国外政党党内监督路径探析及其启示

叶子全

[摘 要]国外政党加强党内监督的主要路径有：发展党内民主制度促进党内监督；严肃党纪党规来加强党内监督；利用新媒体创新党内监督的形式。这些做法对于新时期中国共产党加强和改进党内监督具有重要的启示作用。

[关键词]国外政党；党内监督；路径

[中图分类号] D73/77 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）12-0052-04

党内监督是党内权力健康运行的有效保障，是遏制党内腐败的有利武器，其是否有效关系政党的党风与纪律，进而关系政党的纪律性、权威性与合法性。因此，国外政党普遍重视党内监督，把党内监督作为加强自身建设的重要环节，在实践中积极探索完善党内监督的机制与方法，并积累了许多有益经验。

党内民主制度是政党权力运行机制的重要组成部分，是对政党权力运行的有效制约和监督的重要手段，对于党内监督具有促进作用。由此，国外政党大多通过发展党内民主制度来加强对党内权力的制约，提升党内监督有效性。

（一）革新党内选拔机制，加强授权监督。党内选拔机制直接涉及到党内权力的授予问题，党内授权是党内监督的逻辑起点，只有从党内授权开始就保障党员的选举权和监督权，才能从源头上控制被授权者的权力。英国工党的领袖选举制度，改变过去由议员投票的做法，同时取消集团投票，采用“一人一票制”，使党员能够直接参与党内领袖的选举。[1]法国社会党改革了党的总统候选人和党的各级议员候选人的推选方法，党的总统候选人实行党内直选，党的各级议员从过去由上层指定，改为由地方党组织通过选举产生，同时实现了届中全国代表会议的制度化。[2]实现党内领袖的直选有利于保证党员选举权和监督权，从而对党内最高领导人权力制约。许多发展中国家政党也在产生党的领导人时重视完善民主程序，引入竞争和选举机制，如突尼斯宪政民主联盟在2003年举行的“四大”上，推出了参加下届市政选举的候选人，其中2/3由直选产生，妇女候选人比例增至25%，选举150名中央委员时实行了差额选举。社会主义国家的一些执政党也在实践中不断健全党内高级干部的产生程序，对其进行监督和制约，如越共实行中央委员和重要领导干部差额选举和信息公开化，在2006年“十大”换届选举中，各省部级党委党的差额选举均达到了15%以上，常委的差额选举则高达20%，并首次实行“半数票否决”制，160名中央委员和21名中央候补委员从206名候选人中差额选举产生，党的总书记也由差额选举产生，在选举前，越共将包括党和国家领导人在内的所有候选人的基本情况、家庭地址和电话等向全社会公开，以便党员干部和群众直接监督。[3]

（二）完善党内集体领导体制，防止权力过分集中。党内实行集体领导可以最大限度防止党内权力过分集中，减少滥用权力和权力寻租的空间，保证党内权力的有序健康运行。德国社民党在1999年通过设立总书记这一新的领导职位，协助党主席统管全党，来改善党的主席权力过大的状况。瑞典社民党增设了两位副总书记，协助总书记分管党的组织和宣传。法国共产党最高领导人是由全国代表大会选举产生的全国书记，但如果大会觉得必要，可以再选出一位主席与全国书记实行集体领导。[4]一些社会主义国家的执政党为防止权力过分集中，通过完善党的领导体制和工作机制来加强集体领导。如越共在2001年就制定和通过了党的各级领导机关新的工作制度，规定党的总书记、政治局、书记处、中央纪律检查委员会和中央委员会在履行职责时，要将集体领导和个人分工负责紧密相结合，各项重大主张、干部任免等都必须通过集体讨论决定，个人不得擅自拍板。

（三）改善党内决策机制，加强对决策权的监督。国外政党很重视从改善党内决策机制方面来加强对决策权的监督，主要表现在三个方面：一是建立党内重大决策广泛征求党员的意见的制度，如英国工党在全党建立公决模式，就党内的一些重要事务进行全员投票表决；突尼斯宪政民主联盟在重要的政策出台前，都要在基层广泛讨论，逐级收集党员的意见，供领导层决策时参考。二是在决策程序方面建立党内协商制度，如新加坡人民行动党在推出某项政策之前，先要说服自己的国会议员，如果议员坚持反对，党就会根据他们的意见对该政策重新进行研究、调整，然后才付诸实施。德国、奥地利社会党则形成党、政、议会三方领导人每周定期会晤、就重大问题共同协商和决策的制度。三是建立允许党内不同意见竞争的制度。法国社会民主党允许党内不同意见的存在，并建立通过竞争达到议题多元化的制度，在2003年5月召开党的代表大会之前，党内五个不同派别都向代表大会提交了各自的方案，最终以奥朗德为首的主流派获得全党62%的支持票，这一派提交的议案遂成为指导该党今后发展的纲领性文件。[5]党内决策机制的进一步改善，有利于对党内决策权的监督与制约。

