绍兴城市社区协同治理动力机制的实证研究

摘 要：社区协同治理是城市社区社会发展的必然。在当今的社区治理中，如何协调好各方力量，达到善治的目的仍是社区治理面临的共同难题。文章以典型社区治理实证着手，从对社区协同治理的主体分析到社区协同治理实施过程中的具体做法，找出社区协同治理中存在的阻力，进而得出社区协同治理的出路。

关键词：城市社区 协调治理 动力机制

中图分类号：F299.27  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）10-186-03

一、问题研究的源起

我国社区建设在20世纪80年代后期兴起并蓬勃发展起来。随着社区居民对生活需求不断上升，“小政府、大社会”的格局早已形成。从“单位体制”的瓦解，到城市居民从“单位人”转化为“社会人”、特别是“社区人”的变化，城市社区居民的利益诉求越来越多样化，人们的各种需求都希望在社区得到满足。随着经济与社会的发展，社区公共事务则由对少数弱势群体的供给性服务到社区民众普惠性服务的转变。于是社区便成为多种利益的角逐场，社区居民的矛盾便产生在日常的生活之中。而街道、社区作为社区居民的主要服务者，日益繁琐的社区工作让他们感觉压力越来越大。

社区是社会的细胞，是城市行政区划中的最小单元。其良性有序的治理与发展是社会和谐发展的使然，如何重构社区这一利益关系共同体，实现对多元利益格局的有效控制，如何使政府、社区、居民以及各种非正式社区组织在社区治理运中协同合作，以保持均衡的社会秩序，是社会发展的必然。

二、实证研究样本的选取

绍兴是浙江省辖地级市，在浙江的经济发展中，一直处于前位。绍兴于2014年扩展成大绍兴，目前共有三个区：越城区、柯桥区与上虞区，而越城区仍为绍兴的主城区。越城区现有65个城市社区，作为千年古城，绍兴社区相对较老，社区建设也相对走在浙江省的前列。此次实证研究样本选择的是北海街道XXL社区。该社区为绍兴市知名社区，在浙江省乃至全国都有一定的知名度。

XXL社区位于越城区北海街道的西北边，共有2412户居民户，7228人，党员3336人，青少年689人，老年人828人，共建单位10家。辖区内有大通学堂、古越藏书楼等十多处历史文化古迹等。该社区坚持以“提高服务能力，弘扬和谐主旋律，构建和谐街道”为主线，坚持“以为民为宗旨、以育民为中心、以安民为保障、以乐民为动力、以便民为重点”为宗旨，秉承“以真心换民心，以耐心聚民心，以爱心得民心，以创新树民心”的理念，全面构建文明和谐社区。该社区先后获得省级和谐示范社区、文明社区、示范社区以及绍兴市先进节能社区、五星级社区等省市20多项荣誉称号。

三、绍兴市城市社区协同治理动力机制的实证调查

社区协同治理是社会快速发展的必然。如何让社区协同治理的各方主体在实践中发挥协同作用，必须对社区治理中的权力主体、实施过程、阻力因素进行全面分析。

（一）绍兴城市社区协同治理的主体

通过实证调查，绍兴市越城区北海街道XXL社区治理过程中参与的主体力量主要包括三个部分：政府组织、社会组织和企业组织。

1.政府组织。XXL社区的政府组织主要是街道驻地的办事处与社区居委会。调查中我们发现，社区工作的进行主要是由街道派出机构进行人、财、物的调配。因此，社区工作的开展，基本是聽从街道办事处的安排。在实际调研中发现，97%的社区工作者与98%的居民都认为社区居委会代表着最基层的政府组织。XXL社区居委会的工作职责是根据上级部门的组织安排，完成本社区内居民自治管理、便民服务、精神文明建设等日常事务性的工作。

2.社会组织。XXL社区的社会组织主要包括业主委员会、志愿者组织、非正式组织。该社区共有5个小区组成，由于社区成立较早，每个小区都有自己的业主委员会，业主委员会的主要作用是代表业主与物业公司、居委会进行协商合作管理小区事务，特别是居民的整体利益受到威胁与侵害时，业主委员会起到了积极的作用。在日常的管理中，业主委员会主要作用是选聘、续聘物业公司，监督物业公司财务公开与支出，协助物业履行物业服务合同约定;志愿者组织主要是聚集社区中的热心人士，组成志愿服务队伍，为社区提供环保、卫生、安全、教育等方面的宣传与指导;非正式组织主要是社工与义工共同组建成的青少年服务中心、社区维权中心、心理辅导中心，为社区内的特殊群体提供帮助。

