社区森林资源管理成功的条件——基于福建省沙县两个集体林场的比较研究

孟　园，刘金龙，龙贺兴

(中国人民大学 农业与农村发展学院，北京　100872)



社区森林资源管理成功的条件
——基于福建省沙县两个集体林场的比较研究

孟园，刘金龙，龙贺兴

(中国人民大学 农业与农村发展学院，北京100872)

摘要：新一轮林权制度改革之后，小农户与大市场、林地细碎化与规模化经营、个人利益与社区公共利益之间的矛盾不断凸显，集体经营的重要性重新受到决策者和地方社区的关注。在部分地区，集体管理的森林不仅保留了下来，而且呈现出多样化的经营绩效。通过比较成功(L村)和失败经营(Y村)的案例，运用Ostrom、Wade和Agrawal的影响成功公共治理的条件要件，从资源特征、依赖于资源的集体特征、资源特征与集体特征、管理制度细节、资源特征与管理制度的关系和外部环境6个方面进行具体分析，探讨塑造成功集体管理森林的资源、社区和制度条件，从而为我国新型林业经营主体的多元化提供经验。

关键词：林权改革；经营主体；集体林场；公共治理

在集体林权改革的背景下，一方面集体林地的产权得到不断明晰，农户的林业生产经营主体地位不断得到巩固；另一方面，小农户与大市场、林地细碎化与规模化经营、个人利益与社区公共利益之间的矛盾也不断凸显。以至于，培育和壮大新型林业经营组织、重新规模化、集约化，成为了国家林业部门新一轮集体林权改革后期的重要任务。在全国家庭经营居于主导地位的情况下，基于福建省三明市的实践调研，发现了众多区别于私有化转变趋势的情况。作为新一轮林权改革的试点省份，福建省的许多集体林场却在改革中存活了下来，且经营绩效不错。那么为何在中国林权制度改革不断向私有化方向发展的背景下，仍然存在集体经营的林场？哪些制度又有助于塑造一个好的集体管理模式？对上述问题的探讨，有助于重新认识、反思我国明晰产权的集体林权改革，并为林地生产经营主体的多样化提供经验。

一、文献综述

20世纪80年代,随着社区治理研究的不断深入,以Wade、Ostrom、Agrawal等[1-3]为代表的公共治理学派认为,公共治理同样可以有效利用并保护资源。对于资源的私有或共有,Ostrom曾明确提出,在权利不断被分列出来和定量化的背景下,同时即使存在搭便车和逃避责任的诱惑,依然存在很多成功的公共池塘资源治理制度。关于公共治理成功条件的研究,Wade通过对印度南部31个村庄灌溉管理收集的数据分析，总结出14个成功治理公共池塘资源的条件。Ostrom通过对世界各国14个成功程度不一的公共池塘资源治理的案例比较研究,总结出8条设计原则。Agrawal总结了公共治理学派的重要研究及其成果,并在Ostrom、Wade、Baland[4]的基础上提出了新一套公共池塘资源可持续治理的要素框架,包括资源特征、依赖于资源的集体特征、管理制度细节以及外部环境4个方面。

许多学者从新一轮林权改革出发,探究权利下放与林业经营效率之间的关系。郑丰田等[5]通过对南方集体林区林权制度改革分析得出总体上公有化程度与林业管理绩效之间呈现出负相关关系。很多学者认为新一轮集体林权制度改革将产权下放，让林区农户自主管理,发挥了较好的激励作用,起到了促进农民增收,提高造林积极性,改善林业治理结构,提高农民乡村治理效用等作用[6，7]。但徐秀英等基于制度变迁成本和收益比提出,林业不应私有化治理,他们认为私有化和分权化不是林权改革的方向,改革管理体制和管理机制才是正确的思路[8,9]。李萍等分析了多种森林资源治理制度,指出私人管理无法解决产品和服务的外部性问题,在资源稀缺程度加剧时容易导致资源使用出现不可逆转的退化,分散经营增加管理成本,不利于生态效益提升;而社区管理制度则显现出多方面优势[10]。