政党纪律，是政党按照一定的原则，根据党的性质、纲领、任务和实现党的路线、方针、政策的需要而确立的各种党规、党法的总称，是党的组织和全体党员必须共同遵守的党内行为规范。政党纪律关系到政党的组织性、统一性和权威性，进而决定了政党力量。因此，国外许多政党都很重视加强党纪监督。

（一）建立科学完备的党内法规制度体系，使党内监督有规可依。国外许多政党注重加强党内法规建设，通过健全党内管理机制和行政法规，规范党员的言行。一是党内制度和纪律规定全面细致，具有很强的针对性和可操作性。一些政党出台法规和规定，既涉及党员干部的政治责任又涉及党员干部的政治道德以及作风，如老挝出台了《领导干部禁令》、《高级领导干部政治责任》等文件；古共除了颁布《国家干部道德法规》外，还制定了《反贪污法》和《干部公务员法》；新加坡人民行动党建立了诸如党务守密、个人操守、适任考核、进修要求等严格制度。这些法规和制度，全面而细致，具有很强的操作性。同时许多国外政党为加强对党政干部的财产监督，都在一定程度上建立官员财产申报制度，如坦桑尼亚革命党（坦革命党）规定党和国家领导人、政府部长和公职人员任职时需公布个人财产，之后每年公布一次。二是根据形势需要，及时出台一些新的规章制度。如巴西劳工党2009年制定的《劳工党道德和纪律条例》严格规定了党员筹集竞选资金的相关纪律，党员一经查出违反党纪即作出迅速处理，涉嫌犯罪部分须移交司法机关定罪。马来西亚巫统出台对各级党政官员的分级式“高薪养廉”制度，一旦发现党内或政府官员涉嫌贪腐则严惩不贷。[6]埃革阵九大将反腐列为全党近期的工作重点，在既有反腐法律框架基础上增加“官员反腐问责制”，加大对有关负责人的连带惩治力度。此外，埃革阵对涉贪案件的惩罚严苛，党政干部不论受贿金额多寡，只要被举报便会被拘捕并移交法院进行听证审问，若被证实无罪便当庭释放，若证实涉贪则面临牢狱之灾，涉贪情况稍严重的则被判刑入狱20—30年，对党政干部形成强大约束。[7]endprint

（二）设立专门的党内监督与仲裁机构，提高党内监督机关的独立性与权威性。党纪党规能否有效执行，关键在于设立权威而独立的党内监督与仲裁机构，赋予其执纪问责的权能。西方一些主流政党为确保议员出席并按本党意志行事，建立了党鞭制度，如英国工党在党内设立了督导员，督导员的职责明确广泛，包括协助工党领袖了解党内情况，督促工党议员遵守党的纪律，采用强制办法使工党议员按党的意图在议会中发言和投票，对不听从命令的工党议员实施惩戒措施，直至建议领袖将其开除出议会党团。西方一些重视党内监督的左翼政党，也建立独立而权威的党内监督机构，如德国社会民主党监督机构有两个，即监察委员会和仲裁委员会，都独立于党内的其他权力部门。监察委员会委员由全国党代表大会通过无记名投票方式选举产生，不能担任党的其他领导机构的职务，不与党存在任何经济依附关系，担任政治职务时不可从事有偿工作。为了减少官员腐败的可能，德国社民党对党内官员实行轮换制和严格的亲属回避制。社会主义国家的一些执政党，也建立了较高层次的党内监督机构，如越南共产党成立了由中央总书记任主任、中央政治局直接领导的中央防治腐败指导委员会来惩治腐败。一些发展中国家的政党，如马巫统，在党内设立反贪委员会，同时又在各级政府设置反腐局，两个监督机构相辅相成，对党政干部形成监督合力。巴西劳工党2007年通过决议加强“全国道德纪律委员会”建设，充分发挥其对党员干部的监督作用。

