我国土地信托的实践与完善思考

尹伊蓝

（苏州大学 东吴商学院，江苏 苏州 215021）

20世纪九十年代以来，我国的城市化、工业化进程加快，住宅用地、工业用地、商业用地需求增大，城市周边的大量耕地被占用，同时土地抛荒现象加重、农地利用效率低下，土地流转成为必然趋势，各种不同的土地流转方式在各地如火如荼地试行。

2001年，绍兴市首先开始实行土地信托，到现在12年中土地信托的实践主要分为两大模式，一类是政府作为主导的益阳模式，另一类是外部信托公司介入的宿州模式。本文首先介绍了这两种模式，然后对两种模式进行了比较，提出了问题，最后从政府法规、土地确权、土地定价等方面提出了一些应对措施。

一、土地信托是农业生产经营一种新探索

（一）土地信托产生的背景

20世纪八十年代初期家庭联产承包责任制的推广给我国农业带来了翻天覆地的变化，但是由于我国地域辽阔，农业发展的不平衡性也大，一些地区存在着耕地数量减少、土地抛荒严重、农地利用效率不高的现象。

耕地数量日益减少。1996年农业普查的全国总计耕地面积为130 039.2千公顷，到了2001年全国耕地总资源减少了2 957.2千公顷［1］，到2006年底全国总计耕地面积与2001年相比减少了5 306.1千公顷［2］。2001年到2006年耕地减少的面积是1996年到2001年减少面积的两倍多。耕地减少的速度加快，再加上土地荒漠化、水土流失等原因，原有宜农耕地进一步退化。

土地抛荒现象愈加严重。随着改革开放的不断深化，二、三产业的快速发展吸引了农村中青年劳动力涌向城市，1978年全国乡村人口占总人口的82.1%，到2011年，降低为只占总人口的48.7%［1］，农村人口锐减。传统农业“靠天吃饭”的不稳定性，农业的低收入与进城打工的相对高收入的对比，虽然消减了农民的种粮积极性，使农民除了耕作以解决基本的吃饭问题外，不愿意再进行其他的劳动，但是由于农地的生活保障性质，农民不愿意放弃自己的土地，致使大量耕地无人耕作，土地抛荒现象严重。

农地利用效率低下。家庭联产承包责任制的实施使得土地呈现分散、区块的特点，这不符合我国经济发展所需要的规模化、机械化的要求，农户的耕作只能靠着传统的人力或畜力，而无法依靠先进的农机。农业科技研究方面的发展虽然也较为迅速，但是科研成果中能够真正在实际农地中利用、造福农民的其实并不多，再加上对科研技术推广方面存在问题，导致农民对其接受程度普遍不高。以上原因都造成了我国农地利用效率低下。

土地信托既保持了农地集体所有制度不变，又使土地得到更加高效的使用、农民受益增加。各地方政府根据本地农村实际，对土地信托进行了探索。

（二）我国土地信托的探索过程

我国的土地信托最早出现在绍兴。2001年绍兴县率先实行土地信托的服务，主要做法是政府在全县设立县、镇、村三级土地信托服务机构［3］。2009年湖南益阳市在沅江草尾镇开展土地信托的试点，与绍兴的土地信托不同的是益阳政府不仅设立了土地信托流转服务中心，而且设立了土地信托基金、土地信托投资公司，被称为“草尾模式”［4］。2011年，在福建沙县，由县政府财政拨款，县农业局负责组建成立两所土地承包经营权信托公司，接着建立县乡两级土地流转服务平台［5］。至此，我国的土地信托还处于政府主导的状态，政府设立信息服务站，设立土地信托公司。

2013年10月，安徽宿州与中信信托公司合作，开展了首单农地流转信托计划，土地信托才开始逐渐与市场化相结合，称为“宿州模式”。同年11月，无锡阳山与北京信托公司合作，开展了以水蜜桃为主的农地流转信托计划。2013年末到2014年初，山东青山、贵州贵阳分别与中信信托公司合作，开展了第三单、第四单土地信托流转计划。2014年2月底，北京信托的第二单土地信托计划落户北京密云。

（三）土地信托带来的积极变化

1.加快土地流转速度，减轻土地抛荒现象

土地信托服务机构、土地信托公司的职能是将农民手中闲置、抛荒的土地集中起来，交给有能力的种田大户或农业公司进行专业农业规划以及农作物栽种。其职能决定了它能够对土地流转市场起到宣传、带动作用，势必会加快土地流转。土地信托既能将原先抛荒的土地流转出去，产生一定的经济收益，又无需农民自己耕作农地，农民自然愿意加入进来，从而减少土地抛荒现象。