分析以上文献可以发现,对于集体治理与私人治理究竟哪一种方式更有效并没有一个绝对权威的答案,无法从理论上给出先验的结论。从中国实践来看,集体经营效率不一定劣于私有化经营,而国外经验也无法生搬硬套。适宜的产权和治理模式是有待实践检验的，同样,对于集体治理成功的条件,也不存在普适的理论,而需要在具体背景中分别研究探索。

仔细思考会发现,现有研究中仍然存在可以延伸加强的地方:

第一,缺乏对集体林改中公共治理的研究,尤其是公共治理的成功案例分析。现有研究认为国内集体林权改革的成功,多在于权利下放使得农民拥有更多权利,并成为经营主体,因此造林的积极性增加,从而提升了经营效率,提高了林业收入，却很少有学者对社区本位的经营安排进行研究。

第二,针对国内林业治理改革实践的案例进行对比的研究尚不多见,尤其是关于同一经营模式的对比研究更少。国内研究多集中于集体林改的动因、制度变迁过程以及绩效评估,案例研究也集中于对多个案例的统计分析或回归分析进行定量研究,缺乏对少数案例的对比分析和从村庄治理的各维度分析资源管理成功的条件。

二、理论框架

Ostrom、Wade和Agrawal等的结论为分析与公共池塘资源的可持续管理的全部因素提供了一个可行的起点,他们识别了影响公共池塘资源自主治理的4组变量集,每个变量集又包括不同的具体变量,该框架如图1所示[1-3]。

图1　影响成功公共治理的条件

图1表示两组变量集之间有交叉的要素变量。其中,资源特征与集体特征的共同覆盖包括当地居民住所与资源所在地有重合、群体成员对资源系统的高度依赖、公共资源利益分配公平;资源特征与管理制度的共同覆盖包括使对资源使用的限制与资源再生要素相吻合。

本研究选择福建省三明市沙县为调研地点,通过借鉴Ostrom、Agrawal等公共资源治理学派的框架,分析L村与Y村在公共资源管理方面的差异,比较成功和失败经营案例的资源、社区和制度条件,探讨新型林业经营主体多元化的背景下,成功社区森林资源管理的条件。

三、案例基本情况及分析

(一)基本情况

L村总人口1 100人,人均年收入15 000元,集体林面积3 428亩,1989年成立林业股份公司,但存在政企不分的问题,导致公司收益大部分被当作村委会的财政收入,企业利润用于村里的各项开支,村民也无权参与林业股份公司的决策和监督,导致留存收益很少,给村民的股利分红也很少,每人每年的分配只有100元左右。2003年,福建省启动集体林业改革进程作为全国试点,而L村作为县里和乡里决定的试点村,面临非常大的改革压力。尽管少数村民希望分山到户以变现林权为现金流,大多数村民和村委委员仍然持有非常怀疑的态度。考虑到林区和村里的实际情况,村委认为不应将林地分配到户。2004年9月23日,L村村民代表大会正式决定成立L村林业股份合作林场,并且确定了《L村关于进一步深化集体林权制度改革的实施方案》。除自留山、农民私人承包管护的山林外,属村集体经营管理的部分都划拨给L林场经营管护。2005年9月23日,L村再次召开了村民代表大会,产生并通过第一届的林场场长、理事会成员、监事会和《沙县L村股份合作林场章程》。2006年8月30日召开股东代表大会,选举产生第二届的林场理事长和理事会成员。2008年上半年完成了工商登记注册,进入规范化经营阶段。而Y村总人口4 500人,人均年收入8 000元,集体林面积4 000亩,20世纪80年代末期,仿照沙县其他村庄成立林业股份公司。每人每年分红7元左右,分红持续了8~10年。到1994年时,基本没有成熟林可以砍伐,为保证村集体开支,偶尔砍伐一小片林子以获得基本收入来源。2004年村庄实行新一轮林业改革,为确定改革具体方案,村里召开村民代表大会。村民代表同意分林到户,但村民间差异很大并且历史边界难以界定,分配难度太大,分林到户的改革就此终止。2008年由村委会主任发起,为了发挥集体林场的优势,借助林业专业合作社的外壳,由50个村民代表每人出资300元(实际由村集体出)作为股东,到沙县工商局进行注册,成立涌溪林业专业合作社,并争取政府的扶持。2009年林场遭遇火灾,直接间接损失达1 000多万元。2011年造林3 000亩,但林木存活率太低,由于村里没有钱继续造林,因此2012年配合林业局进行补造。