（三）旗帜鲜明反对腐败，对党员干部违纪违法现象采取“零容忍”。国外政党对党员干部的违纪违法现象一般都采取严惩，既有利于保持政党的权威性和纯洁性，又有利于赢得民心、争取选民。首先是对党员干部的违法行为采取“零容忍”。如2013年埃革阵掀起新一轮反腐风潮，甚至动用国家安全情报机构力量，抓捕包括埃革阵成员党“阿民运”全国执委、埃税务和海关总局局长梅拉库（正部级），税务海关系统50多名高官以及涉嫌行贿的富商，并对其他三个政府系统进行公开点名和警告。[8]巴西劳工党以“反腐斗士”形象上台，2011年以来罗塞夫政府先后将涉嫌腐败的总统办公厅主任、交通部长、农业部长、旅游部长、体育部长、劳工部长、城市部长等高级官员解职。在最高法院审理“大型月费案”过程中，劳工党两任前主席、前财务主管等党内高官锒铛入狱，罗塞夫顶住党内元老压力，支持司法机关独立办案，并提拔案件主审法官巴尔博萨为最高法院院长和国家司法委员会主席。[9]其次是对党员干部的违纪行为，采取严惩，确保党纪党规的刚性约束。如印度国大党为准备迎战2014年全国大选，大幅调整党内人事安排，免去了前不久对1984年针对锡克教徒报复性骚乱事件发表不当言论并违反党内规定的贾格蒂斯·泰勒的总书记职务。在2001-2005年英国工党执政期间，工党议员对内阁投反对票的比例不到1%。只有那些资深的前部长、晋升无望的后座议员才敢于违反本党议员投出反对票。因为党内会议上公开批评工党的伊拉克驻军政策，年逾八旬的该党议员沃尔特·沃尔夫冈被强行带离会场；而另一位工党议员加洛韦本则因在公开场合与工党唱反调，被工党领袖布莱尔开除党籍。

（四）对党内重要人物实施重点监督，以上率下。国外政党党内监督的重点一般都会放在党内重要人物身上，这是由于党内权力往往集中于党内重要人物和关键少数手中，加强对他们进行重点监督，一方面能够提高监督的针对性与有效性，另一方面有利于在党内形成示范效应，形成对全党的有力震慑。如马巫统党内规定高级官员必须申报财产，内阁成员均向总理申报财产并接受总理审查，其他官员则向公共服务局申报并接受该局监督，在社会上形成较好的示范效应。埃革阵2011年推动实施“个人财产申报法案”不到一个月，前主席梅莱斯及其他高级领导人便带头公布个人及家庭财产，国内各大主流报刊及时刊登有关申报情况，在全党和全国范围引起积极反响。越共实行质询制度，任何一个中央委员都可以对包括总书记、政治局委员和书记处书记在内的其他委员提出质询，也可以向政治局集体提出质询。如质询人对被质询人的回答不满意，还有权继续质问下去，直到满意为止。瑞典社会民主党努力启发党员干部的自觉性，通过“协议”形式推动政府高官和党内领导干部经济状况公开化。[10]

当前，新兴传媒迅速发展，广泛介入政党政治，对政党自身监督的作用日益增强，成为政党接受社会监督的最直接的媒介。由此，国外许多政党都在努力探索运用新媒体创新政党党内监督的新机制、新方法，发挥其党内监督的积极作用。

（一）利用新媒体形式加强党务公开，保障党员知情权和监督权。政治公开是民主监督的前提条件与基本要求。在信息化的浪潮下，20世纪90年代开始，各国政党纷纷利用新媒体提高政党的开放性与透明度，通过网络平台及时发布党内事务，提升自身的透明度、公开性，主动接受党员群众的监督，这种路径成为防止权力滥用的有力屏障。德国社民党提出“网络党”的概念，民众可以通过网页办理入党手续，同时，为了加快党内的信息沟通，启动了“红色电脑”和“红色手机”两个重要计划，前者旨在将所有12500个基层组织全部连入内部信息网；后者利用移动终端技术（如手机）向党的各级领导和大部分普通党员发布消息。目前德国社民党总部处理的基层党组织和党员的来信的方式，80%通过电子邮件，该党还规定有关部门必须在两天内对基层党员的信函作出答复，以保证沟通的有效性。[11]英国工党非常重视自身网站建设，其信息量、时效和质量上都在世界各国政党中首屈一指。它能及时公布正在讨论的党的重大问题、各种倡议和文件草案，并提供交流平台，征求普通党员的意见和建议。还有一些政党利用互联网作为党内沟通的载体，使党员能够在网上进行方便、快捷的大范围交流，实现组织沟通的信息化，增强党内生活的公开化，使监督范围得以扩大。如法国社会党通过定期或不定期地组织各级领导人与党员或党的支持者之间的网上见面会，让党的领导人直接回答人们所关心的问题并利用网络全程转播党的代表大会，实现党内生活公开化。

