行政许可中止研究——兼论与其他类似概念的比较

康 勇，樊怡敏

（重庆行政学院，重庆 400041）

行政许可中止似乎是一个比较陌生的概念，学术界对之研究甚少。即使对于一般的行政行为而言，学者们也是将目光投向行政行为的撤销、变更、终止以及无效，而鲜有涉及行政行为中止领域。《行政许可法》没有对行政许可中止作出规定，只涉及行政许可实施情况的监督与检查问题。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》也只是规定了行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项。《行政复议法》第6条在复议范围里提及了“有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定”，这是唯一一次从人大常委会制定的法律层面上明确提出“行政许可中止”这个概念。但令人遗憾的是，最新通过的《行政诉讼法》第12条也只是扩大行政许可类受案范围为“对准予、变更、延续、撤销、撤回、注销、行政许可等决定不服的”。行政许可中止规范性的缺乏，导致我国法院在审理行政许可中止案件时易与其他许可类案件相混淆，也造成了我国大量规范性文件对行政许可类领域的规定存在混乱与误解。另外，由于对行政许可中止认识的模糊不清，被中止许可的相对人权益容易遭受不可弥补的损失。因而，有必要对行政许可中止的有关内容进行研究，丰富行政许可类行政行为理论，以冀行政许可中止行为规范化以及明确化，从而为扩大相对人的被许可权的保护范围提供理论支撑。

一、行政许可中止的适用条件

根据相关法律法规的规定、我国学者的研究成果以及对行政许可撤销原因的借鉴，本文认为行政许可中止的适用条件应当主要包括但不限定于以下内容①。

（一）被许可人的自身状况不再满足法定许可条件

《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》规定税务机关对被许可人从事许可活动进行核查时，发现其不再具备法定条件时，可以中止许可、责令限期改正。在这里，税务许可的申请人必须符合申请税务许可事项的法定条件（不同的申请事项所需准入门槛不同）。这一点尤其重要，是其与其他某些行政许可类行为区分的关键点。正如某学者认为的，“损害防止型行政许可中止的适用情形之一是，被许可人在申请行政许可时依法被认为具备行政许可条件和标准，且被许可人自身条件没有发生任何变化，只是事后的某个时点被许可人经依法认定不具备法定许可条件和标准的。”［1］任何一种许可都存在一个或一类法定申请条件，尤其是有关自然资源、公共资源类等关系国计民生的行政特许，准入门槛更是严格要求。行政许可是对一般禁止的允许，是对一般禁止领域的有条件的放开。因而，资格的适合、条件的满足是授予行政许可的法定前提条件。同样的，法定许可条件的丧失意味着被许可事项对该申请者暂时是不开放的，是封闭的。等条件再次满足，再通过一定的步骤恢复被中止的行政许可。

（二）被许可人不存在违法行为

既然行政许可中止是对不符合法定条件的被许可人暂时关闭其进入许可的通道，因而，被许可人的行为不存在违法之嫌疑。但是，法定许可条件的不再满足有可能与被许可人从事的行为违法存在重合之处，从而导致行政许可中止与暂扣或吊销许可证、执照类行政处罚存在混合的情况。在这种情况下，违法行为应当覆盖不再满足许可条件的行为，行政许可中止在这里就不再适用，而应当被暂扣或吊销许可证、执照类行政处罚所代替。有些法律文件却陷入二者适用混同的误区。如《水污染物排放许可证管理暂行办法》第20条第1款规定：违反《排放许可证》规定额度超量排污的，当地环境保护行政主管部门根据情节，有权中止或吊销其《排放许可证》。这个法条的规定存在欠妥之处，其混淆了中止《排放许可证》与吊销《排放许可证》的适用条件。再如，《工程建设场地地震安全性评价许可证书管理办法》第21条的规定混淆了行政许可中止、撤销行政许可以及吊销行政许可三者的内涵。

