RIAM模型的构建

RIAM模型的基本思想是构建数理模型,综合考虑所有风险和收益因素的影响效果,在此基础上构造得分矩阵,最后得到综合的绩效评估结果。RIAM模型是一种用于成本收益分析的半定量方法,最初用于环境规制绩效评估,Bermudez应用RIAM模型测算环境保护规制效果,RIAM模型同样适用于战略环境影响评估[9]。随着研究的深入,RIAM模型逐渐应用于社会规制中的安全规制和健康规制,同时国外学者分别就三大规制的原因、规制的过程、规制的政策等问题进行了分析。

Pastakia[10]提出RIAM的基本公式:

A1×A2=(AT)

B1+B2+B3=(BT)

(AT)×(BT)=ES

(1)

其中,ES为生态环境规制得分,本文以生态环境规制为例,社会规制绩效主要从生态环境规制、安全规制、营养规制、健康规制、社会经济规制5个方面进行评估,最终计算转基因技术应用的社会规制的综合得分,A1表示规制指标的重要性,赋值为0~4;A2表示效果的变化幅度,赋值-2到+2;B1表示敏感性;B2表示抗性;B3表示协同性,具体指标含义见表1。

表1　RIAM模型变量的选取与赋值

但是这个基本公式并未考虑风险发生的不确定性,在成本收益分析过程中未考虑概率发生这一指标会导致结果的不准确,因为由于风险的发生可能导致规制结果从积极的作用到消极效应的不同量级。因此在研究转基因技术应用社会规制的绩效评估过程中必须考虑风险可能发生的概率这一指标,修正后的RIAM模型为:

A11×A21=AT1

B11+B21+B31=BT1

AT1×BT1×P1=ES1

(2)

(ES1+ES2+…ESn)/n=ES

(3)

RBS=aES+bAS+cHS+dFS+eSS

(4)

其中,公式仍然以生态环境规制得分(ES)为例,在生态环境规制(ES)、安全规制(AS)、健康规制(HS)、营养规制(FS)、社会经济问题规制(SS)5个指标下面同时设置二级指标,即代表变量下标1,2…n;依此类推得到生态环境、安全、营养、健康、社会经济问题规制的得分,a、b、c、d和e代表这5个一级指标的权重,根据公式(4)最终得到转基因技术应用社会规制绩效评估的综合得分RBS。

(二)转基因技术应用社会规制的绩效评估体系的建立

社会规制政策本身的合理性决定了规制能否有效执行,能否取得预期目标[8]。规制合理性的基本准则包括:(1)追求公共利益准则。生物技术应用研究的社会规制涉及到3个行为主体,即规制者、被规制者和规制受益者,应满足各主体的利益诉求(2)增加社会福利原则,社会规制政策实施后应提高社会福利(3)合法性原则。规制政策的制定应该符合法律程序,规制手段保证依据法规规定。

本文结合转基因生物的一般特性和转基因水稻的自身特点,将转基因水稻技术应用的社会规制绩效评估体系分为生态环境规制、安全规制、营养规制、健康规制和社会经济问题规制5个一级指标以及各自下面具体的总共21个二级指标组成,如表2所示。

表2　转基因水稻技术应用社会规制的绩效评估指标体系

注:笔者根据《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物安全评价方法》《农业转基因生物进口安全管理办法》《我国转基因水稻商品化应用的潜在环境生物安全问题》等归纳总结

(三)转基因水稻的社会规制绩效评估分析

本文结合转基因水稻的典型案例,主要从生态环境规制、安全规制、营养规制、健康规制、社会经济问题规制五个方面进行分析,通过改进后的RIAM模型构建转基因技术应用社会规制的绩效评估体系,进一步剖析生物技术社会规制存在的问题和原因,以期进一步提出适合我国国情的转基因技术应用社会规制的可适性框架。

1. 数据来源。RIAM模型的绩效评估分析过程中涉及到的生态环境规制、安全规制、营养规制、健康规制、社会经济问题规制5个规制指标下所属的21个指标的得分需要专家进行评判,因此,本文采用问卷调查的形式,请专家对各项规制指标的绩效进行判断。为了保证问卷结果的科学性,问卷调查的对象涉及多个方面的专家,包括中国农业大学生物学院、食品学院和经济管理学院,以及中国农业科学院生物技术研究所、植保协会等从事转基因技术研究方面的专家。此次问卷共发放40份,回收40份,其中有效问卷38份。此次问卷调查涵盖了转基因技术、转基因产品和转基因新品种应用等相关领域的基础研究、应用研究到产品开发的各个方面的专家,这些专家对我国转基因技术应用的社会规制有比较全面的了解,能够相对准确的判断各项指标,因此本文的数据具有一定的科学性和客观性。

2.转基因水稻社会规制绩效的评价结果。统计整理38份专家对转基因水稻社会规制绩效评估的数据结果,对转基因水稻的社会规制进行RIAM模型的成本收益分析,21个指标中14项指标显著,根据加权平均法得到转基因水稻现有社会规制的绩效评估结果,见表3。

