重庆农村集体建设用地流转现状与政策建议

潘远生

摘  要：农村集体建设用地流转使农村土地多了一种价值实现形式，通过设置合理条件实现闲置土地的流转和使用，有利于实现耕地总量不减少，城乡用地结构合理布局的目标，有利于在更大范围内实现城乡土地资源的优化配置，实现区域均衡发展，有助于显化农村土地资产价值，特别是显化边远地区农村土地资产价值，实现“先富”地区带动“后富”地区发展。

关键词：农村集体建设用地;土地流转;政策建议

一、重庆农村集体建设用地流转的情况概览

重庆农村集体建设用地流转试点始于2002年，当时在经过细致调研和论证基础上，在所辖农村区域较小范围内进行了探索试点。2007年，国家批准重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，推进农村集体建设用地流转工作步伐有所加快，在渝北、江津、石柱等区县的部分乡镇开展了试点工作，对流转模式和途径等进行了探索和经验总结。整体来看，重庆对农村集体建设用地的利用立足于“盘活存量、严控增量、集约节约使用”，重点开展以“地票”为载体的指标流转，集体建设用地的实物流转不多。

根据2012年土地利用现状调查，全市农村村庄用地535.73万亩、农村工矿用地15.59万亩、交通用地92.09万亩。农村工矿用地中，按照五大功能区划分，都市功能拓展区为2.43万亩，占总量的15.59%、城市发展新区为6.41万亩，占总量的41.12%、渝东北生态涵养发展区为4.36万亩，占总量的27.97%、渝东南生态保护区为2.39万亩，占总量的15.33%。从农业人口人均建设用地情况看，按照2012年底全市农业户籍人口2026.19万人计算，人均村庄用地面积176.3平方米，人均工矿用地4.8平方米，人均交通用地面积为30.3平方米。

二、重庆农村集体建设用地流转方式分析

第一种流转方式是实行城乡建设用地增减挂钩。是指在土地利用总体规划的基础上，将拟复垦为耕地的农村闲置、废弃的建设用地，连同城镇新建设的地块按面积相等、质量相当的原则，共同组成一个项目区，通过土地整理复垦等工程措施，在确保项目区内土地面积地类平衡的基础上，实现城乡建设用地总量不增加，耕地总量不减少，城乡用地结构合理布局的目标。通过增减挂钩，既可以进一步优化和调整城乡用地结构，促进城乡协调发展，又可以达到以城带乡、以工促农，工业反哺农业的目的。增减挂钩指标由国土资源部下达，要求三年内必须完成，否则作废。截止2014年10月，重庆市通过增减挂钩方式流转集体建设用地共计3.97万亩。第二种流转方式是实行复垦置换。复垦置换是指将农村存量建设用地整理复垦成耕地，经国土资源管理部门认定合格后，可将新占耕地与整理复垦后增加的耕地进行等面积置换。具体操作过程中，由区县人民政府按照土地利用总体规划、土地整治规划和村庄复垦等规划，有计划、分年度将闲置乡镇企业用地、农户自愿退出的农村宅基地、废弃的公共设施和公益事业用地以及未利用地等进行土地复垦。对农民自愿复垦并搬入农民新村居住的，可以通过建设农村集中居住区的方式，提高农村宅基地的集约节约利用水平，对节约出来的集体建设用地用于农村集体经济组织发展二、三产业或公共设施及公益事业建设。第三种流转方式是实行地票交易。2008年12月，重庆农村土地交易所挂牌成立后，以“地票”为载体的建设用地指标流转成为重庆集体建设用地流转的主要方式。地票交易后可以在全市范围内落地，实现跨区县行政区域的增减平衡，可以在更大范围内实现城乡土地资源的优化配置，有助于显化农村土地资产价值，特别是显化边远地区农村土地资产价值，实现“先富”地区带动“后富”地区发展。

