基层协商民主视野中的农村党员恳谈首议制的实践

中共上海市青浦区白鹤镇委员会

[摘 要]上海市青浦区白鹤镇党委探索实行的党员恳谈首议制，引导农村每一位党员发挥出主体作用，切实履行党员的义务和权利，在党员代表议事会的基础上实现延伸、拓展，在程序上进一步规范，在内容上不断补充完善，使党内民主实化、细化。

关键词农村党建；恳谈首议制；上海青浦

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）12-0037-03

上海市青浦区白鹤镇党委在实行党员代表议事会制度的基础上，探索在全镇试行党员恳谈首议制，由村党组织搭建平台，建立制度，引导全体党员发挥主体作用，对党员代表议事会制度进行延伸，把党员代表议事的“线性”流程拓展为“环形”流程，闭合事前汇聚民意和事后监督评议环节，对农村党员代表议事会制度进行深化和完善，产生了一定的聚合效应。

（一）农村政治生态的转变。伴随着社会转型进程，社会变迁、体制的转轨、思想观念多元化，农村的政治生态也在原有的基础上体现时代的变化。

一是基层单一民主选举模式得以丰富和发展。在选举民主的探索中，协商民主功能也日渐受到重视，系列的协商民主程序成为新的基层民主制度生长点。这也说明基层民主已经向更为实质的民主决策延伸。

二是由单纯的个人利益诉求转向对公共利益的诉求。随着新农村建设的深入发展和村级公共利益的日益凸显，广大民众参与民主的目的不再局限于个人利益最大化，更多的是关注公共利益的增益与扩大，民众参与公共治理，最大限度地增进公共利益，以形成对公共事务的理性共识。

三是一种上下互动、权力双向运行的治理机制开始形成。基层协商民主的发展，不仅为基层党组织的领导权力与民众的自治权利提供了一种极富价值的探索，同时也为重新理解基层民主治理提供了一种新的维度与视角。基层协商民主发展的目的在于利用权威、协商与合作等多种手段去引导和规范各种公共事务的治理。

四是农村基层服务型党组织建设开始凸显。党的十八大报告提出了建设基层服务型党组织的战略任务，不仅彰显了马克思主义执政党的先进性品格，而且适应了我国传统社会向现代社会转型的历史性要求。基层服务型党组织建设在各个地方不断突破原有体制机制局限，形成了众多各具特色的地方经验。

（二）基层党组织建设的困境。在农村政治生态实现良性转型的同时，农村基层党组织建设面临着巨大的转型困境。

一是党组织机体不够健康。由于部分党组织班子人员不够团结，软弱涣散，村级经济薄弱无力办事等原因，大大削弱了党组织的凝聚力、号召力和战斗力。同时，由于受场地、经费的限制，部分村居党员的组织生活开展不规律，不便利。

二是党员代表履职能力有待加强。部分党员代表不能发挥代表作用，履职意识不强，不能代表最广泛的人民群众利益，不能反映普通百姓的合理诉求。

三是党员主体作用发挥不够。部分党员责任感、使命感不强，党员意识淡薄，不能很好发挥党员作用。个别党员甚至与党组织离心离德，宣传不利言论，在群众中造成了不良影响。

在此背景下，建构多元治理主体的制度性合作关系，实现其合作共治是农村基层走向善治的重要途径。党员恳谈首议制度也因此应运而生。

青浦区白鹤镇引导农村每一位党员发挥出主体作用，切实履行党员的义务和权利，按照党员“先了解、先讨论”的原则建立了党员恳谈首议制，既是对协商民主的一种创造性转换，又是一种提升，具有典型的本土化特色。它代表了基层协商民主发展的一种新趋势和新成果。

（一）现实定位。首先，党员恳谈首议制促使民主商谈纳入正式的制度框架内，探索在行政过程吸纳公众参与，提高政府决策的合法性和政策执行的有效性；其次，党员恳谈首议制主要围绕公共议题，通过恳谈让民众对决策认可，同时给基层政权以责任和义务约束；再次，党员恳谈首议制作为一种原创性的民主载体，是在既有框架下的改进与创新，展示了具有首创精神和现实价值的本土化民主资源，又阐释了乡村协商民主实践的动力、机制、价值及趋向，丰富了基层民主治理的发展模式。

