抗日根据地政权建设中的现代化治理

崔辉

[摘 要] 抗日根据地的政权建设是中国共产党在局部执政时期的重要实践。中国共产党在马克思主义指导下，洞察了中国深厚的历史传统和基本国情，把握了构建现代中国的历史逻辑，党的领导在政权建设中得到具体实践，并创造性地构建了开放式执政体系，开展了选举政治和社会自治相结合的伟大实验，空前激发了民众的政治热情，最大限度地凝聚了民族力量和民族精神。这一时期是中国共产党现代化治理理念生发与实践的重要阶段，对其进行系统深入的考察，对当前推进国家治理能力和治理体系的现代化进程具有十分重要的意义。

[关键词]抗日根据地；政权建设；现代化治理；实践

[中图分类号] D231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）12-0005-04

现代化治理“集中关注国家功能实现方式的问题，强调以共识愿景、认同信任、公私合作、伙伴关系、平等协商、多元共治的方式来制定和执行政策，实施对公共事务的管理，以提供有效的公共服务和优质的公共产品，在各种主要的治理主体之间达成合作性的行动是其聚焦的核心问题。[1]”但现代化的治理理念和治理能力，不是自发形成的。中国共产党的现代治理理念，既是在中国历史文化传统和经济社会发展基础上演化的结果，也是中国共产党不断探索、实践的产物。考察中国共产党的治理实践，抗战时期抗日根据地的政权建设中，生发和实践了影响深刻和意义重大的现代化治理理念。

如果说传统中国的历史演进以国泰民安为取向，那么近代中国的历史演进则以现代化为取向。鸦片战争后，中国的政治实践挣脱了王朝更替的历史循环，转而向西方学习，试图构建能够挽救民族危机的现代化体系。但从清末新政到民初的竞争性政党政治，都未能使中国实现现代转型。

全面抗战爆发后，中国共产党提出了发动全民族抗战、实行民主政治和改善人民生活的抗日和民主相结合的路线。毛泽东明确指出：“这两件事（抗日和民主），是目前中国的头等大事。中国缺少的东西固然很多，但是主要是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。”[2]“把独立和民主结合起来，就是民主的抗日，或叫抗日的民主。没有民主，抗日是要失败的。没有民主，抗日就抗不下去。”[3]但中国共产党所坚持的民主，并不等同于欧美式的资产阶级民主，也区别于苏联式的无产阶级专政的民主政治。这种民主是新民主主义民主，或者叫新民主主义宪政。“就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的专政”[4]，其“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义政治，这就是新民主主义共和国，这就是抗日统一战线的共和国”[5]。毛泽东一再强调：“在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政”[6]，“我们只破坏买办大资产阶级和大地主阶级的专政，并不代之以共产党的一党专政”[7]。因此，中国共产党所构建的是一种开放式的执政体系。这种体系下，只要认同中国共产党所提出的主张（当时主要是抗日），都可以加入到执政体系中。正是在这一思想指导下，中国共产党在抗日根据地建设中创造性地提出并建立了“三三制”政权。

“三三制”是指在政权构成中，共产党员、非党的左派分子和不左不右的中间派各占三分之一，甚至“在民意机关中也可以容许少数右派分子参加”[8]。“只要是不反对共产党并和共产党合作的党派，不问他们是国民党，还是别的党，应该允许他们有合法存在的权利。”[9]“这种人员分配的政策是我们的党的真实政策，必须认真实行，不能敷衍塞责。”[10]尽管当时处于严酷的战争时期，但各根据地的政权建设基本遵循了这一原则。“三三制”原则体现了中国共产党的高度的政治智慧，创建了一种开放式的执政体系。“三三制”中的人员“在政府中都有同等的权力和义务”[11]。因而充分调动了各阶级、各阶层人士的积极性。英国人斯坦因曾采访过晋察冀边区的参议员颜力宣（地主），他说：“国民党人，共产党人和社会各阶层许多无党无派的人都学会了在我们边区里合作。我是无党派的，我被一个县选为参加二千万人口的晋察冀边区参议会的代表。”共产党人并没有把持参议会，“甚至在那个第一次会议上许多实际的工作都完成了。每个参议员都可以自由讲话。他们（共产党员）不做无谓的争斗，也不做无谓的争辩，只抓紧他们想要解决的问题的要点，而且真正表现了民意”[12]。陕甘宁边区副主席、开明绅士李鼎铭在接受斯坦因采访时表示：“我一生不参加政治，我不同意共产党的意见。而且我老了。但在紧急之秋的一九四一年，有三个重大理由（新民主主义的实行，共产党选举的诚实、自由和平等，国民党反对边区、反对中共军队的行动），使我接受本县推选当边区参议员，然后由参议会选为边区政府副主席。”[13]