从两个村的基本情况和林场建立历史的信息可以看出,L村集体经营的林场是沙县的成功典范,而Y村的集体林场基本形同虚设。

(二)案例分析

1.资源特征。L村和Y村集体管理的森林资源规模分别为3 428亩和4 000亩,但Y村的4 000亩林地中水源林占到75%,因此可经营规模只有1 000亩,根据人口基数,两者的人均可经营规模分别为3.12亩与0.22亩,前者是后者的14倍左右,差异很大。而两者拥有的自然资源均为流动性弱的林业,虽然不会因为技术障碍导致边界不清晰,但仍然存在与其他主体的林地纠纷。L村基于历史原因与乡林场存在山林纠纷。L村拥有纠纷山林的土地权,但使用权一直在乡里。Y村主要与山口采育场有山界限的纠纷,通过谈判解决。

林业资源的收益来源于林木产品交易,因此对于资源收益性及可预测性,需要对两个村庄的林木产量进行估算。L村拥有集体管理的非生态林3 428亩,按照20年为标准轮伐期,则每年可砍伐171.4亩。每亩林地可产8方立木,每方立木1 000元,则每年可得137万余元。而由于每年仍然补充造林,因此资源的预期收益也较稳定。而Y村由于2009年的火灾损失大部分林木造成生产中断,村集体留下60万元又作为分红分配给村民,失去再度造林的资本,收入来源基本中断。目前村集体已经不再造林,林业收益失去预期。

根据Agrawal的分析,在其他条件不变时,资源规模大、边界清晰、流动性弱、收益性和可预测性高的资源单位更有助于集体有效治理资源。但从L村与Y村的实际情况来看,并非所有条件都满足才能有效经营。在与乡镇林场存在山地纠纷的情况下,L村仍然能够成功进行公共治理,表明清晰的边界并不是影响资源管理的重要因素。由于两个村庄资源类型相同,因此较大资源规模与较高收益在其他条件相同时可视为同质要素,通过同一路径有助于资源有效管理,而资源收益性和可预测性是多方面因素的综合结果,而资源规模在很大程度上决定了资源的收益性和可持续性,又成为管理者和村民工作积极性的重要影响因素,因此可以将资源规模作为资源特征的关键条件。

2.依赖于资源的集体特征。L村的林场理事长姓王,40多岁,是一名比较年轻的领导,作为L村的村民,他对村庄环境和村民都比较熟悉,作为掌握林业知识的林场领导,他对于外界林业市场信息比较了解。L村是杂姓村落,5个自然村共30多个姓:L村为主村,350人,其中吴姓和肖姓各占1/3;田坑村360人,在20多个姓氏中范姓占1/3,黄姓占1/10;大际村150人,姓氏庞杂;小坑村120人,干姓占1/3,罗姓占2/3;东坑村120人,陈姓占2/3,其他还有刘姓、张姓等。从全村范围来看,不存在大的宗族势力,因此在管理上一方面不容易形成垄断;但另一方面,由于村民原子化使得意见统一成本增加。为实现股份制林场的可持续管理,林场管理人员采取了比较民主和科学的管理方式,在重大经营业务、理事会换届、分红等事项决定时均召开林农代表大会,造林和轮伐制度也以树木生长周期为基础,努力实现林场总体每年的净收支平衡。L村股份制林场理事会负责人表示,若下台后林场经营不能延续自己就会面临很大的舆论冲击,因此现在干每一项事务都如履薄冰。以制裁盗伐和收取土地管理费为例,一方面L村在每个村民小组中都安排了护林员,主要对林场进行巡查,同时理事会成员也安排“眼线”,进行对盗伐行为的监督。若有人举报,则获得象征性奖励。