（二）党员恳谈首议制的运行机制。党员恳谈首议制，由村党组织搭建平台，建立制度，引导全体党员发挥主体作用，对党员代表议事会制度进行延伸，这里最重要的机制体现在议事“三部曲”：

一是会前广听博采。先由村党组织与党员签署“党员承诺书”，并划分好片区，确定好联系户。随后，每名党员各自走访定点联系的村居民，时时保持密切联系，在平时的生活接触中了解村民的热点、难点、疑点问题，能够当场答复的当场答复，能够当场解决的当场解决。对一时不能答复或解决的，事关全局或重要的议题、议案，记录至《记载册》供恳谈会讨论。组长再将恳谈会上经党员充分酝酿后的意见、建议带到议事会，为党员代表议事会做好充分准备。

二是会中谈述议评。采用谈、述、议、评等方式进行恳谈首议。“谈”党员与党员之间交流思想，讨论问题，解决思想困惑；“述”组长介绍村“两委”班子对有关决议的推进、落实情况，解答党员提出的相关问题；每名党员陈述各自收集到的信息；“议”即党员讨论、商议下季度需列入议事会议题事项进行讨论，达成共识，形成本小组关注议题；“评”即对相关决议村党组织和村委会实施、推进情况，或村民关注问题解决结果的评价。

三是会后监督评价。由议事会代表将会上形成的议题提交村党组织，并将会上党员的“谈、述、评、议”的有关情况汇总上报至村党组织。如有需“两委”班子决策事项，则待决策落实后，再将结果通过党员代表、党员、村民群众逐层返回。并根据需要，由党员对所联系村民开展解释、宣传，再次征求意见建议，做出满意度评价。

恳谈首议的规则有如下四个方面：一是分组安排：按照地域化原则，或根据村实际情况进行分组。每组设组长1名（一般由党小组长、党员代表兼任）。根据村实际，每名党员联系本村户，一般不超过15户村民。二是会议时间：原则上每季度召开一次，时间自定，原则上应在党员代表议事会召开前进行。三是会议地点：由各小组自行决定，原则上在村民家中召开。四是会议形式：由组长召集本组内的党员召开会议，辅以网络等形式进行。召开恳谈会议，一般应遵循以下七项基本程序：一是会议召开前，党员走访定点联系的村民，收集相关信息，开展宣传引导，为村民释疑解惑。对一时不能答复或解决的，事关全局或重要的问题，记录至《记载册》供恳谈会讨论。二是组长在征得本组内多数党员同意后，确定恳谈会议日期、地点，于会议召开前一周左右，通知每位党员。 三是恳谈会议必须有不少于五分之四的党员到会方可召开。恳谈会议上，采用谈、述、议、评等方式进行恳谈首议。“谈”党员与党员之间结合形势交流思想，解决思想困惑；“述”组长介绍村“两委”班子对有关决议的推进、落实情况，每名党员陈述各自收集到的信息；“议”即党员讨论、商议需列入议事会议题事项进行讨论，达成共识，形成本小组关注议题，无需列入的则落实相关党员群众予以解决；“评”即对相关决议村党支部和村委会实施、推进情况，或村民关注问题解决结果的评价。四是组长对恳谈会议的议题、商议内容、评价结果等情况，做到记录详细，并做好资料归档等工作。五是恳谈会议形成的议案，由组长带到党员代表议事会再次进行讨论。六是议案落实情况，由组长负责及时向党员通报，再由党员告知定点联系群众。七是引进第三方参与机制，结合组团式联系服务群众工作，邀请联系本村的机关或其他有关党员参与进来。也可邀请有关专家、党代表、人大代表、党务干部、大学生村官等共同参与。

（三）党员恳谈首议制的实施情况。白鹤镇党委在胜新村试点恳谈首议制后，于2013年9月在全镇村居范围内广泛实行。按照地域化原则并兼顾各村实际，将党员进行分组，每名党员联系本组村民。并把议事能力强、工作积极性高和群众威望高的老党员、党员代表推选为组长，最终形成村党组织班子成员联系组长，组长联系党员，党员联系本村户的“三级联系”网络。在恳谈首议制度的施行中，紧贴农村实际，精心设置了各种活动载体。同时，在党员恳谈首议制的运行中，引进了第三方参与机制。邀请联系本村居的有关党员参与进来，并注重邀请有关专家、党代表、人大代表、党务干部、大学生村官等共同参与，进一步拓宽意见建议的收集面，提高议事的质量，积极发挥外部力量的作用。