那么，为什么会作出上面的选择从而对行政许可中止的适用条件给予如此肯定呢？原因在于强化对违法实施许可行为的禁止性，增强对许可机关在监督检查中发现被许可人存在违法行为的可处罚性，维护与被许可人从事的许可事项存在利害关系的公民的合法权益，防止被许可人滥用行政许可权。“设置行政许可的目的本来具有限定性，即行政许可的目的在于抑制公益上的危险或影响秩序维持的相关因素。”［2］因而，当被许可人存在危害诸如市场秩序等公共利益以及其他个人的合法权益的情况下，有必要对其施加一定的惩罚来恢复其所破坏的社会秩序。由于中止行政许可的惩罚性、对相对人权利的克减性相对于暂扣或吊销许可证、执照类行政处罚的力度较弱，并且后者还可以附随着其他行政处罚类型（如罚款、行政拘留）。因而，当被许可人的自身状况不再满足法定许可条件与被许可人从事的行为违法相同时，应当对其施以暂扣或吊销许可证、执照类行政处罚。况且，法定许可条件的不再满足是由于被许可人从事的行为违法所导致的，从原因结果的逻辑关系来讲，亦应当适用后者。

（三）行政许可中止维护的法益强于其所造成的公共利益的损失

利益与利益之间的价值关系从来就不是平等的，不同的公共利益之间也是如此。在价值多元化的时代，当多种利益在特定的条件之下不能共存时，那么利益衡量就成为解决多种利益矛盾冲突的基本策略。“利益衡量理论深刻地揭示了权利的核心在于利益,法律保护的本质在于保护更应当保护的利益。”［3］行政许可的目的是为了设定一般情况的禁止，维护社会公共秩序类公共法益。当此类法益由于法定许可条件的不再满足而不能得到保护时，有必要通过行政许可中止来预防此等破坏以至恢复它。《食品流通许可证管理办法》第七条规定了当食品经营者的经营条件严重不符合经营要求，有发生食品安全事故潜在的风险的，应当立即停止食品经营活动。实际上，这里的“停止食品经营活动”也就是所谓的行政许可中止。通过行政许可中止，避免了该领域行政许可所要维护的公众身体健康、生命安全的法益由于经营条件的严重不符合而遭受破坏的危险。

由于一种利益的维护可能导致另一种利益的破坏，当行政许可中止力促维护的法益弱于其所破坏的公共利益，那么情况又会有所不同。笔者认为在这种情况下，根据利益衡量原理，许可机关不应当作出中止行政许可的决定，而是应当继续准许被许可人从事许可的事项，并督促其在最短的时间内采取整顿措施，尽快恢复行政许可所需的法定条件。这种举措一方面避免了中止行政许可造成的较大的公共利益的损失，另一方面又可以促使被许可人自身条件的尽快恢复，从而最小限度地损害了行政许可中止所维护的法益，甚至这种损害限缩为零。

综上所述，本文认为行政许可中止是指被许可人在行政许可实施过程中，由于自身状况不再满足法定的许可条件，且不存在违法行为时，基于较高法益的维护，由行政机关中止被许可人获得的许可的行为。

二、行政许可中止与其他行政许可类行为的比较

行政许可行为种类较多，属于“系列”行为，涵盖了行政许可流动的整个流程。从“北大法宝”上收集的有关行政许可的法律文件来看，立法者对行政许可类行为的涵义、适用的条件等问题的见解还存在模糊不清之处。鉴于此，有必要对相关概念进行明确界定，以便走出误区。

（一）行政许可中止与行政许可撤销

行政许可的撤销规定在《行政许可法》第69条之中。从撤销许可的情形来看，行政许可的撤销是基于许可机关在事后监督检查过程中发现被许可人原本无权获得许可，但通过非法手段获得许可（可能基于被许可人的原因，也可能基于许可机关的原因）。从中可以得知，行政许可的撤销针对的是行政许可行为本身的合法与否，不考虑被许可人事后的行为。“此类行政许可之撤销行为是行政机关纠正有瑕疵或者违法许可行为的一种行政处理措施,与行政机关撤销具体行政行为的法律属性相同。”［4］因此，行政许可的撤销是指行政机关在批准申请人的许可申请之后的监督检查过程中，发现被许可人基于特殊的原因获得其本不应该获批的许可，从而取消有瑕疵的行政许可的行为。

行政许可中止也是在事中的监督检查过程中由行政机关作出，但是其基于的理由是被许可人在从事许可活动时由于各种原因导致其不再符合法定的许可条件，而且是由于事中的原因，不是事前申请行为的瑕疵造成的。并且中止行政许可不是由于被许可人存在违法行为所致，而撤销行政许可缘于许可行为是违法的。并且在特定情况下行政许可被撤销，被许可人的合法权益受到损失的，行政机关应当依法给予赔偿。而一般情况下，被许可人无法因为行政许可中止而获得赔偿。

