农村社区政府购买公共服务的现状、问题及对策

范杰武，宋 洋，2

（1.北京大学 政府管理学院，北京 100871；

2.民政部政策研究中心（社会福利与社会进步研究所），北京 100721）

为了增强城乡社区服务功能，党的十八大报告提出要“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设”［1］。十八届三中全会决议进一步提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，并提出要“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”［2］。2015年中央一号文件围绕城乡发展一体化，针对性地提出，一些农村公益性工程和项目，可采取购买服务、政府与社会资本合作等方式，引导企业和社会组织参与。同时乡镇政府要建立职能转移目录，将适合社会兴办的公共服务交由社会组织承担［3］。上述提法和具体要求反映了我国加快转变政府职能、创新社会治理体制的决心。同时，也为新常态下全面深化改革、从根本上解决城乡发展不平衡不协调问题提供了新思路。在此背景下，推广农村社区政府购买公共服务是推进新农村建设、健全城乡发展一体化体制机制和全面建成小康社会的重要举措和重大现实课题之一。

一、农村社区政府购买公共服务的现状和问题

所谓“政府购买服务”（Purchase of Service Contracting，简称POSC），又称为购买服务合同或合同外包。是指政府可以将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给社会服务机构或者公司企业来完成，最后根据中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付相应的服务费用［4］，也即说政府通过合同方式和服务外包的方式购买公共服务的行为。政府购买公共服务的理念起源于20世纪后期兴起的新公共管理运动。为了提高公共服务的效率和质量，政府逐渐通过购买的方式间接提供一些公共产品和服务。从西方国家的实践来看，这种举措引入了市场竞争机制，在很大程度上精简了政府职能，促进了服务型政府的建设。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我国的政府购买公共服务也有了一定发展，在政府职能转变和服务型政府建设方面发挥了相应作用。

近年来，农村社区政府购买公共服务在很多地区有了初步尝试，但仍然没有大力推进。目前仅有少量的案例，且主要集中在发达地区的城乡结合部或大城市的远郊。例如上海市松江区叶榭镇政府2007年开始推广政府购买“六小工程”服务，旨在缩小城乡公共服务差别，其中以镇政府所在地团结村为典型代表［5］；北京市政府于2008年购买了“村级基本医疗卫生服务包”，为农村居民免费提供40项服务［6］；杭州市余杭区从2003年开始对29所乡镇卫生院进行股份制改革，区政府于2011年投资3亿元为当地农村社区购买基本医疗服务［7］。成都在城乡一体化的医疗保障体系改革探索中，借助市场机制对医药资源配置的基础性作用，发挥“集团购买”的效率优势，促使医疗保险从行政管理向协商购买的转变［8］。这些案例表明，农村社区已具备实施政府购买服务的基本条件，政府购买服务既是推进新农村建设及创新乡村社会管理体制的客观要求，也是建立城乡基本公共服务一体化的必然趋势。

现实层面，当前农村社区政府购买公共服务存在的突出问题就是农村社区对公共服务需求的快速增长与落后的供给之间的矛盾日益凸显。随着农村经济社会发展和城乡生产消费要素流动，农村社区居民的公共服务需求也日益增强。一方面，农村居民和城市居民具有同样的养老需求、公共卫生和公共医疗服务需求，应当享有同等的义务教育权利。然而，单纯依靠传统管理体制下政府本身生产服务已无法满足农村居民不断增长的需要，存在供给不足、效率低下等问题。其实，农村的居家养老、义务教育、基本医疗卫生服务、农村环境治理、农技信息服务、农村治安管理等领域都具备实施政府购买服务的空间。而政府购买服务的新型服务供给方式也符合农村社区的发展状况。

另一方面，城乡基本公共服务严重不均等。与城市社区相比，农村社区的公共服务水平与质量较为低下。政府购买服务的数量和范围严重失衡，既表现为地域发展不均衡，又表现为保障群体不均衡。政府购买服务的突出特点主要惠及的是城镇居民，只有极少数项目能够惠及农村社区居民，由此导致其在解决城乡居民公共服务均等化方面并未发挥应有的作用。城乡人员流动的加速，让进城农民认识到城市社区的良好福利，提高了农民对政府的期望值。这既在一定程度上强化了城市的吸引力，也造成了一种农村社区居民潜在的被剥夺感和被抛弃感。这种基于地域、区位、户籍等的不同划分引起的社会思想对立与公平正义的价值取向无疑是背道而驰的。

