规范财政预列支行为提高财政支出真实性

王俊倡

财政预列支是指财政一般预算支出中，那些在账面虽已作支出，但未实际拨付到单位或项目上的支出。严格意义上讲就是财政预算中的虚列支出。它与当前财政核算中的“列收列支”不同，“列收列支”中的“支出”与“收入”相对应，而财政预列支是先将支出挂暂存，有待下年度或以后年度实际支出。本文拟从财政预列支表现形式、财政预列支现状（特点）、财政预列支产生原因、财政预列支的弊端及加强财政预列支管理的措施（对策）等几个方面谈加强财政预列支管理，提高财政支出的真实性。

一、财政预列支的表现形式

财政预列支的表现形式，一般是指其在账务处理和账务记录上的反映方式。我们认为财政预列支在账务过程上表现为“借：一般预算支出，贷：暂存款——××年度预列支”；在账务记录上为暂存款账中××年度预列支明细账，其贷方发生额合计为当年财政预列支总额，借方发生额为消化当年或以前年度财政预列支数额。

这是较为直观的，也是较为普遍的财政预列支表现形式，还有一种较为隐蔽、间接形式，即将有关专项资金拨入财政专户，且财政专户长期滞留资金，或将资金一是倒流进入预算收入，用于平衡预算；二是在财政专户通过暂付款形式，将资金借入一般财政预算账户。

当然，财政预列支行为，我们还可按预列支内容进行详细的分类，如上级专款预列支，本级财力预列支等。

二、财政预列支现状（特点）

分析目前财政预列支现状，可以得出以下4个特点：

1.财政预列支金额越来越多，越来越大。如某县财政2008年末仅有预列支不到二百万元，发展到2013年末一个多亿，由2008占当年一般预算支出的3%到2013年占当年一般预算支出30.03%。

2.财政预列支发生时间越来越提前。2008年以前一般是在年末发生，2009年多数发生在当年第4季度，2010年提前到年中的5、6月发生，2013年则出现了预列支的“开门红”，在2月份就发生了财政预列支事项。

3.财政预列支项目越来越多。2008年的预列支项目主要是年末上级下达指标较晚的事项，到2013年除机关行政经费和部分专项资金直接支出外，剩下的项目不同程度上有预列支发生。

4.预列支实际支出时间越来越后移。原来2008年发生的财政预列支，一般在2009年就实际支出完，现在从2013年账面分析，2010年、2011年、2012年预列支还大量存在。

三、财政预列支产生的原因

财政预列支行为产生的原因，既有财政预算管理方面的原因，也有地方政府利益驱使的原因；从目前大环境看，既有产生的必然因素，更有产生的人为主观因素；既有当地发展需要原因，同时也有当政者的政绩需要。经分析导致财政预列支行为产生的原因大概有如下几个方面。

1.为落实上级支出规模要求，产生财政预列支行为。由于上级财政专项指标下达较迟，在短时间内实际已无法实现支出，年终决算时上级财政对支出规模要求较高，年底财政支出的压力大，各级政府为了完成一定的财政收支规模，达到上级政府部门的支出进度考核要求，财政只能通过预列支出的方式来保证支出进度。

2.为克服部分项目实施进度偏慢原因，发生财政预列支行为。在实际工作中，有些项目实施起来达不到要求的进度，其实施进度偏慢，如按进度拨付资金，将导致指标和资金大量结余在财政，为压缩结转下年指标数额，采取了预列支办法。

3.为地方政府利益驱使，导致财政预列支行为。少数地方由于经济欠发达，政府的财力状况比较困难，主要靠上级财政补助收入维持运转，财政部门通过虚列支出，确保支出规模实现和财政赤字，以便争取上级更多的补助资金。

4.为地方发展或满足当政者政绩需要，发生财政预列支行为。这是当前财政预列支行为产生的主要原因，之所以财政预列支数额越来越大，主要是财政总预算账目中的财政暂存付款越来越多引起，这也是影响目前县市国库资金周转困难的主要因素。经分析因地方发展或落实当政者政绩需要的财政预付款行为主要有以下几点：

（1）因近几年城镇建设发展速度加快，城镇建设需要大量资金，财政预算内又一下子难以满足其资金的需要，各地为启动城镇建设，在大量举借资金的同时，也从预算内外借用了一些资金。

（2）各地为招商引资筑巢引凤做大做强工业园区，加大多方筹资对园区基础设施投入，在预算资金安排不了情况下，同样会在财政借资，形成园区建设借款。

（3）各地为更好地引进企业，相应都会出台些优惠政策，其中包含在资金上扶持企业，承诺企业如遇资金困难，当地政府与企业一道想方设法共筹资金，在企业筹资困难时，会临时动用财政资金给予救急。

四、财政预列支行为的弊端

从其主要表现形式看，财政预列支行为是预算资金虚列支出转暂存款行为，是财政总预算会计中的一种违规行为，但从深层次分析这部分资金管理和使用情况，我们不难看出这是一种严重违反预算法，形成财政监控盲区的行为。审计部门在对下级财政决算和同级财政预算执行审计时，要密切关注。财政预列支行为的主要弊端有：

1.这种行为直接挑战预算法的严肃性。财政预算资金的支出，均按《预算法》的规定有一套严格的支付程序，按当地人大批准的财政预算进行，而财政预列支的款项，在今后年度实际发生支出时，就脱离了人大的有效监控，导致财政资金使用的体外循环。

2.这种行为直接导致财政预算支出的不真实性。财政预列支说穿了就是虚列支出，预列支的这部分资金不是实际的支出，这将导致当年财政支出和结余均不真实，使得财政决算报告失真。

3.这种行为直接影响上级专项资金使用的效率性。上级安排的专项资金因财政预列支而得不到实际支付，在财政账上滞留时间越长，其使用效率就越低，如果涉及到财政扶贫、民政救助和社会保障资金的话，还有可能影响社会的稳定，产生不和谐因素。

五、加强财政预列支管理的措施（对策）

现行《预算法》没有“财政资金预列支出”的条文，而现实工作中又存在财政预列支行为。上面我们分析了其弊端，那么如何加强财政预列支的管理呢，我想至少应包括如下几个方面：

1.发展经济，转变观念，逐渐减少财政预列支行为。各级政府和财政部门应转变思路，积极发展经济，通过发展经济，从根本上解决财政预列支行为；要转变观念，树立正确的政绩观、发展观，如实反映财政支出规模，为制定符合实际和当地发展的财政政策提供依据。

2.规范总预算会计的核算行为。严格执行总预算会计规定的收付实现制的核算原则，以实际发生的经济业务为依据，如实反映财政收支执行情况和结果。

3.强化这些资金使用的有效监控。这一部分资金是财政每年纳入预决算，并规定由人大监督其使用的专项资金，无论是当年使用还是跨年使用，应向人大报告其使用情况，确保资金发挥使用效益。

4.将这些未使用的资金每年决算时由财政局提供明确清单，并按资金性质分清管理单位、资金使用单位和规定用途挂账，并将使用情况每年专题向同级政府和人大报告，杜绝随意改变资金使用情况的发生。（作者单位：吉安县审计局）