Y村则不同。1994年林场成熟林被砍光,从侧面说明了林场管理者并没有对集体林场进行可持续的规划,忽略树木的自然属性和生长阶段,没有将造林和轮伐制度有效结合，从而导致对村级林业资源的过度攫取，造成生态、经济和社会三方面损害。2009年大火过后,村集体留存收益60万元本计划用来造林,但村民担心唯一剩余被村干部贪污,于是强烈要求分配到户,因此造林投资中断。一方面,火灾过后利用剩余资本造林得到生产性资产是符合生态与经济规律安排的,但村干部并没有做好村民的疏导和沟通工作，导致造林计划失败;另一方面,村民不同意的原因主要是出于对村干部贪污的担忧,这在一定程度上表明村民对村干部的长期不信任,说明村干部的领导能力不尽如人意。

对于异质性和低水平贫困,两个村庄基本一致。随着两个村庄的村民不断外出打工,处于不同社会场域的成员间的异质性不断增强,但围绕林业资源仍然存在相同的利益诉求与集体地位。从异质性来看,由于Y村人口规模更大,属于库区移民村,其社区异质性大于L村。而L村和Y村每年人均收入分别为1万元和8 000元,主要收入来源都依靠外出经营小吃店,已经属于较高水平。

对于依赖于资源的集体特征,公共治理学派认为较小规模、拥有成功治理经验、强领导力、异质性弱和贫困程度低的集体更容易为资源产生集体行动。与以上分析对比可知,较小规模、成功经验与领导力是两个村庄的差异变量,而异质性与贫困程度并没有对公共治理起到主导作用。集体规模从理论上为集体行动如协调、决议等提供更小的成本,治理经验则使得制度设计和变迁成本更低,领导力为集体利益提供优秀的代理人,为有效设计并执行管理制度实现了主观上的可能,保证集体成员利益诉求。从村民的反映来看,领导者的威信和能力是他们最重视的条件,对于领导者的认可增加了村民对其的信任并增加双方对于林场运营和监督的积极性,也降低了协调和信息成本,避免了“反公地悲剧”的问题。

3.资源特征与集体特征关系。L村与Y村的山林距离村庄都不是很远,但是Y村的部分世行林、生态林、水源林距离村落较远,因此在治理上成本更高,该因素也部分导致林改时没有实行分林到户的制度。由于两个村庄居民收入都属于较高水平,因此对于林业资源收益的依赖性并不高。名义上,在资源分配上,两个村都遵循一人一股的原则,实行完全均分。实际上,在L村,成员权的认定有一个严格、规范的程序,每年春节期间都会执行一次,保证了每个村民公平享有资源。然而,在Y村,尽管集体林地名义上属于村集体所有,人人有份。由于村民相互不信任,为了攫取集体资产,村民争相去侵占集体林地,造成集体管理的林地碎片化,已经成为Y村集体经营最为重要的障碍之一。这也是由于80年代末期,“谁造谁有”运动时,部分村民侵占了村集体的大量荒山,造成其他村民的不满,从而通过侵占现有山林来平衡家庭利益。在L村,自留山和集体经营林地有严格的界线,侵占山林现象几乎没有。

根据Agrawal等的理论,成员住所与资源所在地距离较近能够降低管理成本,而成员对资源依赖程度高可能导致过度利用,公平分配则减少矛盾与冲突。对于L村与Y村而言,两者对资源依赖程度都很低,而资源分配方面Y村主要是由于自然灾害的影响使得资源禀赋发生变化，从而导致均分制度难以执行,成员住所与资源所在地则不是村民与林场管理者特别注重的内容。