二、影响农村社区政府购买服务的主要因素

农村社区政府购买服务是提高农村社区生活质量、缩小城乡发展差距的切实举措，在理论和实践上都是可行的。但是，当前农村社区购买公共服务存在着诸多的制约条件，导致无法充分采用该政策来提高社区服务的水平。影响农村社区政府购买服务的因素，既有客观条件限制，也有制度和机制的原因，同时存在着观念认识上的误区。具体表现为以下几方面。

（1）农村社区是我国改革过程中的新生事物，具体情况比较复杂，在城镇化进程中还未成熟定型。农村社区大致可分为城乡结合部社区、集镇中心村社区和偏远农村地区。各种类型社区的状况，包括定位与服务管理成本都大不相同，由此带来了管理服务的困难。

（2）地方财政缺少能够用于购买服务的专项资金。一方面，中国的经济中心在城市，城市对于各种经济要素、服务要素的吸附能力很强。而农村社区的产业支撑较为薄弱，消费能力有限，由此造成了地方财政税收的相对困难。另一方面，农村税费改革之后，农业税、“三提五统”等项目被取消，基层财政收入锐减。历史形成的债务和发展过程中的举债问题加剧了地方财政的困难。因而原本就供给不足的农村公共服务随之陷入了更大的困境。尽管上级政府也出进行了必要的转移支付，农村社区也得到了较大改观，但是，相对于不断增长的现实需求，当前对农村公共服务的财政投入十分不足。

（3）地方政府在观念和实践上都存在服务型政府转变不到位的问题。服务型政府要求政府把一部分职能转移给市场和社会，但是这并不意味着弱化政府的所有管理职能，恰恰相反，政府管不好和管不了的职能需要弱化，核心职能却需要强化，尤其是社会管理职能和公共服务职能［9］。但是，当前我国政府并未严格按照建设服务型政府的要求进行职能转换和角色转变，主要体现为政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”并存，许多本应由市场、社会组织和公民管理的大量社会经济事务却仍由政府来承担，“小政府，大社会”的政治体制改革目标并未得以实现。

（4）缺乏制度化保障机制和良好的制度环境。社会组织作为参与社会管理、推进公共服务的重要载体，其有效运作依赖于完善的政府购买服务制度体系的保障。其中，政府购买服务的制度化资金来源是关键。在西方国家，社会组织运作所需的资金大多来源于政府的制度性安排和财政支出。据统计，来自政府购买服务的收入一般占社会组织总收入的40%以上，这构成了社会组织运转的主要资金来源［10］。然而，当前我国政府购买服务的过程中，财政支出责任的缺失是影响农村社区购买服务的直接原因。此外，政府也没有为农村社区政府购买服务营造宽松的制度环境，导致社会组织的成长和发挥应有的功能受到种种限制。

（5）农村社区政府购买服务的法律规章的缺失成为政府购买服务顺利实施的硬性制度瓶颈。从国际经验来看，在现代国家治理过程中，政府购买服务的推行与实施应通过立法形式来确立。然而，无论是城市社区还是农村社区，我国政府购买服务的相关法律法规均严重缺失。截至目前，与政府购买服务相关的法律仅有2003年实施的《中华人民共和国政府采购法》，该法囿于当时的发展阶段，并未将公共服务事项列入政府采购的范围。最近公布的采购法实施条例才有了改变，明确了政府采购的服务包括政府向社会公众提供的公共服务，但是仍然缺乏对社区购买服务的针对性规定。由此带来了社会组织与政府机构的法律关系定位、政府购买公共服务的项目评估及资金管理问题、具体的运作机制等问题［4］。另外，由于缺乏实施规章的参考，一些地方政府用红头文件来推进政府购买服务工作，此类做法缺少规范性和持续性。

（6）政府对农村社区社会组织的发展重视程度不够。社会组织能否通过合法途径参与基层社会管理和服务，不仅取决于客观需要，也取决于政府是否对其信任和尊重。相对于城市社区，农村社区的社会组织成长缓慢。无论在发育程度、数量还是种类方面均无法满足农村社区公共服务发展对社会组织的实际需求。

此外，长期形成的城乡二元体制导致政府购买服务也呈现出典型的二元化特征，农村社区政府购买服务远远落后于城市社区。政府购买公共服务似乎是城市社区和城镇居民的“专属”服务，而未成为缩小城乡差距、实现城乡公共服务均等化的有力手段和有效途径。长期以来，“重城轻乡、重工轻农”的政策并未得到根本改变，各级政府一直缺乏城乡公共服务全面统筹的意识与动力，这在客观上扩大了城乡二元公共服务体制的差距。