党员恳谈首议制保障了基层民主、规范了民主决策、强化了监督管理。该制度在村居推广运用的两年来，在解决农村改革发展稳定问题上收到了良好效果。

一是完善了结构，使议事制度更趋完满。恳谈首议制在党员代表议事会制度的基础上增加了事前汇聚民意和事后监督评议环节，使制度更加完满。并且通过自下而上对群众需求的回应性，打通群众诉求渠道，体现促进决策的科学性和民主性。将基层“两委”班子从“我要决策什么”转化为“要我决策什么”，在决策模式上实行了转变。

二是聚合了党员，为党员发挥作用搭建平台。恳谈首议制度让每名党员先知道、先讨论、先行动，切实保障了党员的权利，增强了党员意识，激发了党员的使命感和责任感。实行党员恳谈首议制以来，出席组织生活会以及各项公益活动的党员人数都较以往有所增长，党员参加活动的热情也随之高涨。

三是畅通了民意，密切了党群、干群关系。通过“三级联系网络”，广泛收集村情民意，及时做好“下情上传”，同时，又把上级的方针政策、村居“两委”班子的重要决定、项目建设情况等通过原路径逐层返回，及时做好“上情下达”，使基层群众真正“听懂领会”党的声音，领会村“两委”决策意图，不断把矛盾化解在基层，密切了党群、干群关系。实行党员恳谈首议制以来，各村居上访事件明显减少。

四是推进了民主，实现党组织领导下的村民自治。恳谈首议制的实施，从授权决策、参与协商、监督评议等方面明确了制度及内容上的规定。通过发挥党员的自主决策权，以民主的方式把党员群众关心的难点、焦点问题解决在基层，真正实现党组织领导下的村民自治。

五是搭建了平台，为党建和服务提供平台。通过恳谈首议，进行“小班化”的组织生活会，克服了原先全村党员集体召开组织生活会时间有冲突、场所不便利的弊端，有效保证了村居党员组织生活的正常化。同时，利用恳谈会议便利、亲民的特点，为其他党建工作创造有利条件。

通过恳谈首议制度的实施与体现出的效果，可以总结提炼出一些可借鉴的经验价值。

一是要坚持党的领导，充分彰显出民主性。无论是民主恳谈、党员代表议事会制度，还是村民议事制度、乡村典章，这些基层协商民主机制在运行过程中对协商议题的选择、协商时机的把握、协商程序的控制和协商结果的运用，都是在党组织领导下有序进行的，充分体现了坚持党的领导原则。这样既能够扩大民众直接有序的政治参与，更好地保证人民当家作主的权利，又能够有利于坚持中国共产党的领导，符合社会主义民主政治的本质要求。

二是要促进基层民主治理向纵深拓展。“民主恳谈”、“党员议事”、“党群议事”等凸显的协商民主功能，在乡村治理中发挥了越来越重要的作用。党员恳谈首议制主要是把基层协商民主的功能，嵌入基层“党-村”二元权力结构中，进一步理清和完善村党支部与村委会的行政功能和自治职能的分工与协调，充分保障了广大民众的各项民主权利，促进了社会稳定与和谐。

三是注重呈现多元主体的复合型治理特征。基层协商民主是社会管理体制创新的有效形式之一。有组织的协商与谈判可以提高群众的理性与克制，而基层党委、政府则可以加强规则制定与仲裁能力，可以提高政府的有效性与权威性。党员恳谈首议制作为一种基层协商民主模式，进一步突出了“议事”商谈与“决策”的功能，是对乡村公共事务进行共治的一种重要形式，不仅化解了基层选举民主的一些弊端，同时增强了基层民主治理的功效，实现更好的民主治理绩效。

四是注重提升村民自治能力。民众经过这种“本土化”的协商民主训练，把具有一定抽象意义的民主政治制度逐渐转化为具体的、日常化的、生活化的经验性感知，并以此尝试解决现实政治生活中的问题。他们不仅在稳定有序的基层民主实践中创新了基层协商民主的形式，丰富了其内涵，还在协商过程中学会了依法、理性地行使民主权利，提升了参政、议政的能力。

■ 责任编辑：周奕韵