4.管理制度细节。L村与Y村在管理资源的制度细节上差别较大。两个村庄的林场制度都进行了自主设计,但前者进行了更为详细的制度安排。

对于管理者激励,L村主要通过两方面来实现:林场理事长每月有固定工资,而理事会成员领取误工补贴。理事长工资从2006年的760元/月上升至2013年的1 070元/月,其中包括基本工资960元、电话费50元与摩托车油耗费补贴60元。理事会成员的务工补贴按照误工天数发放,具体明细为开会50元/天,上山60元/天。两者的工资都算入林场开支,从收入中扣除。Y村林场场长则不领取工资,作为兼职和村委会副主任一起负责林场日常管理,并且不依靠经营林场作为主要收入来源。2013年之前,护林员领取每月550元的工资,从2013年起,由于不存在可砍伐木材,村民提出意见,因此取消了护林员小组。目前巡山请临时工,每天100元工资,从生态补贴中抽取。但由于临时工没有稳定的工资预期,因此工作效果并不太好。对于林场构成,2012年,L村的村民小组长兼任林场理事会成员,成员中初中文化水平2人,小学文化文化水平5人。同年Y村林场共有12名工作人员,包括9名护林员,1名出纳,1名会计,其中出纳与会计都归村委管理。

成员权确定是制度的重要构成部分。L村对于享受分红的成员类型,有比较详细的明文规定:第一,新生儿于出生后第二年开始享受分红,若违反计划生育政策必须去计生办登记户口后次年再分;第二,在校生和现役军人不论户口是否迁出都能享受分红;第三,二女户只允许一个入赘女婿,防止都以入赘名义享受本村林场收入。而不能够享受分红的成员类型主要包括:毕业后在国家机关、事业单位或大型国企工作的学生;出嫁的女儿次年停止享受分红;逝者次年停止享受分红;最后,被判刑的人禁止享受分红。Y村的成员权制度规定与L村类似,但有两点不同:一是外嫁女户口保留在本村仍然可以享受分红;二是有村民提出有的犯罪人员也可以享受分红。

分红机制作为村民最关心也是与自身利益联系最紧密的制度,在两个村出现了一些差异。L村林场的股份分为林地股和村民股,两者享受同等权利义务。在总股本分配中,林地股占40%,村民股占60%,且村民股为每人一股,股权不可转让，不可估价,可以赎回。村民股和林地股的分成比例基本固定,目的在于防止村委会以进行基础设施建设的名义将资金挪作他用,损害村民的利益,影响村民的积极性。若确实需要大量资金进行建设时,可以按一定比例提取,但必须经村民代表大会讨论通过。实践中改变分红比例的情况从林场注册成立后一直都没有发生过。分红于每年的元旦和农历新年期间进行,发放方式为现金。成立股份制林场之前,每年村民得到的收入只在百元左右。股份制林场成立之后,由于经营比较成功,每年到达村民手中的分红数额呈现出不断上涨的趋势,2012年更是达到了每人5 000元,同时村级林业收入也不断增加。村两委每年根据实际情况制定项目计划。2010年村里投资40万元进行5个自然村的路灯安装、进村水泥路拓宽、水利设施维修、低产果园升级改造、老人养老补助、小孩奖学金制度建立等7件利民项目。2011年村里又投资50万元进行改善水利设施、消防设施建设、水泥路修建拓宽、建设自然村垃圾集中堆放点和建设老年活动中心等8个项目。

Y村的股份设置与L村类似,同样是分为林地股和村民股,两者比例分别为40%和60%。但2009年火灾之后村集体60万元的留存收益被均分到户,从那以后四六分成的比例就难以维持。2009年每人分得收入600元。从2010年期不再有分红,主要原因是林场无收入。

信息公开逐渐成为村民关心的议题,它保障了村民的知情权,为林场和村委赢得村民信任提供了重要渠道。L村采取了林场收入完全公开的制度,在每年的股东大会上林场会公布一年来的具体开支情况,也会在每次分红前在各个自然村张贴分红明细表,村民拥有知情权并且获得信息之后,会对林场的管理情况形成稳定预期,从而更加信任。Y村并没有明确的财务公开制度,村民表示重要决策应该告知股东,使政策更加公开透明。

对于农民平日对林木的日常需求,L村与Y村林场都会满足。L村允许本村居民进入森林砍拾薪材,但只能捡小木材,自用材需要向村里申报,价格与市场价相同,自留山上的木材则找林业站批准。Y村规定与L村基本相同。