三、推进农村社区政府购买服务的对策建议

随着我国农村经济社会变革的深入，农村公共服务供给也发生了一系列深刻变化。农村社区政府购买服务已在上海、北京等地郊区得到了实践，虽然这些较为发达地区的实践经验并不可完全复制，但仍对其他地区起到了示范与借鉴作用，政府购买服务在未来城乡社区建设中的推广必将成为大势所趋。借鉴这些局部的经验，本文认为推进农村社区购买服务，应当从政府、制度和政策实施三个层面、六个侧重点进行改革。

第一个层面，就政府治理而言。首先，必须积极转变政府职能，实现由管理主导向服务主导、从管控思维向治理思想的转变。推动政府职能的不断转变，是政府治道变革的重要方面，将政府的公共服务职能确立为政府的主导职能，既可以实现政府从管理主导向服务主导的转变，强化并拓展政府的社会管理职能，也可以实现从统揽一切的“全能政府”向政社分开、权责明确的“有限政府”的转变，政府职能理应回归市场监管、回归社会服务，从而最终实现“小政府、大社会”的治理格局［9］。小政府表面上体现为权限精简，在更大意义上却体现出核心功能强化和治理能力提升。“小政府、大社会”并不必然导致“弱政府、强社会”，相反能够达到“强政府”与“强社会”的并存。农村社区政府购买服务体现了新形势下我国政府职能转变的迫切要求。因此，建立健全农村社区政府购买服务机制，根源上仍需借助政府职能转变，而政府职能的转变必将进一步推动政府购买服务的发展进程，二者紧密联系、互相促进。

其次，中央地方应该合理分权，主要发挥地方政府的创新性和积极性，做好不同层级政府的纵向分工和政府系统内部的协调。对于我国这样一个经济社会处于“双转型”时期的发展中大国而言，建立政府购买服务的普适性机制任重而道远。由于历史和现实的原因，我国城乡、区域社会经济发展极不均衡。因此，建立农村社区政府购买服务机制，既要发挥中央政府的主导性，也要因地制宜、因时制宜地发挥地方的积极性，尊重地方政府的创新精神，构建中央与地方权责明晰的纵向合作格局。

根据公共产品理论和财政分权理论，结合中国中央集权制的特征，中央政府购买的应当是全国性、基础性的农村公共服务，例如农村义务教育、农村基本医疗卫生服务、农村生态环境治理等事务。同时，中央政府还应承担转移支付和法律规范的制订等责任。一方面，中央政府应根据城乡差异，通过财政转移支付，支持落后地区的政府购买公共服务，制定和实施缩小区域发展差距的有关政策、深化预算制度改革、形成统一规范透明的财政转移支付制度［1］；另一方面，中央政府应完善农村社区政府购买服务的运行机制，制订有关社会组织的相关优惠政策，促进农村社区民间组织的培育和发展。同时，还应当规范购买流程、资金监管等，有序开展政府购买服务的工作。

地方政府还应当结合自身区域的发展特征，确定购买的产品或服务数量、种类等。应主要购买地方性或差异性的农村公共服务，例如农技信息服务、农村治安管理、农田水利设施等。地方政府承担的主要责任体现在：一方面，依法组织农村社区服务购买的实施，并结合本地区实际进行探索与创新，鼓励当地社会组织的发展；另一方面，地方政府还应当对其购买服务的质量和数量实施认真监督和严格规范。由于可能存在的信息不对称和反馈不及时，地方政府在监督时要依靠社会公众、媒体、中介机构、专家等多方力量进行精细化考评与管理［11］。

第二个层面，强化制度建设，规范政府和社会组织的行为。首先，在全面深化依法治国的条件下，加快完善农村社区政府购买服务的立法工作，政府的立法责任需要进一步归位。在统筹城乡发展的背景下，已经有越来越多的地方政府将创新社会管理的工作重心放在了购买公共服务方面，政府购买服务的顺利实施和稳定发展必须由国家立法来予以保障。种种主客观因素导致农村地区在公共服务和公共产品供给方面严重不足，难以形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”［1］。因此，加强相应的立法工作才能确保农村社区政府购买服务的稳定性与连续性。例如，应该对《政府采购法》进行修订，将政府购买服务纳入到法律规定中来，在购买范围、购买客体、购买资质等方面做出明确规定；另一方面，要明确和制定“生产和提供公共服务的社会组织”所适用的公共财政规定和税法［4］，及时对相关的法律法规进行调整。