2.提高农业机械化水平，增强农产品竞争力

沙县实行土地信托至2011年底，农机综合水平迅速提升，机械化耕作达到70%以上［6］。土地信托可以改善由于家庭承包责任制形成的零星分散的土地状况，使得大面积成块土地向种田大户或者农业公司集中，改善了原先不宜大型机械工作的状况，提高了机械化水平，从而能够生产技术含量较高的经济产品，降低必要的时间，提高生产效率，增加产量，增加农产品的综合优势，增强市场竞争力。

3.增加农民的就业机会，提高农民收入

2012年益阳市农民平均收入为7 958元，而在实施土地信托流转的草尾镇，农民平均收入达到10 903元，比全市平均水平高出2 945元［7］。农民加入土地信托后，不仅可以外出打工获得收入，而且可以获得土地的租金收入，一些因身体健康状况或者年龄原因无法外出打工的农户可以就近在农业公司找到工作，获得工资收入。

二、两种主要的土地信托模式分析

（一）湖南益阳模式

1.产生过程

2009年，益阳市政府为解决本市土地流转过程中出现的问题，决定选择素来有土地流转传统的草尾镇作为试点，实行土地信托。其后鉴于草尾镇试点的成效明显，土地信托制度在益阳市其他乡镇推广开来。2012年6月，益阳实行农村土地的确权颁证工作，确保了农民能够享有长久的土地承包经营权和使用权，为土地信托制度的推广确立了条件。

2.主要做法

由政府出资在乡镇或县一级设立信托基金、土地信托流转服务中心和土地承包经营权信托公司。农户在确权的基础上，按照自愿的原则将自己的土地承包经营权交给由政府设立的信托公司，并签订土地信托合同，信托公司从信托基金中支付农户的土地经营权转让费。土地信托公司对受托的农田进行调整。农业企业或种田大户等从信托公司租赁土地，从事农业生产活动。

3.主要特点

政府内部自发主导，政府设立的信托公司与相关机构在整个过程中充当农户与农业企业中的第三方，发挥指导与监督作用。

（二）安徽宿州模式

1.产生过程

2011年未实行土地信托计划之前，宿州市埇桥区的农地经由村委会流转给安徽帝元农业投资公司（以下简称“帝元公司”），两年过后，帝元公司出现了融资困难的情况，这时中信信托的加入缓解了这种情况。成立土地信托之后这部分农地经营权被重新委托给中信信托公司，帝元公司则为服务商。

2.主要做法

宿州政府与中信信托公司合作，开展土地信托计划。农户或者农村自治组织以自己的土地经营权作为信托财产，委托给专业信托公司进行经营管理，定期获取收益。流转后的土地由帝元公司提供服务。

3.主要特点

外部专业信托公司介入到土地信托中，土地信托与市场化相结合，不再由政府设立土地信托公司、土地信托流转服务中心等机构，政府只是与专业信托公司进行合作。

（三）两种模式的比较

1.相同点

土地经营权的流转方向相同。农民都是将农地经营权流转给信托公司，由信托公司进行管理。之后信托公司将土地整合，承包给农业企业。

农户加入土地信托的前提相同。必须以确权为基础，按照自愿原则加入土地信托。

农户的收入组成相同。均包含三部分，即土地租金收入、土地红利收入、其他劳务收入。

2.不同点

政府角色不同。益阳模式中政府设立信托公司，担任指导者的角色。宿州模式中政府与外部专业信托公司进行合作，只是中介的作用。

募集资金的渠道不同。益阳模式中成立土地信托基金、公司并没有募集外界资本，主要是依靠益阳政府的财政支出，当年收益不需要回报投资者，信托公司与承包商之间没有直接资金往来。宿州模式中中信信托公司可对外募集资金，当年收益需要回报投资者。安徽帝元投资公司需支付10%的年利率来使用中信信托驻入的款项［8］。

3.存在的突出问题

（1）政府法律法规不完善。现有法律中关于土地信托的法律并不完善。政府在设立土地信托公司或与专业外部信托公司合作时，没有制度法规约束双方的行为，容易在管理信托公司的过程中发生损害委托人利益的事件。农业因其自身性质，受到天气影响较大，在遇到水灾旱灾等不可控灾害时，种田大户会受影响，这时出现的损失该由谁承担以及怎样分配各自承担的比例？如果灾害非常严重，种田大户或者相关负责人弃田逃走时，普通农户该向谁取得赔偿，这些都需要完善的法律规定，如若不然，农户的利益很难得到保证，也不利于土地信托工作的开展。