（二）行政许可中止与行政许可变更

行政许可的变更亦是行政许可类行为的主要内容。对于行政许可变更的程序启动，学术界有不同的观点。如王太高教授认为，“《行政许可法》第49条中变更的实质是被许可人基于自身情况的变化而主动放弃其合法持有的行政许可的同时向行政机关申请另一个相同类型的行政许可。”［5］也有学者认为，“行政许可权利增量模式：宜确立自愿申请启动模式，行政许可权利克减模式：宜确立强制启动模式。”［6］笔者比较赞同前者的观点。依据《行政许可法》第49条的规定，申请变更许可是被许可人的一项权利，而不是义务。变更许可的适用条件是被许可人自身条件的改变，导致其满足其他类似的行政许可的法定申请条件。如《公司法》第7条规定公司营业执照记载的事项发生变更的，公司应当依法办理变更登记，由公司登记机关换发营业执照。那么，《行政许可法》第8条以及其他法律条文中（如《电力监管办法》）对许可的变更作出的规定实际上是对其的误用。要么应是许可的部分撤回，要么是许可证的暂扣或吊销。因此，行政许可的变更是指行政许可的申请人在获得行政许可后，由于其自身状况的改变，导致其适可其他类似的行政许可的法定申请条件，从而向行政机关申请变更行政许可的行为。

可见，行政许可中止与行政许可变更的相同点在于二者都是基于自身状况的改变导致不再满足该行政许可的法定条件。但是，不同点在于：首先，前者的被许可人的自身条件不再适用其他任何类似的许可条件，而后者却有类似的许可可供选择（如建筑业资质从一级降为二级）。其次，中止行政许可是由行政机关依职权作出；而变更行政许可以被许可人的申请为前提，虽然其中可能存在行政机关的强制性，但程序启动者是被许可人而不是行政机关。

（三）行政许可中止与行政许可撤回

《行政许可法》第8条提及行政许可的撤回，这实际上也是行政许可撤回的涵义。根据信赖保护原则，撤回行政许可的条件主要包括：第一，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者客观情况发生重大变化；第二，公共利益的需要；第三，依法给予补偿。

行政许可的中止与其在某些方面存在相同之处：第一，都可能基于客观情况的改变导致许可行为的流变；第二，被许可人都不存在违法行为。不同之处在于：第一，行政许可的撤回导致许可的法律效力丧失，而许可中止并无此功能；第二，许可撤回是基于公共利益的需要，而许可中止的直接原因是自身状况不再满足法定许可条件（虽然其目的在间接上也是为了公共利益）；第三，许可撤回是由于外部的、客观原因导致，许可中止是被许可人自身内部原因导致。

应当明确一个问题，即在行政许可中止中，被许可人的自身状况不再满足法定许可条件也可能由于客观情况的改变所导致的（如政府政策的变化），那么当中止许可与撤回许可重合时，应当如何选择许可类型？本文认为由于客观条件的变化是不可归咎于被许可人的原因所致，因此在出于保护被许可人的期待利益的需求下，可通过这样的步骤解决二者之间的冲突：首先应当作出中止行政许可的决定，然后要求被许可人在一定期限内恢复法定许可条件，若不能恢复，再撤回行政许可、依法给予补偿。

关于行政许可的终止与注销，本文就不再一一介绍。经过上述的比较与介绍，我们可以对行政许可类行为的变更流程作出如下回应:第一，申请人申请行政许可，行政机关准予许可；第二，行政机关在事中监督检查中发现许可的申请出现瑕疵，随之撤销许可；第三，行政机关发现申请人自身条件不再满足法定许可条件，随之中止许可；第四，被许可人自身条件的改变满足其他类似的行政许可类型的适用条件，随之申请变更行政许可；第五，基于法律、法规、规章的修改或废止，或客观条件的改变，行政机关随之撤回行政许可；第六，出现以下特定情形，行政机关随之注销许可②。

三、行政许可中止的法理基础

（一）最小侵害原则

经过多年的发展，大陆法系国家对比例原则的理论认识与实践认证上升到一个新的高度。我国传统行政法理论认为行政权力的行使以及类型、强度的选择应当满足合理性原则的要求，尤其应当遵守适当性原则、必要性原则（最小侵害原则）以及狭义的比例原则。“就实体而言，比例原则是指国家机关国家权力的行使，不能给予公众超过国家目的之价值的侵害，否则就不合比例，实体合比例原则主要是从价值取向上来规范国家权力与公民权利之间的合理关系。”［7］其中，最小侵害原则强调的是行政机关在多种权力手段可供选择时，应当选择对相对人的权利产生最小影响的手段。在适用最小侵害原则时，应当对多元化利益进行衡量，即每种权力所对应的相对人利益的损害程度。

