军工科研项目工资费审计发现的问题及解决建议

王 进 姚赐安 彭 浩

军工科研项目工资费审计发现的问题及解决建议

王 进 姚赐安 彭 浩

能否妥善解决军工科研项目中的工资费问题，不仅关系到国防科技工业的持续健康发展，对实施创新驱动发展战略也有着深远的现实意义。

军工行业是国家战略性产业，是我国国防建设和国家安全的重要物质和技术基础，也是国民经济发展、科技进步和产业升级的重要牵引和推动力量。从20世纪六七十年代的“两弹一星”，到改革开放后的 “载人航天”“嫦娥探月”“蛟龙潜海” 和“航母入列”，军工行业成就举世瞩目。

但近年来，随着军工科研项目审计工作的深入开展，我们发现部分项目工资费比例过高，特别是软课题类项目，工资费甚至占到项目总成本的50%～70%。应该说，军工科研项目实际发生的工资费和国家相关政策规定严重背离的现象，在军工单位内长期存在、非常普遍。如何处理好依法审计和实事求是的关系长期困扰着审计工作，使之处在两难境地。

更重要的是，这个问题能否得到妥善解决，不仅关系到国防科技工业的持续健康发展，对实施国家科技创新驱动发展战略也有着深远的现实意义。这里结合审计工作实际，对比现行科研项目工资费的国家规定，分析实际执行差异及原因，提出从体制机制方面破解科研工资费问题的建议。

工资费支出与国家规定严重背离

关于科研项目工资费的现行制度规定

现行军工科研经费管理规定：没有事业费拨款的科研单位根据直接从事该项目研制的“人员工作量（人年）”和“年人均计划工资费标准”计列工资费和劳务费；有事业费拨款的科研事业单位，可以对没有工资性收入的参与人员、临时聘用人员，按人数和相关标准计列劳务费，但不得列支工资费。

2014年颁布的《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》以及按其精神制定出台的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》规定：科研项目经费中不包含直接人工成本支出，可在间接费用中安排5%的绩效支出用于人员激励，且该绩效支出为不超过直接费用扣除设备购置费后的5%。

2015年新修订的《北京市科技计划项目（课题）经费管理办法》规定：人员经费开支范围仅限于项目实施过程中支付给项目组成人员、项目组临时聘用人员等的劳务性费用，其中“财政供养人员不得列支劳务费”。同时在间接费用中安排了5%的绩效支出（不超过直接费用扣除设备购置费后的5%）用于人员激励。

通过对比以上国家各类科研项目经费管理中有关工资费的规定，不难发现：除军工科研项目允许对无事业拨款单位列支工资费外，其他民口项目无论项目单位是否有事业费拨款，批复的项目经费中均不包含在职人员工资支出，仅允许在间接费中列支5%的绩效支出用于科研人员激励和补偿人工成本。

工资费实际支出情况

通过军工科研项目结题决算审计发现，虽然科研项目立项批复中并未明确批复工资费，但项目单位实际都在项目成本中分摊了一部分参与项目的科研人员工资，实际列支的工资费一般占到了科研项目收入（或总成本）的20%～40%。特别是软课题类项目，工资费甚至占到项目总成本的50%～70%。

工资费执行差异的原因分析

现行制度规定科研项目中不应列支工资费的理由

从现行科研项目管理制度规定看，除军工科研项目外，其他民口科研经费成本中均无工资费的提法，只出现过绩效支出的概念。国家规定科研项目中不应列支工资费的理由有三条：

目前财政按照国家有关工资制度和财政预算管理规定，对正式在编的科研人员已通过部门预算安排了相应的人员经费，因此在科研项目中不允许再重复列支此类人员的工资性支出。

财政部等国家有关部门认为，科研项目有其特定目的，科研经费也有相应用途，虽然科研人员的智力付出是科研项目的必要与重要成本，但智力补偿主要还是应该通过合理薪酬制度来解决，而不能从特定用途的科研项目经费中开支。也就是说，科研人员工资如果主要靠承担的科研项目来解决的话，就会出现同一体制内科研项目多的单位，科研人员工资畸高；科研项目少或没有的单位，科研人员工资偏低。对于社会各界比较关注的科研事业费中不允许列支工资、不能充分体现科研人员的工作业绩、缺乏科学合理的激励问题，关键还是要深化收入分配制度改革，使科研人员收入与其岗位职责、工作表现和工作业绩相联系。

在科研项目中直接列支项目人员工资，容易导致以种种名义擅自提取并高额发放人员费，进而产生科研项目立项中的不正当竞争、立项的异化等不良现象。鉴于此，2006年，财政部、科技部修订完善国家科技计划等专项资金管理办法时，根据中央纪委等六部门关于加强工资管理的有关文件精神，再次明确规定国家科技计划等项目经费中不得直接开支项目承担单位编制内有工资性收入的科研人员的人员性费用。