这种开放式的执政体系，实际上形成了中国共产党的领导下的多元治理主体，各阶级、阶层在同一个目标下组织、动员起来，共同协商、共同治理、共同参与到根据地的各项建设中，为共同的目标而团结奋斗。这种架构模式是“中国协商民主制度的最初创设”[14]，“开启了政治协商制度的先河”[15]。从这个意义上讲，这种开放式执政体系已远远超出了统一战线的范畴，而是中国共产党现代化治理理念的最初实践，并深刻影响了建国后的政权建设。正如邓小平所说：“三三制政权是几个革命阶级的专政，有各抗日阶级抗日党派的代表参加”[16]，“这不仅是敌后抗战的最好政权形式，而且是将来新民主主义共和国所应采取的政权形式”[17]。

民主政治一直是中国共产党人的不懈追求和奋斗理想，诚如毛泽东所言：“历史给予我们的革命任务，中心的本质的东西是争取民主。”[18]抗战爆发，国共再次合作，抗日民族统一战线的建立，使得中国共产党具备了探索民主政治的初步条件。而中国共产党始终认为：“民主是抗日的保证。”[19]没有民主，抗日就不能持久，更无法胜利。

但中国是传统的农业社会，根深蒂固的集权传统和自然经济的束缚，使得占人口绝大多数的农民形成了封闭、狭隘、冷漠的小农思想，他们完全靠自家的体力，从事着几乎不求人的生产，过着最高无非温饱的苟安生活，除亲戚邻里之外几乎没有也无须交往，没有独立思维，除亲属网络之外没有任何组织可资利用。当时，国民党内乃至一部分知识分子仍秉持“人民水平低不会行使民主权利”的观点，认为应继续“训政”而不赞同实行民主政治。对此，中国共产党进行了严厉驳斥，“‘说老百姓不成，程度太低，完全是想把持政权，自私自利的办法……政权拿在手中，便不肯拿出来。所以这种说法也是不对的。人民完全可以在民主政治的实践中提高自己的参政能力和参政热情。”在这样的社会历史条件下实行何种民主政治？中国共产党有着明确的认识：“民主政治选举第一”[20]，“抗日民族统一战线政权的产生应该由人民选举”[21]。“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命。”[22]因此，在抗日根据地政权建设中，选举被赋予了极其重要的意义，甚至可以说，选举是抗日根据地政权产生和巩固的主要方式。1937年9月，陕甘宁边区政府一成立便在全区启动了民主选举。而且，这种选举取消了关于财产、性别等方面的限制，规定“凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权”[23]。毛泽东指出：这是“真正普遍平等的选举制”，边区实施的“普选的民主政治”将成为“全国民主政治之先导”[24]。

组织民众直接参加选举是中国共产党的伟大实验和实践。针对中国民众特别是根据地民众普遍低下的文化素质和政治热情，中国共产党付出了艰苦努力：一是通过充分而细致的宣传，动员民众的政治热情。如组织宣传队分散下乡宣传，出版小报和宣传品，召开群众动员大会，开办民主训练班，组建各种歌咏队、标语队、剧团走街串巷表演宣传。通过这些生动活泼、通俗易懂的宣传工作，加深民众对民主政治的认识，激发民众政治参与热情。二是创造性的开展选举方式，实现简便易行的政治参与。由于各根据地民众文化素质普遍不高，民主观念不强的特点，中国共产党采取了多种简便易行。易于普通民众所接受的选举方式。如在投票方式上：根据民众的识字程度创造了“票选法”和“画圈法”（识字的选民），“投豆法”和“烧香点洞法”（文盲）；对居住分散和行动不便的采用“背箱法”。在选举方法上，村、乡、区、县的各级议员和干部多采用直接选举，以此强化选民和代表的关系，减少中间环节，既调动普通民众参与的热情，又更直接表达民意。三是在选举过程中开展竞选。各根据地都明确了竞选制度，如《陕甘宁边区各级参议会选举条例》规定：“各抗日政党，各抗日群众团体，可提出候选名单及竞选政纲，进行竞选活动。”一切抗日党派、团体、个人都可以在进行选举时自由发表竞选演说，从事竞选活动。对于没有妨碍竞选秩序的竞选活动，任何人不得加以干涉和限制；凡妨碍自由选举者，均要受到政府依法惩办；若群众和代表认为竞选人有不法行为，均有权向政府检举揭发。