“行政许可是以限制国民的自由和权利，对国民赋课义务为前提而成立的。”［8］可见，行政许可权相对于宪法上的基本权利来说是一种有限的权利，其需要行政机关的赋予，公民在取得行政许可之时需为此付出一定的代价（如缴纳许可费）。因此，在公民被国家赋课一定的义务为基点取得行政许可权的情况下，国家的角色应当转变：即由事先的为公民设定一定的义务、审查申请人对许可条件是否符合转向事中的监督检查许可的实施状况以及为公民获取的许可提供保护。显然，在监督检查中发现许可的实施状况存在一些问题时，在确保规制手段能够有效地维护公共法益下，行政机关应当采取对被许可人权益损害最小的以及符合问题的严重程度的手段来规制被批准的许可行为。在被许可人基于某种原因不再满足法定许可条件时，其存在的问题是轻微的，至少缺乏足够的严重性以至政府机关不得不采用暂扣或吊销许可证、撤销许可等手段才能抹平被许可人给公共利益带来的损害。因此，经过利益衡量以及对被许可人存在的问题与惩罚手段进行权衡，采用中止行政许可措施，从而恢复遭到损害或有损害风险的社会秩序。责任与权利的限制（亦或惩处）相统一，亦是公平、公正的要求所在。

（二）行政规制理论

现代社会不仅是一个利益多元化、价值多元化的多方利益博弈的社会，亦是一个各种风险无处不在（食品安全风险、环境污染风险、生态破坏风险、职业危害风险等），且风险的破坏力、持续力、影响范围逐渐扩大的风险社会。面对这样一个复杂的社会形态，在该领域，人们对能动性政府、灵活性政府、有所作为政府以及规制型政府需求的渴望声日渐增强。在西方国家中，行政规制亦在政府权力中独占鳌头。例如，美国自新政以来，由于独立规制机构（独立控制委员会）的大量增加，导致政府对社会规制的力度不断增强，以至出现放松规制、规制缓和的呼声。“常见的行政规制手段包括市场准入、事前审查、标准设定、信息工具、事后监督、行政处罚、征收环境污染税等。”［9］通过行政规制，将人们的生活成本控制在有限范围之内，从而避免了由于生活成本的扩大带来的机会成本等其他成本事项随之的增长。行政规制实则行政干预、行政介入，但是这种介入是必要的，旨在弥补“市场失灵”的乱象，纠正“人民腐败”的怪象。最高人民法院副院长江必新教授认为，“行政规制的对象，即行政规制所直接指向的目标性事物，应是市场主体及其市场行为。不过，市场主体并不限于企业和消费者，还可能是其他的市场参与主体，比如投资者、行业性组织等。”［10］

行政许可领域受到政府的全方位规制：事前规制（设定申请资格，审查申请条件），事中规制（监督检查），事后规制（行政处罚，赋课责任）。之所以对此进行严格规制，根本原因在于行政许可是对一般禁止的允许，其涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护、有限自然资源开发利用、公共资源配置、公共服务配置、人身健康、生命安全等公共利益。行政规制在这些领域是必要的，也是保证社会秩序稳定所必备的。当行政机关在监督检查中，发现被许可人不再满足法定的许可条件，其有必要采取规制措施，以免被许可人可能对公共利益造成损害。法定许可条件的不满足已经触碰了许可正常实施的边界，若不对其加以及时地规制，其可能会越过这个边界，而出现违法行为或可能导致设定许可的目的无法实现。行政许可中止规制是行政许可流程变更中对被许可人的惩罚力度最轻的，是最低限度的惩罚，可将其对公共利益造成的危害控制在萌芽阶段。

四、行政许可中止情境下相对人利益保护

行政许可中止毕竟给相对人的受益权带来损失，是对被许可人赋课的二次义务。鉴于此，有必要在行政许可中止领域探索出相对人利益保护机制。本文主要针对以下几个问题来进行探讨。