三、重庆农村集体建设用地流转的政策建议思考

（一）做好农村集体建设用地的规划、确权登记等工作，为开展集体经营性建设用地流转试点打好基础。按照国土资源部关于农村集体经营性建设用地流转的初步思路，农村集体经营性建设用地流转必须符合土地利用总体规划和城乡规划，必须完成农村集体建设用地确权登记发证工作，确保产权明晰。应该极力做好农村集体建设用地的土地规划、综合整治等工作，盘活可供流转的集体建设用地存量。

（二）集体建设用地流转需要相关法规进行依法管理。如果没有规范性文件的规定，很多自发的流转行为就会一直处于无监管状态，这对扰乱正常的农村集体建设用地使用权的流转管理。在国家改革实施方案出台前，重庆可以按照国家试点有关思路和原则，对农村集体建设用地流转的原则、条件、方式、审批等作出了规定，对流转程序、用地制度、分配关系等加强相应的制度规范和指导意见的研究起草，待国家改革实施方案印发后及时启动相关工作。

（三）利用农村集体经营性建设用地流转改革的契机，加强拆旧建新周转指标的衔接研究。通过拆旧建新引导农村村民按规划、有计划地逐步适度集中居住，节余的建设用地可以作为集体经营性建设用地用于流转，既可以为农村集体经营性建设用地流转提供更多的用地空间，也可以提高村民和集体经济组织节约集约利用集体建设用地的主动性和积极性。在改善农村居民居住条件的同时，为农村发展二三产业提供用地，提高农民从土地上获得的财产性收入，以期达到改善农民居住条件和发展增收共赢的目的。

（四）因地制宜实施差异化流转政策。重庆市经济社会发展空间差异很大，城乡二元结构的矛盾突出，因此，在集体建设用地流转中，重庆可充分借鉴广东省差异化流转政策的经验，但也不能直接照搬发达地区的流转模式，应因地制宜，采取“一种制度，多种模式”有针对性地进行改革。

（五）政府职能正确定位，充分体现集体经济组织的主体地位。集体建设用地流转中，政府职能往往定位不准，一方面是政府职能缺位，主要原因是法律法规不允许流转，政府对集体建设用地流转现象不闻不问，更不用说为集体建设用地流转提供公共服务。政府职能缺位的结果是耕地得不到保护，农民权益得不到保障，土地市场得不到有效调控，农村生态环境得不到有效保护。政府职能定位不准的另一个方面就是，对集体建设用地流转实行大包大揽，既当裁判员又当运动员。由于政府在国有土地中充当垄断供给者，按照国有土地管理的模式，政府容易惯性地将集体土地视作国有土地进行管理，充当集体建设用地的供给者的角色，导致政府职能严重越位，集体经济组织的主体地位得不到体现，农民自愿原则得不到体现。因此，在集体建设用地流转中重庆要充分尊重农民意愿，发挥集体经济组织的土地所有者的主体作用，各级政府主要在土地用途管制、规划计划、提供流转交易场地和政策指导等方面做好服务。

（六）多种形式推进流转。集体建设用地流转形式多种多

样，每一种流转形式都有优点和不足之处。土地出让方式适用于无地上建筑物的土地，且农村集体经济组织获得一次性收益后可以通过其他方式安排成员的生产、生活和社会保障;而土地出租方式则更适用于连带标准厂房等地上建筑物一并出租的土地出租。因此，在集体建设用地流转中，重庆要根据土地流转双方的意愿、不同区域和不同土地用途等，选择合适的流转形式，达到既可使农民获得长期稳定的收益，也能让用地者得到长期稳定的用地环境。此外，集体建设用地的流转方式可以单一使用，也可将这些形式进行组合使用。如采取的“出让+入股”的模式，通过“土地出让”用地者可以办理土地房屋权属登记，解决抵押融资问题;通过部分出让金“入股”农民和集体可以获得长期稳定的保底分红收入，进一步保护了农民的权益。