决议成本是集体治理的成本构成之一。由于L村村级的民主制度发展较为成熟,因此重大决议均需通过村民代表大会表决,2/3以上通过才能进入执行阶段。在进行林木拍卖时,村民更是全体到场监督拍卖过程。村民参与度高一方面导致现时决议成本增加,另一方面不断增强的民主制度也有利于村民逐渐形成共同行为准则,从而逐渐降低决议成本。Y村的村级大事也通过村民代表大会商讨,但村民对此积极性并不高,因此沟通成本增加,间接导致了决议成本增加。

制约机制是L村股份制林场成功的重要因素。为防止在20世纪80年代集体林场采用村财与林场财务合一制度所造成的村干部控制集体收入，私自挪用资金，从而村民利益受损的情况再次发生,L村设置独立而完整的林场制度,从财务到管理人员均与村委相隔离。从2006年至今,L村的村主任为田坑村的罗村长,而林场场长姓王,由村民代表选举产生。与林场有关的经费审批权由场长负责,但林场重大经营事务必须经过村两委和林场理事会共同决定,涉及利益分配和资产转让等内容的项目还必须经过村民代表大会同意,而村委会因其林地股而拥有对林场事务的监督权。这样既保证村委不会利用林场中饱私囊,也不会给予林场理事会负责人过大权利，从而不支持村级公共事业,两套班子权利、义务相分离,彼此形成了紧密的制约与监督机制。同时,在采伐权转让的核心——资产评估程序中,L村的村干部、林场管理员与随机抽取的3名村民代表共同组成15人的评估小组进入山场进行查看评估,待森林资源流转中心开标当天,评估小组在村会议室当场独立写下自己的评估价格,去掉最高价和最低价后进行平均,得到最终平均价后立即密封送往流转中心作为标底。这样避免了小群体内互相勾结,随机抽取的村民代表也能够在程序上起到有效的监督作用。

Y村的制约与监督机制则存在残缺。村林场名义为林业合作社,实则完全由村集体掌控和管理。林场作为一个经济组织,其管理人员与作为政治机构的村委干部重合,不仅从权利相关人的角度不会设置制约机制,林场无分红收入也导致村民对林场缺乏监督的激励。2009年火灾导致大量林业资本丧失之后,作为为村民和村集体获取经济效益的集体林场已经名存实亡。

通过对各个因素的分析,可以看出管理者激励、分红机制、信息公开、决议成本和制约机制是L村与Y村管理制度的差别因素。但成员权等同质因素并不能确定是否对集体治理无影响。激励提高了管理者的经营积极性,分红机制则保证了资源收入在成员间的公平分配,是决定成员满意度的关键因素,信息公开是成员实现对林场管理监督的重要途径,决议成本是集体行动社会成本的构成部分,而制约机制则为所有制度的成功执行提供了外部强制,是决定其他规则能否实施的基础。

5.资源特征与管理制度关系。林木的经营管理是决定林场收入的重要因素,同时也是保持森林生态效益的重要途径。L村的管理可分为造林、抚育、管护和砍伐。具体而言,造林每隔一年进行,即上一年度砍伐,下一年度造林。抚育分为除草与施肥:除草为造林后的三年,一年2次,分春季和秋季,施肥造林后一年一次。管护由护林员负责,每月轮流看护,主要观察除草质量、树木生长情况以及森林防火。砍伐一般为春季计划,冬季砍伐。相比之下,Y村几乎不存在对林木的经营管理如续种规划等,没有集体林业资源,主要负责看护水源林和生态林。

6.外部环境。外部环境条件主要包括两方面:一是与市场的连接,主要是与木材商的联系;二是政府所发挥的作用,包括不对集体进行干预和提供支持性制度等。L村与市场的联系较强。一方面本村林场进行木材交易时对社会公开招标(暗标),直接与木材供应商对接;另一方面木材商倾向于到本村购买木材,因为实行投标制度从而减少欺诈可能性,价格更优惠。同时,L村与当地林业站关系较好,林业站也为林场提供了比较优质的服务,包括招标制度的设计。Y村则由于长期缺乏林木资源并且几乎不进行林木交易,因此与市场几乎无联系;但由于注册了林业合作社,因此仍然享受着上级补贴。