第一，行政许可中止应遵循何种程序？《行政许可法》对行政许可中止的程序规定存在缺失，导致行政机关自由裁量权出现失控状态，程序正义理念无法得以彻底地保障。“对程序的漠视将导致实体权利义务的紊乱。”［11］何况，《行政许可法》并没有明确行政许可中止这个概念，因此，对该程序的规划与设计就显得至关重要。根据基本的行政程序理念，一项行政行为的作出应当经过以下程序：通知（告知）、说明理由、相对人陈述及申辩、送达。行政许可中止程序亦不例外，无外乎经过上述法定程序。然而，本文在这里想要探讨的是相对人是否可以申请听证程序以及行政机关是否应当依职权举行听证？

《行政许可法》第47条规定了当行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，申请人、利害关系人享有申请听证的权利。“由于行政许可不仅与公共利益有关，而且关系第三人的利益，因此不能排除行政机关根据利害关系人的申请来判断被许可人是否符合法定的许可条件进而作出中止行政许可决定。”［12］既然，行政机关是否作出中止行政许可的决定，可以根据利害关系人的申请状况作出判断；那么，申请人、利害关系人对行政机关作出中止行政许可的决定亦享有申请听证权，以充分表达自己的见解。听证程序也可以为申请人与利害关系人进行质辩提供机会，以保证行政机关作出公正、合理的行政决定。

《行政许可法》第46条规定法律、法规、规章规定实施行政许可应当举行听证的事项以及行政机关认为涉及重大的公共利益的事项，其应当举行听证。同样的，若中止的行政许可亦属于上述事项范围之内，那么行政机关中止行政许可就没有理由不举行听证。这亦是其一项法定义务。

第二，由于政府政策的变化等不可归责于被许可人自身的客观原因导致其不再适合法定许可条件，被许可人可否享有补偿的权利？该问题等同于在这种情况下，其是否享有信赖保护利益？一般情况而言，被许可人由于许可的中止而丧失的利益无法获得行政机关的补偿，因为信赖利益保护对此并不适用。然而，与一般情况不同的是，由于政府政策的变化等客观原因导致被许可人不再适合法定许可条件，那么责任人就应当是政府，政府对此应当给予补偿。如《食品安全法》规定食品安全标准是强制执行的标准。当食品安全标准提高时，获得食品生产许可证的企业由于生产的食品没有达到新的食品安全标准，导致企业的许可证被中止。那么，行政机关应当对企业的损失提供适当的补偿，才能满足企业利益的损失。补偿不一定是金钱的给付，也可以是减免税收等形式。这与行政许可撤回的法理是基本相同的，只是适用行政许可中止而不是行政许可撤回罢了。从这看来，信赖利益保护原则的适用范围应当进行适当扩张，不应仅限定于行政许可的撤回，而应当适用所有类似情况的行政行为。

第三，当被许可人在行政机关规定的期限内，恢复法定的许可条件时，许可证的恢复是由相对人的申请还是依职权抑或是自动的？从目前的法律文件来看，许可证的恢复需要经过相对人的申请，许可机关经过审核予以批准这类程序。如《昆明市水污染物排放许可证管理暂行办法》第11条规定被中止《排放污染物许可证》的单位，在规定时间内达到《排放污染物许可证》要求的，环境保护行政主管部门准予恢复被中止的《排放污染物许可证》。本文认为，单独依据依申请型模式似乎并不能完全满足恢复许可的需要。因为，这有可能使相对人遭受“懒政”、“怠政”的侵害：只要许可机关不批准相对人的申请，相对人就无法自行恢复行政许可。因此，有必要建立强制恢复制度，即经过相对人的申请，行政机关必须在一定的期限内给予答复，或者批准申请，或者终止许可，或者退回相对人重新申请，否则就默认行政机关批准恢复许可。正如王太高教授认为的，“站在相对人的立场，应当确立默示恢复制度，即只要责令改正期限届满后行政机关没有终止行政许可的，行政许可的效力便动恢复，以避免因行政机关的懈怠而使行政许可中止衍化成终止。”［12］因此，同时采用申请型和自动型能够有效避免由于政府的不作为导致相对人的利益遭受无法弥补的损失（因为企业的盈利所得不在《国家赔偿法》的赔偿范围之列），以及规范了许可机关在许可恢复中应当履行的职责。

注 释

①有学者认为行政许可中止发生在行政机关作出准予行政许可决定后、行政许可持续生效期间。由于此种适用条件较明白清楚，且学界不存在争议，本文在这里就不再赘述。

②第七十条有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

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［11］ 欧内斯特·盖尔霍恩.行政法与行政程序概要［M］.北京：中国社会科学出版社，1996．

［12］ 王太高.论行政许可中止［J］.法学，2014，（4）：91-97.