通过选举产生政权，使得千百年来受鞭挞、奴役的民众成为了真正的主人，这是中国历史上前所未有的进步，“有些农民生平第一次开始思考自身——经常是迟疑地或勉强地——为自己本身的权利做政治和社会的行动者，而不是受他人驱使的被动的行为对象。党的目标是一种受指导的但也是自愿的参与，党称之为‘民主”[25]。

更重要的是，在广泛动员民众参与民主政治的过程中，民众被组织了起来。民众的组织在革命和政权建设中具有非常重要的作用，“民众如果没有组织，是不能表现其抗日力量的”[26]，因此，“无论是工人、农民、青年、妇女、儿童、商人、自由职业者，都要依据他们的政治觉悟和斗争情绪提高的程度，将其组织在各种必要的抗日团体之内，并逐渐地发展这些团体”[27]。于是，各种性质的团体普遍建立：如带有军事、政治性质的“农救会”、“青救会”、“妇救会”、“儿童团”等；带有经济性质的“互助组”、“合作社”；带有文化性质的“识字小组”、“村剧社”、“秧歌队”等等。这些组织“以贫雇农为基础，以共产党组织和党员干部为核心，以辅助村级管理为宗旨”。[28]当每个人都置身于组织之中时，便可以迅速动员起来，“在一致抗日的旗帜下，大家团结了起来，终于冲破了本来牢不可破的壁垒，家庭的界限是被突破了。如今‘村已成为工作的单位，因此村的力量便足以抵御任何的敌人”[29]。

中国共产党通过选举动员其民众的政治热情，并在选举过程中将民众组织起来，形成了各类带有自治性质的社会组织，以此巩固了根据地政权，促进了抗战事业的发展。这种将选举与自治相结合的民主政治的实践，是中国历史上破天荒的伟大实践，以选举产生根据地政权，巩固了中国共产党局部执政的合法性；而党领导下的各类社会组织，则是对政府职能的有效补充，初步实现了政府的社会管理和民众的社会自治的结合。以现代化治理理念来审视，由于受到当时的历史条件和中国共产党对民主政治的认知水平的局限，这种社会管理和社会自治的结合远未完善，但毕竟是现代治理理念的初步实践，其重要性不可低估，即使对于当前中国共产党推进的治理能力和治理体系的现代化实践也具有十分重要的借鉴价值。

缺乏现代传统和资源的中国的现代化，需要强有力的政党凝聚、整合各种社会资源。“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。一个强大的政党能够使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。凡达到目前和预料的高水平政治安定的发展中国家，莫不至少拥有一个强有力的政党。”[30]因此，坚持党的领导是构建现代国家的必然选择。而且，中国共产党对如何实现党的领导有着全新的认识。毛泽东指出：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[31]由此，形成了中国共产党领导下的“三三制”政权。如前所述，“三三制”政权是一个开放的执政体系，只要认可中国共产党的主张和目标，都可以纳入到执政体系中。当然，中国共产党的领导地位是不可动摇的，但这个领导不是强制的，而是“使多数的非党人员接受党的政策，才能叫做领导”。[32]这不是靠党员的数量优势，而是“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数”。[33]党对政权的领导取决于党在政权中的优势，这种优势“更基本的是从民主政治斗争中去取得，即是说，主要从依靠于我党主张的正确，能为广大人民群众所接受、所拥护、所依赖的政治声望中取得”。[34]党的领导就是“党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则。党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切”。[35]1942年通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，在强调党的一元化领导的同时，明确指出：“党委与政权系统的关系，必须明确规定。党委包办政权系统工作、党政不分的现象与政权系统中党员干部不遵守党委决定、违反党纪的行为，都必须纠正。为了实行‘三三制，党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。”“党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。党团必须服从同级党委；但党团的工作作风必须刷新，不是强制党外人士服从，而是经过自己的说服与政治工作。”从中可以明确看出，中国共产党对政权系统的领导主要是原则性的、政策性的、大政方针的领导，并不干涉政权机关的日常事务。由于党不能在政权中强行推行自身的方针、政策，这无形中形成了对党的监督，确保党的方针、政策始终体现中华民族的根本利益。否则，党就会失去领导权。因此，“党的‘三三制政权政策，不是在减轻与放弃党的领导责任，相反是加强党的领导责任，并要保障党的领导作用”。