与政府关系方面,L村在集体管理方面得到了政府的大力支持,成为林业部门的典范。然而,在林地权属和生态林方面,L村与政府存在较大的矛盾。主要还是政府规定高速公路生态林、沿河生态林都不允许砍伐,补偿金额又低,农民损失很大。公路、环保、林业部门都可以随意划生态公益林,怎么补,补多少的问题都没有解决,给L村带来很多混乱。反观Y村,2009年森林火灾后,村里已经无力造林和经营集体林地,之后由县林业局负责造林,五五分成,造林面积共计4 000多亩。也就是,尽管林业部门都承认集体经营,但对L村、Y村集体管理基本不干预,并主要通过生态林、国有林场、合作造林等与村集体形成联系。在集体经营得到认可之后,政府支持与否并不构成集体经营成败的一个关键条件。

四、结论与政策建议

(一)结论

1.资源规模是影响集体成功治理资源的基础性条件。资源规模是决定资源收益的根本性条件,也是管理制度设计、执行的基础。资源规模更大的集体,会获取更多的收入流,从而提高了管理者和村民的积极性,激励双方为经营好集体林场做出更多的努力。

2.领导力是影响集体治理资源的重要集体特征因素。从领导者的相关知识掌握程度、个人诚信与为集体工作的责任感,无一不体现了管理者在资源治理中所起到的作用[11]。贯穿制度设计、执行与反馈全过程的领导力是集体特征的核心要素。有能力的领导更可能设计出科学有效的管理制度,并将该制度有效执行,同时以较低成本处理村民之间的纠纷;诚信的领导则少有机会主义行为。

3.管理制度中的分红机制、制约机制是集体林场管理的核心制度。良好的分红机制在资源可得收益的基础上保证了村民与村集体的两方面公平收入,村级基础设施建设和社会保障事业可以得到发展,村民也能够获取收入。制约机制则使村政与林场权利相分离,既能够互相平衡,也可以共同促进。分红机制和制约机制从经济分配和权利分割两个方面构成管理制度的基础,也因此使管理者激励、信息公开和低决议成本成为可能。

4.外部环境中的政府因素在集体林场成立之后便不甚重要。政府对于集体林场的影响主要是前期的政策规定,在集体经营形式被认可之后,政府便不再干预,因此并不构成影响集体经营的核心要素。

基于以上分析可以看出,资源特征中的资源收益性与可预测性,集体特征中的领导力(管理者权威),管理制度中的分红与制约机制以及外部环境中的市场连接度成为林区集体成功治理资源的重要条件。L村虽然在改革初期面临分到户的压力,但现在取得了不错的效果:高收益的林业资源和分红机制为村民提供了稳定可观的收入流;村干部与林场的领导力强,在村中具有权威,对资源进行有效管理;制约机制使得村委与林场相互制衡,同时村民也能够行使监督权;与市场联系则保证了从林木资源到收入流的变现价值。在经济上使村民获得了合理的收入流,社会上大力促进村庄基础设施建设和社会保障制度形成之外,生态上也基于长期效益规划的造林、砍伐制度以及合理的树种选择为森林可持续经营提供可能。相比之下,Y村的集体治理则名存实亡。缺乏资源导致无收入,村民和管理者失去积极性;村干部无威望,村民则出于个人利益对集体资源竞争攫取,制约监督机制无法形成,只能依靠政府维持林场基本支出。因此,资源条件是基础,村干部权威是凝聚力,分红和监督是核心,集体林场开始运行之后政府支持则不甚重要。

同时要指出的是,这些要素之间并非相互独立,而是相互支持,相互依赖的。较高的资源收益会激励集体成员对于管理过程进行监督,也会更积极选举诚信有能力的管理者,而更有效的分红机制能够在资源收益的基础上保证收入被成员分享;制约机制强制规范管理者行为;与市场连接紧密使所有成员获得更多信息,从而趋向理性人,并巩固各项制度。