根据RIAM模型可知,社会规制绩效综合得分RBS的变化范围在-72到72之间,得分越高表明我国转基因水稻的社会规制绩效水平越高,反之越低。由表3结果可知,我国转基因水稻社会规制的绩效评估综合得分为18.7,远小于最高上限72,表明我国转基因水稻的社会规制绩效水平仍然比较低,和我们所预期的社会性规制绩效仍有很大差距,转基因技术应用的社会性规制存在严重的规制缺失问题。

表3　转基因水稻的社会规制绩效评估结果

图1中生态环境规制得分为8.3,由于生态风险的覆盖面较广,被认为是最重要的、最需要关注的风险因素,政府更加重视生态环境方面的规制,因而生态环境规制方面的得分相比其余四项指标得分较高;安全方面规制得分为5.1,营养方面规制为2.4,健康方面为2.6,健康规制和营养规制的得分较低,营养健康涉及到整个人类的生命安全,转基因水稻并未像期待的那样给人类增加营养价值,改善营养不良情况。社会经济问题规制得分最低,为0.3,其中以转基因技术的知识产权保护和社会伦理道德方面最低,表明我国现行的水稻风险评估机制中,公正且透明的决策体制和程序公众参与和消费者权利保护等社会规制还不健全,设立独立的跨学科委员会调查和评估转基因作物商业化的社会影响相关政策和社会规制体系迫在眉睫。

图1　转基因水稻社会规制绩效得分

随着转基因生物领域竞争的加剧,我国政府需要不断加强对转基因领域的重视程度,采取更加积极的态度去开展相关工作。在生物技术领域,转基因作物及其食品安全性包括对人体和环境的安全性两个方面是讨论最激烈的问题,生物技术研发投入多、易模仿的特点使生物技术的专利保护显得更为重要。农业生物技术保护仍然存在申请总量很少、覆盖范围小、技术含量偏低等问题[15],应从制度上构建企业专利保护的基础和激励机制,鼓励企业知识产权,有效实现从科研开发、市场销售等各环节的专利保护工作,推动企业自主知识产权保护并实现长远发展。

目前全球比较有共识的转基因水稻安全问题主要包括以下5个方面:(1)抗生物胁迫的转基因对非靶标生物的影响及效应;(2)外源基因向非转基因作物和野生近缘种逃逸及其可能带来的生态后果;(3)转基因作物对农业生态系统以及系统外生物多样性的影响;(4)转基因植物的长期和大规模种植对土壤生物群落的影响;(5)抗生物胁迫转基因作物的长期使用导致靶标生物对转基因产生抗性。由于转Bt 抗虫基因水稻还未进入商品化应用,相关资料积累还很少,它是否对非靶标生物产生负面影响还尚未有定论;已有研究表明抗虫转基因水稻对稻田生态系统的生物多样性的影响应该是利大于弊;具有一定的杀虫活性的转基因水稻Bt蛋白对土壤生态系统未有明显影响。

三、完善我国转基因技术应用社会规制的政策启示

作为生物技术领域先导的转基因技术近年来发展十分迅速,农业转基因生物的研究与开发取得了一系列的突破性进展,在解决人类面临的粮食安全、资源短缺、环境污染等问题显示出巨大的作用,但是同时引发了一系列经济和社会问题,我国应该如何抉择?与技术的迅猛发展相比,我国现有社会规制手段(如法律、伦理、管理方面)显得滞后和不足[12，13],我国应进一步完善现有的社会规制以回应各方的利益诉求。

(一)完善社会规制立法

美国、日本和欧盟在转基因技术应用社会规制的实践经验表明,规制必须建立在法治基础之上,才能具备长效性和威慑力,避免社会规制的低效率和目标偏离,得到公众和被规制者的信服。完善的立法体系对于我国转基因技术应用社会规制制度的健全和运行提供了前提和保障。具体而言,应遵循我国转基因技术应用规制的理念和原则,在继续修订现有的核心制度——安全评价、行政许可、标识管理等制度的基础上,健全和细化转基因技术应用过程中的公众参与制度、信息公开制度、应急处理制度、损害赔偿制度等,使得制度更具可操作性,以提高制度执行的效果,满足规制者、被规制者和规制受益者等各主体的利益需求。

(二)明确以风险预防为核心的原则

生物技术社会规制的重要内容是对转基因技术进行科学的风险评价,衡量转基因技术应用给当今社会经济发展带来的收益之时,不能忽略转基因技术潜藏的对环境生态和健康造成损害的负外部性[14]。作为规制者,政府规制的基本功能之一就是确定负外部性的成本分担,抑制和矫正负外部效应,政府应从更为宏观的角度进行总体成本收益分析,有效进行风险预防,采取积极预防措施避免的风险损失远高于支出的成本,社会总体收益增加,显然有效风险预防原则是化解风险、提高社会总收益的正确选择[14],在确保风险承担者对风险信息充分知情的情况下,尊重其选择;并对可能造成的损害适用风险预警,对已发生的损害采取相应的补救和惩罚。