科研单位认为科研项目中应该列支工资的理由

国家每年都要对科研人员的年度工资总额进行核定，但财政实际拨付的事业费（人头费）严重不足，科研人员工资未得到实际保障。改革开放30多年来，社会经济不断发展，物价水平不断提高，但工资财政补助标准多年来却一直未作修订。国家核定的工资总额与实际事业费拨款（人头费）之间存在巨大差距，科研人员个人收入主渠道保障不足，导致项目单位稳定队伍、吸引人才的资金压力加大，因此部分单位不得不挤占科研项目经费来解决科研人员工资待遇问题。

现行科研项目经费管理制度没有体现对科研工作者智力劳动的价值补偿，不利于调动科研人员的积极性。长期以来，中国的科研经费管理存在“重物轻人”的现象，科研经费大都投到购买科研仪器设备、会议、差旅交通等方面，而事实上智力劳动应该是科研项目的主要活动，特别是情报研究、标准制定等基础类科研项目，实际智力成本更是占到项目总成本的70%以上。科技创新，人是第一要素。科研经费的投入要真正体现对科研人员的激励，才能促进科研成果的产出和整体科研水平的提高。

科研单位人工成本补偿机制缺失容易产生以下问题：一是“消极怠工”。科研人员缺乏足够动力去争取和承担国家纵向科研任务。二是产生“横向代替纵向”效应。由于国家科技计划（专项）等纵向科研项目执行严格的直接成本补偿，无法体现人力资本价值和劳动投入，这样导致项目单位承担纵向的科研项目越多，负担就越重，由此影响到部分项目单位和科研人员申报、承担并完成好国家科研项目的积极性，转而将主要精力用于争取经费使用相对宽松的横向课题。长此以往，若国家科研项目缺乏足够多的高素质人员来竞争，其成果质量必然会受到很大影响。

妥善解决这一问题的三条建议

十八大以来，党和国家领导人十分重视科技创新和科研项目管理工作。对科技成果创造做出重要贡献的机构、人员给予更多激励，充分调动科研人员的积极性、创造性，一直是国家领导在各种场合反复强调的观点。由此，我们尝试提出三条建议：

承认智力成本，将其明确列入科研成本

鉴于目前项目单位的事业费（人头费）财政补助水平大大低于国家核定的工资总额，而财政事业费拨款标准又一时难以大幅度提高的现状，为吸引人才、鼓励科研人员积极承担军工科研任务，建议科技部和财政部研究，在不超出国家核定的工资总额的基础上，允许有事业费拨款的科研单位在项目中计列合理比例的工资费，适当解决事业单位科研人员事业费（人头费）不足的问题。这样既可以充分调动项目承担单位和科研人员的积极性、创造性，又有利于规范科研项目管理，增加科研经费管理的透明度，减少部分不必要的劳务费和专家咨询费的开支，消除费尽心机弥补人工成本的违规行为的发生。

根据不同科研项目分别制定工资费比例

不同类别的科研项目，经费构成和使用特点是不同的。例如，设计与软科学及标准研究类项目，在研究过程中主要投入的生产要素是劳动力，产出也是智力成果，因此其经费构成中材料费、设备费、外协费等直接成本比例相对较低，而工资及劳务费所占比例较大（50%～70%）；产品（工程）研制类项目，其设备费、材料费等投入较大，人工支出比例相应要低。建议改变目前“一刀切”的做法，按照技术研发类、产品（工程）研制类、设计与软科学研究类项目的不同特点，分别制定允许分摊计入科研项目成本的工资费比例。

从“过程导向”管理向“结果导向”管理转变

不同于一般的行政事业经费、公共事业经费注重公平、均衡，科研经费使用应以效率、效益和成果为先。如不能促进高水平科研成果的产生，即使钱花得再规范、再合乎规矩，科研项目也不能算作成功。当前，以过程管理为导向的科研管理模式的弊端就在于：对项目资金预算管理过细，有违科研活动的客观规律。由于科研创新活动具有明显的不确定性和不可预测性，过细的预算经费管理和资金监管政策势必造成僵化，束缚科研创新的积极性；同时监管部门被动地陷入到科研活动微观的、琐碎事务的管理中，导致过高的监管成本，但没有产生理想的监管实效。因此，科研管理模式应革除旧的专注于“过程导向”管理模式，转换到以“结果导向”管理的模式上来，从以往严格的“过程管控”转变为严格的“成果验收和绩效考评”，以简驭繁。这样不仅有利于充分发挥科研人员的积极性和创造性，也是尊重科研规律、鼓励科技创新的应有之义。（国防科工局财审司）