需要注意的是,对于集体林场管理的重要条件的结论是基于本文的案例而得出,普遍化时需要更多的证明，请谨慎对待。

(二)政策建议

1.并非所有的村庄都需要分林到户,以社区为本位的经营主体可能会更有效地治理森林资源。在产业化经营方向,林业不同于农业。从市场角度来看,私有化有效配置资源的条件是成熟的交易市场,但中国林业交易市场并不完善,林农与市场对接非常不充分,难以发挥私有化的优势。同时,从森林的自然属性来看,森林的生长周期长,因此要做到可持续经营现阶段必须限制部分未成熟林木的采伐,社区公共治理可以从两个方面有助于经营:相比于个体农户,社区能够掌握更多的有效信息,在林木交易市场上获得更有利的地位;社区中精英的存在,在科学知识及技术上有助于经营异龄混交林,进行择伐而非皆伐,实现林业资源的可持续发展;社区有时可以发挥政府代理人的作用,可以避免将森林单一视为收入源,避免个体短视化逐利行为,重视维持森林生态效益。从制度变迁角度来看,改革开放后中国集体本位的林业发展已经存在几十年的历史,制度转换成本很高,分林到户家庭经营会出现很多的问题,如分配不公等。最后,国际经验佐证:共有产权(如国有、集体、和合作组织等)最有效率,可以按至少30年不变的方案经营,私有林主处于高额的机会成本放弃经营森林,如二战后法国鼓励私人造林,但最终成果显示,私有林只占到全国森林面积的30%,国有林和集体林占到70%。因此,不能采用“一刀切”的方式,而是根据各林区的不同情况进行政策调整。

2.在各林区资源禀赋已定的情况下,要根据实地条件努力提高资源收益性。这主要可以通过选择与土壤、水分与气候等自然因素相适合的树种,进行合理的造林与轮伐计划,科学抚育和除草。也要避免因行为短期化带来的资源过度攫取。同时,为保证木材价格,可以通过木材拍卖、自由交易等方式与市场进行更多衔接。市场化是林权交易的趋势,若不能了解足够多的信息,则无法在交易中获取更有利的地位,为集体成员争取最大化利益。

3.林场管理者要设置满足集体公共支出和村民可接受的分红机制,同时政企分开,保证权力制衡。对林农而言,评判股份制林场是否成功最关键的因素就是与自身利益联系最紧密的分红收入流,而分红取决于林场总股份收入,林场收入则由林业资源的管理制度包括轮伐造林、监督与制约机制等因素共同决定,因此,为实现林农的分红收入流增长,适用性与可执行强的资源管理制度和与之配套的监督制约机制成为林场工作的重心。

参考文献：

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The Conditions for Successful Management of Community Forest Resources：

——Based on Comparative Research of Two Collective Forest Farms in Shaxian of Fujian Province

MENG Yuan,LIU Jin-long，LONG He-xing

(SchoolofAgriculturalEconomicsandRuralDevelopment,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Abstract：After the new round of forest property reform, individual management entity has been strengthened, and too scattered entities leads to more conflicts between small household and big market, forest land fragmentation and large-scale management, private interests and common interests. Therefore, both decision makers and local communities attach importance again to collective management. In some places, collective management has been restored and gives very different performance. Through comparing two collective forest farms, a successful one and a failed one in collective forest management, and using key factors of conditions for successful management like Ostrom, Wad and Agrawal, this essay discusses the features of resources, community and institutions for a successful collective management, offering experience for diversification of new forest management entity in China.

Key words：forest property reform; management entity; collective forest farm; public management

文章编号：1009-9107(2015)06-0087-08

中图分类号：F326.25

文献标识码：A

作者简介:孟园(1992-)，女，中国人民大学农业与农村发展学院硕士研究生，主要从事林业经济管理研究。

基金项目:国家林业局林业软科学研究项目(2014-R08)；福建科技厅省属公益类科研专项(闽林2013第38号)

收稿日期：(20)2015-03-05