其次，在有法可依的前提下，还要加强规章制度和操作程序的规范制定，使地方政府有章可循。这些制度和程序主要包括实质规则层面和程序规则层面。实质规则层面包括政府购买服务的范围和标准、政府分类购买服务的制度等；程序规则层面包括政府购买服务的方式和程序，政府购买服务的招投标办法、政府购买服务的绩效评估方式与标准等［4］。加强政府购买服务的制度和程序建设，主要是对购买双方的权利和责任进行清晰的界定和划分，既确保政府购买服务的可持续性与可复制性，也确保社会组织提供保质保量的服务。地方政府要确保购买服务的专项资金全部纳入公共财政体系，资金审核与管理处于监管机构、媒体和民众的多重监督之下，避免资金使用的临时性和随意性。同时，在市场经济条件下，考虑到社会组织行为兼具公益性和自利性的特点，对违约违规的社会组织应该依法进行惩戒，对表现良好的予以鼓励表彰。2013年9月国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出要规范有序、扎实有效地推进政府购买公共服务。2015年1月出台的《政府购买服务管理办法》的暂行规定，就政府购买服务的内容、方式与程序、预算及财务管理、绩效与监管等做了详细规定。

第三个层面，在政策实施领域，还应鼓励社会组织的发展壮大和加强村级组织建设。同时可以引入与城市社区进行成功合作的社会组织，也可以借鉴城市社区比较成熟的经验。一方面，转变传统的管理观念和大包大揽的方式，加快发展和培育农村社区社会组织，根据农村社区的实际需要，引导其承接政府外包的公共服务项目。政府不仅要为新兴的农村社会组织提供资金支持，也要为其提供政策优惠。农村社区社会组织发挥相应的作用可以为农村社会多元治理创造条件，也有利于转变基层政府职能，从而极大地摆脱当前基层社会治理的困境。

另一方面，农村社区的治理主体主要包括乡镇政府、村级组织与社区民间组织，村级组织是这三大治理主体的核心［5］。应该发挥村级组织的优势，开创农村社区协同治理的格局。《村民委员会组织法》规定，村民委员会作为基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业［12］。在实际工作中，随着农村社区生产功能的日益弱化和村委会公共服务职能的不断增强，村委会运行不得不更多地依赖上级财政，进而导致村级组织与乡镇政府之间的准行政关系呈现强化的趋势。农村社区购买公务服务的实施，是其自治功能的回归，也能借此改变村级组织缺乏核心业务、组织涣散的状况。与此同时，也应积极借鉴城市社区购买服务的经验，即由居委会、社区工作站、民间组织等共同参与，进行社区多元协同治理，以达到最优的治理效果。

四、结 语

当前，我国农村社区政府购买服务刚刚起步，既需要做好探索实践与顶层设计，也要做好理论研究。在完善农村社区政府购买服务的进程中，首先要认清症结所在，然后有的放矢。在推动城乡基本公共服务均等化的过程中，既要凝聚改革共识，积极转变政府职能,加快立法和制度建设；又要发挥中央的指导性与地方的积极性，重视村级组织的建设，发挥其核心作用，还应鼓励社会组织的良性发展。各方力量协同推进农村社区政府购买服务机制的完善，从而使农村社区居民享受到均衡的现代化发展成果。

［1］ 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2012-11-18）［2015-02-16］.http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2012-11/18/nw.D110000renmrb_20121118_1-02.htm.

［2］ 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.（2013-12-25）［2015-02-16］.http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html.

［3］ 2015年中央一号文件发布 连续第12年聚焦“三农”［EB/OL］.（2015-02-01）［2015-02-16］.http://news.xin huanet.com/finance/2015-02/01/c_127445642.htm.

［4］ 王浦劬，萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析［M］.北京：北京大学出版社，2010：3-4，39，33，34.

［5］ 郑卫东.农村社区政府购买公共服务研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2012：200-206.

［6］ 北京政府购买医疗服务本地农民打针免收注射费［EB/OL］.（2007-12-27）［2015-02-16］.http://news.xinhuanet.com/health/2007-12/27/content_7319857.htm.

［7］ 杭州余杭区出售卫生院7年后斥资近3亿回购始末［EB/OL］.（2010-11-06）［2015-02-16］.http://news.ifeng.com/mainland/detail_2010_11/06/3019277_0.shtml.

［8］ 对成都市构建城乡一体化医疗保险体系的调查［EB/OL］.（2014-03-20）［2015-02-16］.http://www.sc.hrss.gov.cn/zwgk/zcjd/201403/t20140310_18470.html.

［9］ 王卓君.政府公共服务职能与服务型政府研究［M］.广州：广东人民出版社，2009：17-18.

［10］ 许小玲.政府购买服务：现状、问题与前景——基于内地社会组织的实证研究［J］.思想战线，2012，38（2）：75-78.

［11］ 苏明，贾西津，孙洁，等.中国政府购买公共服务研究［J］.财政研究，2010，24（1）：9-17.

［12］ 中华人民共和国村民委员会组织法［EB/OL］.（2010-10-28）［2015-02-16］.http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.