（2）土地确权到户的工作缓慢。土地流转是建立在确权的基础上的，《国土资源部、中央农村领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中，规定“将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。”这里的确权指确权到农民集体，而不是确权到每个农民。2013年7月末，国土部称“全国农村集体土地所有权确权登记发证工作已经基本完成。截至2014年5月底，全国农村集体土地所有权登记发证率为97%。绝大多数地区已进入成果检查验收和阶段性总结阶段。”土地确权到集体的工作已经基本完成，而何时能够完成确权到户成为新问题。

（3）土地定价标准难以衡量。土地信托公司在农户加入信托计划时，需要对农户的农地进行测量、定价，因土地不是具有明显属性、价格的事物，每一亩土地在位置、肥力上都有不同，特别是肥力，不同土地种植相同作物，最后产生的经济效益是不完全相同的，无法用统一标准衡量，所以在鉴定定价时，应依照怎样的标准成为问题。在这过程中双重标准或定价过低都会损害农户加入信托计划的积极性和农户的利益。同样土地信托公司在将土地租赁给种田大户或者农业企业时，应当根据哪些条件核定土地的租金，这些租金的定价过程和定价结果应透明公开化，以防止滋生暗箱交易、吃回扣现象，危害农户的利益。

（4）农业科研成果转化率低。土地规模扩大则需要配套相应的高科技水平的农业耕种技术，虽然我国对农业的投入一直在增加，中央财政预算安排的农业综合开发资金从2002年的73亿元增加到2011年的230亿元，九年累计安排农业综合开发资金1 229亿元，地方各级财政累计投入749亿元［9］，并且在持续的增长，但是这些投入真正能够转化成研究成果并应用于实际农地的比率却非常小，“十一五”以来，虽然我国科技对农业的贡献率增长为53%，但是与欧美国家的70%～80%相比还是存在着差距；我国农业科技成果转化率只有30%～40%，而发达国家达80%以上。

（5）农村社会保障制度发展缓慢。从20世纪五六十年代实行计划生育到现在，我国的家庭结构呈倒三角形，计划生育前国人的普遍思想是养儿防老，现在的倒三角结构不仅使子女的负担变重，老年人的心理负担也变重，这时候土地的社会保障功能就愈加重要，这种情况下如果没有完善的社会保障制度且在非农收入不高的情况下，农民在放弃土地后缺乏基本的生活收入，那么也不会愿意进行土地信托。我国社会保障制度一直在发展，但是发展缓慢且地区间发展不均衡，最终会影响土地信托工作的开展。

（6）网络化的土地流转信息在农村普及范围有限。在绍兴等地虽然建立了土地流转信息网络，但是登记在网络中的土地信息并不完整。还需要考虑到农村中网络的普及程度并不高，还有很多不会利用计算机去进行登记土地工作的农民。乡镇一级设立的土地流转信息服务站作为整个网络的入口，直接影响到整个土地流转信息网络的信息丰富程度。因此，怎样提高乡镇土地流转信息服务站收集土地流转信息的能力是最基本的一个问题。同时，信息的更新程度也值得关注，土地信息网络由政府设立，而政府工作人员的工作效率一直饱受诟病，如果网络中土地流转信息得不到及时更新，则会减少土地成功流转的比率，增加农业公司或者种田大户在寻找地块过程中产生的机会成本。

三、完善土地信托的思考

（一）完善土地信托法律法规

土地信托制度尚处于探索发展阶段，缺乏相应的政府政策以及法律法规。这要求政府依照保障农民权力的原则对土地信托中可能出现的非农化问题、利益分配问题做出规定，明确土地信托中涉及的所有利益相关方的责任以及义务，信托公司或者农户在遇到问题时才能够有理可依，有据可循，这是土地信托工作能够继续进行推广的制度基础。同时这些相关法律的存在也能够规范土地信托公司、农业企业的行为，防止损害农民利益现象的出现，起到监督的作用。为了促进土地信托的发展，还需要加大农业支持的力度，为土地信托提供政策扶持。

（二）推广土地流转风险保障金制度

针对土地信托中可能出现的流转土地非农化以及土地流转后并没有收到预期的收益、发生了亏损等问题，2014年一号文件第五条“构建新型农业经营体系”中提出“探索建立工商业企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化”。在这之前，在浙江平湖等地方进行了土地风险保障金的试点。风险保障金由三部分组成，除了市镇财政土地流转风险保障金、村土地流转保障金外，还包括承包土地农户需要缴纳的风险保障金。如果在承包期间内，由于承包商没有将土地用于农业用途或者是其他原因造成农民的经济利益受损，则可以启用风险保障金补贴给农民，减轻农民的经济损失。