3.企业组织。XXL社区的企业组织主要包括物业服务与商业服务两大类。物业服务公司为社区物业提供物业合同约定服务，商业服务主要包括金融、餐饮、娱乐等为居民提供生活服务。

（二）绍兴城市社区协同治理的实施

1.建立沟通机制，设定治理目标。XXL社区在多年的社区治理中之所以能取得如此好的成效，首先得益于社区建立了良好的沟通机制，在一些社区核心事件中，以社区居委会主任兼党委书记GWY为首的党委班子与业主代表一起坐下来共同讨论社区发展的目标。通过调查发现，XXL社区前后共建立了议事会、QQ群、微信群、网上议事厅、议事园、议事栏等多种社区沟通平台，将大事召集议与小事网络议相结合，使社区工作开展的有声有色。

社区治理的目标在上级政府的引导下，主要由社区居委会主任牵头，社区工作的计划安排提前广泛征集民意，最终形成社区工作行动计划。具体工作内容由专人负责，并由专项负责人制定详细工作进度与安排。

在XXL社区，长期实行了社区党组织的全面覆盖。社区居委会、业主委员会、物业公司以及社区内志愿者组织及社会组织，甚至楼栋长和单元组长都有了解居民的真实需求，进行定期商议机制和随访机制，参与网上问政。

2.赋予治理权力，建立协同关系。在XXL社区，充分体现了居民自治的积极性，社区居委会专门负责居民的自治工作。各社区工作者分工明确，赋权明确，大家做到分工不分家，党支部主要负责党建工作与社区中的各种调解工作，安全、生产、环保、社区文化建设等工作形成了社区公共服务部。

在XXL社区，社区的治理工作已经由过去的传达、命令、维稳、管控的工作方式向围绕社区居民的需求开展民主工作。在社区居委会的党组织当之无愧地成为社区工作的主要执行者，同时也是社区协同治理的最大推动者。例如在与社区所辖小区的物业公司进行物业服务不到位行为时，社区党委书记利用自己的身份与地位，召集各楼栋长与业主代表，共同商讨对付物业服务缺失的对策。

同时，社区党支部在社区工作治理过程中，将一些具体的事务性工作适时交由社区内的社会组织与企业组织。如在该社区所辖的SXTX小区在参加市级优秀物业服务项目时，党支部一方面主动向物业企业献计献策，另一方面动员小区的业主物业委员会积极参与到项目评比的建设中来。

信任是建立协同关系的基础，在XXL社区各权力主体得到合适的治理权力时，为了充分发挥他们的积极性，让社区居民参与进来，该社区开辟了议事会、居民论坛、网上议事厅、网上问政等众多沟通的平台，并保证这些沟通渠道的连续性和回应的及时性。这种民主、服务、协同的社区治理意识，为社区基层治理创造了无尽的活力。如社区主任接待日与不定期走访居民户、社区党委书记24小时热线电话等等，获得了居民的充分信任，在调查中我们发现90%的居民都认为社区居委会的领导班子没有架子、为民着想，办实事。

3.依托多种载体、动员参与治理。在XXL社区，议事会、居民论坛、网上议事厅、网上问政等众多沟通的平台与渠道，充分体现了社区党组织在社区治理中的核心作用，同时也发挥了业主委员会、居委会中的各社会组织与企业组织以及社区居民在社区治理中的自治和引导作用。社区还采取了“道德银行”与“时间银行”的做法，充分调动社区志愿者和义工及退休居民参与社区治理的积极性。XXL社区的社区义务治安巡逻队、公共事务咨询处等志愿者队伍，为社区居民的安全、疑惑等提供了及时的服务需求。