（二）通过新媒体平台建立群众监督机制，更好发挥群众对党员干部的监督。群众监督是促进党内监督的重要外部力量。国外许多政党通过新媒体，使群众监督政党得以有效展开。新加坡人民行动党建立政府民意调查机构，并于2009年将其正式确定为政府与民众沟通的电子平台。通过该平台的实时舆情监控与收集，通过公众论坛、手机短信、电邮以及脸书（FaceBook）等社交新媒体，政党能够深度了解民意民怨以及官员腐败违纪的行为，使党员干部、政府官员行为能够暴露在民众之中，从而能够及时有效的监督党员干部。埃革阵为弥补“体制内监督”的先天缺陷，于2009年支持“道德与反腐委员会”和“政府官员道德监察办公室”牵头成立包括政府各部、公民社团、商界以及反对党在内的“全国反腐联盟”和“反腐协商合作论坛”，构建全天候监督网络，将打击腐败和渎职的斗争从个别党政部门“单兵作战”向全社会共同参与的“集团作战”方式转变，取得较好效果。endprint

（三）通过网络媒体、社交平台等舆论形式，拓展党内监督的渠道。随着信息技术的发展，舆论对政党及其成员的监督作用日益彰显，极大的丰富了政党监督自身干部和党员的渠道和方式。在确保消息来源的可靠性并且不涉及泄露国家机密的前提下，西方国家报纸、电视、广播等在监督政治活动中具有较大的独立性，并成为最重要的社会监督形式。而对于党派之争、官员腐败以及政治丑闻，则常常能够吸引大量的读者，成为新闻媒体追踪的焦点。2009年经媒体曝光的英国“骗补门”事件就导致工党、保守党多名议员辞职。英国法律规定议员和政治高官享有每年高达2.4万英镑的职务津贴，可以用于住房、公务出差和聘请秘书等支出。然而，根据英国《每日电讯报》的披露，不少议员涉嫌滥用了这一“优惠政策”，将津贴用于非职务用途。该消息经公开报道后，先后导致两名工党议员和一名保守党议员辞职。[12]前德国国防部长、基民盟党员古滕贝格，由于媒体披露其博士论文“未充分交代引用来源”，不仅被迫放弃博士学位，且辞去了部长职务。无独有偶，前德国教育和科研部长，基民盟党员安妮特·沙范原，也因媒体关注其于1980年撰写的博士论文被人指认为涉嫌抄袭，而最终以辞职告终。瑞典社民党1995年主席竞选时，社民党报纸登出当时当选呼声最高的政府副首相曾经使用公家信用卡购买私人物品的消息，尽管数额不大且早已归还，党内外舆论压力下还是迫使她退出竞选并辞去公职。

中国共产党是重视规范的政党，更加强调用铁的纪律保持党的团结和统一，保持党的先进性、纯洁性，因此，可以借鉴国外政党的做法，进一步加强和完善党内监督：首先要通过大力发展党内选拔机制、党内领导体制和党内决策机制等民主制度，科学配置和分解党内权力；其次要全面推进从严治党，加强党纪党规建设，提高党内监督机关的独立性和权威性，严肃党纪党规，从严管理干部；再次要充分利用新媒体平台加强党务公开，建立群众监督机制，拓展党内监督的渠道，使党员干部接受广大群众“全天候”“无死角”的监督，使党内权力在阳光下运行。

参考文献：

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[2]李姿姿.法国社会党执政经验教训及启示[J].当代世界与社会主义，2012（2）.

[3]李芳云，禾子.近年来党内选举若干问题研究述评[J].当代世界与社会主义，2012（3）.

[4][5][11]周淑真，杜一菲.当代左翼政党党内民主与中共之借鉴[J].理论探讨，2013（5）.

[6]姚建国.协调种族利益确保执政地位——马来西亚巫统的执政理念[J].当代世界，2005（1）.

[7][8]唐海军，张光平，邹国煜.当今一些发展中国家政党严明党纪问题的实践与经验教训[J].当代世界与社会主义，2014（1）.

[9]冉刚.各国政党如何执纪监督[N].中国纪检监察报2014-05-06.

[10]高峰，时红.瑞典社会民主主义模式——述评与文献[M].北京：中央编译出版社，2009.

[12]陈家喜，黄卫平.西方一些发达国家党纪监督的做法及其启示[J].当代世界与社会主义，2014（1）.

本文是周敬青教授主持国家社会科学基金重大项目《国外执政党治党理政比较研究》的研究成果，批准号为12&ZD078。

作者系中共上海市委党校党史党建教研部研究生

■ 责任编辑：周奕韵endprint