（三）加快土地确权到户工作

确权到户工作开始之前需做好相应的准备工作，制定相应的规章制度，针对可能出现的问题做出预警工作。秉持“公平公正”以及“保护农民利益”的原则谨慎处理土地确权到户工作中可能出现的土地纠纷问题，对每一户农地做好登记工作，明确农户之间的边界。只有做好了这项最基本的工作，土地信托才可以继续推广下去。2013年6月在益阳草尾镇，政府开始向农民颁发包括《农村土地承包经营权证》在内的“四证一图”，迈出了土地确权到户工作的第一步。

（四）确立土地定价标准

土地信托中农户流转出农地的价格不能低于市价，不能少于农户自己耕作土地所得收益的价格。流转出的土地除了土地租金外，可以对其实行土地补贴政策，按照流转出的土地面积，确定补贴金额。在定位土地的价格时需要同农户进行商议，不可单纯依靠政府行政能力进行强制性土地流转，损害农户的利益。对土地定价的过程中需要杜绝隐形交易的现象，隐形交易现象会催生土地流转中的不公平现象，加重信托公司与农户的矛盾，影响土地信托工作的展开。

（五）加强农业科研机构与农户之间的联系

农业科研机构的研究课题应切合农业实际，选择课题前应考虑该课题在农业实际生产中应用范围是否广泛。科研人员应深入农地，多与农民沟通交流，了解农业实际生产过程中的问题，从问题中发展课题。加强与农业企业的合作，引入外部资本，增加对高经济效益项目的研发资金投入。科研成果可以提供免费试用，由此检验该科研成果的实用性。继续加强国家在农业科研方面的投入，加强与国外进行农业科研成果交流，还可借鉴台湾的高校与农会合作的方式。

（六）完善农村社会保障制度

加大农村社会保障制度的宣传，使农民真正了解农村社会保障制度的优势。完善农村社会保障制度的法律法规。提高基层农村社会保障制度工作人员的素质，加强对工作人员的思想教育与培训，需让他们意识到自己工作的重要性。提高农村医保的报销比例，在某些地区，农村医保报销的比例仅为35%，但是职工医疗保险的比例却为85%～90%，差距惊人。加大农村社会保障制度的覆盖面，加快覆盖速度。扩宽社会救助、救济的渠道，规范渠道，保证渠道资金公开化透明化。

（七）改善基层土地信托流转服务机构的服务水平

提倡基层土地信托流转服务机构进行微笑服务，对基层服务人员进行培训，对于表现良好的人员可以设立奖金，可在机构内设立意见簿，每月对意见簿中意见进行总结，提高服务水平。对于行动不便的农户或者孤寡老人实行上门收集土地信息的服务。可以提供周边高等院校学生实习的机会，也可以招募志愿者。简化土地流转信息网络的申报流程，减少农户申报信息需要的时间。实时更新土地流转的信息，设立更新时间点，挑选固定人员负责信息的更新，责任到人。

［1］ 国家统计局.中国统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社，1997-2002.

［2］ 国家统计局综合司.第二次全国农业普查主要数据公报（第六号）［EB/OL］.（2008-02-29）［2014-07-18］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/20080 2/t20080229_30466.html.

［3］ 兴安盟发展计划委员会考察组.关于对浙江省绍兴县实行土地使用权流转情况的调查报告［J］.北方经济，2003，（1）：25-29.

［4］ 陈瑶，钟朝晖.湖南益阳试水土地信托流转［J］.农村经营管理，2011，（8）：32.

［5］ 阮小粦.农村土地信托流转中的金融创新及配套安排——以福建省沙县为例［J］.福建金融，2013，（2）：53-57.

［6］ 江宝章.劳动力大量外出，未来谁来种地，怎样种地？福建沙县通过推行土地信托流转制度，实现了—— 农村人走地不荒［EB/OL］.（2012-05-27）［2014-07-18］.http://news.163.com/12/0527/01/82FO UR8300014AED.html.

［7］ 益阳市统计局.益阳土地流转率居全省之首［EB/OL］.（2013-03-15）［2014-07-18］.http://www.iytj.gov.cn/admin/News_View.asp?NewsID=5289.

［8］ 杨仕省.土地信托宿州模式追踪［N］.华夏时报，2014-02-21.

［9］ 农业司.多措并举支持现代农业发展，千方百计提高粮食和农业综合生产能力［EB/OL］.（2013-11-18）［2014-07-18］.http://www.mof.gov.cn/pub/nongyesi/zhe ngfuxinxi/bgtDiaoCheYanJiu_1_1_1_1_2/201311/t2013 1118_1012755.html.