4.聚集各方代表，协调利益差异。社区协同治理权力主体在社区治理期间，都有自己的利益需求，这样难免产生利益上的分歧。虽然他们之间的利益有分歧，但同时也有关联，这种利益关联表现在交换关系、依赖关系或授权与委托关系。如何处理这些利益冲突关系，包容、适当妥协是前提。在XXL社区，社区主任GWY时常喜欢说的一句话是：“有利益冲突，才有发展动力。”关于利益的协调，XXL社区通常的做法是在充分收集民意的前提下召集社区协同治理主体的各方代表一起共同协商，相互了解各自的利益诉求，以及各自的工作目标与程序，从而达到共同合作的目的。

XXL社区之所以能够在自治的道路上顺利前行，最关键的在于建立了一套完整的监督机制。XXL社区借助党务公开及各种议事机构与论坛，让社区居民随时随地地进行监督。一些牵涉到民生的大事，都以一事一议的方式召开论坛，这样大大减少了社区居民心中的不满和上访的几率。如今在XXL社区里，呈现出一派祥和、安静的景象，社区居民与居委会之间、社区居民之间都亲如一家人。

（三）绍兴城市社区协同治理的困境

绍兴市XXL社区虽然在社区的协同治理过程中有着很多成功的做法，其经验也值得同行的借鉴，但在实际调查中，我们也发现在协同治理过程中仍然存在着困境与阻力。主要表现在以下四个方面：

1.社区居民利益难以求同存异。社区是由不同的居民组成，因此就有了不同利益的诉求。社区协同治理的目的在于满足社区居民日益增长的各种利益需求，但利益主体之间很难达到求同存异。

社区居委会作为政府组织的代言人，其本身权力有限、工作成本有限，在某种意义上来说，他们工作的目的在于尽可能地完成上级交给他们的任务。但随着”小政府、大社会”格局的形成，政府组织必须要关注组织的中心任务是什么，并围绕中心任务提出工作的目标与实施的途径，继而构建实现组织倡导的公共价值观的框架，这些公共价值观即是与社区居民利益密切相关的社区环境、安全、教育、卫生及社会保障的状况。

2.社区价值观难以短时建立。XXL社区作为老小区，社区居民的价值观经过多年的塑造，相对其他社区要好很多，但同样由于XXL社区居民来自不同的家庭背景，来自不同的工作单位，他们已形成一定的生活观、价值观，譬如关于社区绿化环境的改善方面。过去的老小区绿化环境相对落后，社区居委会想重新进行改造，但在工作的具体实施过程中，社区年龄偏大的居民就觉得社区这样做比较浪费，只要环境卫生整洁、干净即可。这件事情经过长达几个月的工作协调，最后还是不了了之。

同时，社区中协同治理主体之间的价值观也很难共同建立，现行社区治理中，由于受各种利益的熏陶，对名誉、地位等的追求不同，就出現了社区治理中不和谐的现象，这在XXL社区也同样存在。例如，XXL社区管辖的一个小区物业公司，在日常管理中，为节约管理成本，精简物业工作人员，一些公共设施破坏了，就小修小补，最后导致小区物业管理缺位，居民不满意，业主与物业公司的关系越来越对立。同时，在社区某些社会组织中的一些人为了个人利益也同样存在这样的问题，工作只讲表面，很少为民排忧解难。

3.权力主体各方沟通协调能力不足。社区工作人员与组织协同能力的有限，使得XXL社区诸多关乎民众的问题很难解决：例如老年人健康护理、流动人口的管理、家庭暴力等等，这些看似并不难解决的问题为何成为社区治理中的难题？原因在于，各权力主体之间由于自身能力的不足很难建立统一的社区服务网络。各个权力主体都在自己的能力范围之内行事，由于缺少沟通，很多工作是重复的，甚至是无效的。

4.社会资本不足，难以达到有效治理。社会协同治理的关键在于建立良好的信任机制，信任机制的建立不是仅靠制度或人就能建好，它需要有形的载体，这个载体即是社区公共空间的建立，譬如社区活动室，社区公园、社区凉亭等等。这些公共空间的建立，不仅促进了社区居民之间面对面的情感交流，更慢慢增强了社区居民的归属感与认同感。根据调查显示，目前XXL社区内公共活动空间有限，社区领导班子多次在上级部门工作例会中提及此事，但社区基础设施建设经费投入的不足，使得社区公共空间的构建一时难以实现。