(三)健全风险评价制度和知识产权保护机制

制定全面准确的转基因技术应用风险评价标准体系,加强安全风险评价的科研机构和监测机构建设。安全风险评价标准体系的建立、基础数据的积累,是一个渐进的过程。比较分析国际组织和其他国家、地区的转基因生物和食品安全标准,对照我国现有的标准,认真听取各界意见,进行修订和整合,制定出适合我国国情又与国际标准相接轨的统一的转基因产品应用的风险评价标准[15，16];在对基因资源使用的事先知情同意和惠益分享进行专门立法加以细化的基础上完善基因资源的专利法保护,可确立由基因资源拥有者和利用该资源的转基因技术研发者共享专利申请权的制度;探索以专利制度保护转基因动植物品种的可行性,激励我国转基因技术的研发水平,并且可以在专利法中规定农民免责例外,弥补专利制度过多保护育种者权利而忽视农民利益的不足。

(四)构建合理的公众参与机制

一是建立广泛的专家参与决策机制。在适当的时机,扩大对重大问题的技术研讨、咨询专家人员范围,建立过渡到建立公众参与决策的机制。二是建立风险交流制度。发挥主流媒体和政府公共信息宣传的主导作用,将转基因生物技术知识系统地纳入教育、培训、科普、宣传体系中,引导公众以科学的态度对待转基因技术及其产品的安全问题,营造转基因生物技术产业健康发展的环境氛围。

参考文献：

[1]E Jane Morris．A Semi-quantitative Approach to GM Risk-benefit Analysis [J].Transgenic Res，2011(20)：1 055-1 071.

[2]乔治·J 斯蒂格勒．产业组织与政府管制[M].上海：上海三联书店，1989：45-60.

[3]Conner A J,Glare T R, Nap P J．The Release of Genetically Modified Organisms Into the Environment Overview of Ecological Risk Assessment[J]Plant J，2003(33)：19-46.

[4]植草益．社会的规制经济学[M].东京：NTT出版株式会社，1997：45-65．

[5]詹姆斯·D·盖斯福德等．生物技术经济学[M].黄祖辉，译.上海：上海人民出版社，2003：68-90．

[6]何立胜，樊慧玲．政府经济性规制绩效测度[J].晋阳学刊，2005(6)：42-45．

[7]樊慧玲．转型期政府社会性规制的绩效分析[J].中共四川省委党校学报，2008(10)：14-19．

[8]朱美丽．转型期政府社会性规制绩效评估研究[J].生产力研究，2014(5)：1-5．

[9]Kuitunen M,Jalava K,Hirvonen K．Testing the Usability of the Rapid Impact Assessment Matrix (RIAM) Method for Comparison of EIA and SEA Results[J].Environ Impact Assess Rev，2008(28)：312-320．

[10]Pastakia C M R,Jensen A．The Rapid Impact Assessment Matrix (RIAM) for EIA[J].Environ Impact Assess Rev，1998(18)：461-482．

[11]Words of Estimated Probability[EB/OL].[2013-10-31].http://en.wikipedia.org/wiki/Words-of-Estimative-Probability#cite-note-CIAKent56-1.

[12]陈从军，孙养学，刘军弟．消费者对转基因食品感知风险影响因素分析[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2015,15(4)：105-110．

[13]杨澜涛，安娜．转基因农作物研发的伦理困境与思考——从湖南黄金大米事件谈起[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2013，13(5)：138-144．

[14]徐进．浅析中国转基因食品安全法律保障的基本原则[J].经济研究导刊，2009(4)：85-87．

[15]郑英宁，朱丽春，宗丽辉.论我国农业生物技术的专利保护[J].科技导报，2004(5)：7-9．

[16]周衍平，陈会英，胡继连.农业技术产权保护问题研究[J].农业经济问题，2001(11)：11-16．

Performance Evaluation of Social Regulations for Application of

Transgenic Rice Technology

HUA Jing，TIAN Zhi-hong，WANG Yu-bin

(CollegeofEconomicsandManagement,ChinaAgriculturalUniversity,Beijing100083,China)

Abstract：This article takes genetically modified organisms technology application of social regulation as the research object, by transgenic rice as a typical case, using RIAM model of social regulation of genetically modified organisms technology application performance evaluation, and carries out analysis of rules and regulations mainly from five aspects of ecological environment regulation, safety regulation, nutrition regulation, health, social and economic problems, to build China’s biotechnology application research of performance evaluation index system of social regulation. The results show that the transgenic technology application in China social regulation performance of the composite score is 18.7, which means that social regulation of transgenic rice performance level is still low, and rules and regulations lack serious in transgenic technology application. Based on the conclusion, it puts forward policy implications for improving China’s social regulation of biotechnology application, which is expected to serve as a reference for the government in decision-making.

Key words：transgenic rice; social regulation; performance evaluation

文章编号：1009-9107(2015)06-0081-06

中图分类号：F307.11

文献标识码：A

作者简介:华静(1989-)，女，中国农业大学经管学院博士研究生，主要研究方向为农业经济理论与政策研究。

基金项目:教育部人文社会科学研究项目(12YJA790140)

收稿日期：(20)2015-03-24