同时，社区在治理过程中应该更加关注人性化与柔性管理，社区治理最终的目的是充分调动各方力量，在考察社区工作绩效的过程中，应首先引入的是居民的评价，而不是来自上级的评价，只有居民的评价才是对社区工作的真实评价，只有围绕居民的要求去做事，才能获得社区居民的信任与支持。而XXL社区工作的领导班子虽然业务能力非常强，但由于年龄整体过大，在社区治理中还相对专制。

（四）绍兴城市社区协同治理的出路

1.社区治理权力主体适当赋权与放权。城市社区的协同治理的关键是需要协同治理主体之间要建立信任、合作、協同的机制。如何建立这种机制，必须要进行适当的赋权与放权。社区问题需要社区自己来解决，更需要协同治理主体的协同来出谋划策。因此，社区管理中的公共事务管理应该充分挖掘各组织的有效人力资源和潜在的社会资源，赋予那些可以信赖的社会组织相应的权力，让他们来完成既定的任务与目标。政府可以通过购买服务的方式或通过培训的方式，让他们可以并能够承担责任。

2.利用社区多方资源，培养统一观念。随着城市发展的日益繁荣和复杂，居民的利益追求已由单一走向多元，在错综复杂的各种关系中，无论是个人还是权力主体的组织机构，在关心自己利益的同时，也应该用同理心去关注他人的利益诉求，这样才能找到协同的关键点，保证社区公共利益的实现。

由于个人或组织都无可避免地拥有自己的优势与缺点，在社区治理中，任何一个权力主体或个人都无法独自有限地治理社区。因此各方权力主体应该充分挖掘自身资源，扬长避短，聚集各方资源，运用同理心，达到协同的统一性与一致性。

政府与社会组织不能充分发挥社区基础性资源配置作用，但在一定范围内可以采取行政手段;企业与政府无法向社会组织那样提供无偿服务，但在一定范围内可以实现基础资源的优化配置。因此，政府、市场、社会组织之间相互合作有助于社区治理目标的实现，实现社区善治的目的。由此也可得出社区的治理需要多元权力主体的参与和决策，以善治为目标，社区实现居民利益的最大化。

3.挖掘多方人才，培养社区精英。社区精英一般可分为社区正式精英和社区非正式精英。社区正式精英，是指在社区中由基层政权认可，社区居民推选出来的，领导、管理社区发展的领头雁。如社区主任与党支部书记就是典型的代表。社区非正式精英是指与社区正式精英相对而言的，由社区居民认可，在社区居民中有一定威望的权威人士。无论是社区正式精英，还是社区非正式精英，他们手中都掌握着大量的资源，这为社区的治理提供了绝对的优势。

挖掘多方人才，培养社区正式精英，首先在社区居委会领导班子的换届选举中，政府组织部门对社区候选人的审核工作要把好关，深入社区居民，了解实际情况，能够保证候选人在政治素养、个人能力、工作意愿等方面达到一定的标准。在选举中，做好监督工作，要防止徇私舞弊、拉帮结派等不良现象的产生;培养社区非正式精英，要善于发掘社区中热心办事的居民代表，对他们的个人社会关系、个人威望等进行观察，若在居民中已经产生了一定的影响，应对他们给予一定的关心与照顾，来维护他们的非正式精英的权威与地位。

4.构建社区公共空间，完善沟通平台。社区公共空间的建立，有利于完善社区居民相互沟通的平台，继而为社区协同治理的信任提供保障。社区公共空间的建立，包括有形空间和无形空间两种形式。有形形式就是社区活动中心社区文化中心等能为社区居民提供运动、文化、娱乐、健康指导等方面的场所;无形空间是建立社区公共事务探讨的网络空间，如社区的议事会、网上问政等形式。社区公共空间的有形形式是社区居民参加社区公共活动交往的开放性场所。茶余饭后，居民们可以在这里聚集，进行身体锻炼、文化熏陶;同时，在这里还可以毫无忌讳地谈天论地、观看影片、读书看报等。正是这些不经意的活动，渐渐让社区的居民们产生凝聚力、归属感，渐渐地让居民们团结一致，协同在一起，当社区有公共事情需要讨论、商讨之时，就很容易达成一致意见。同样，那些不愿出门的社区居民，他们可以遨游在网上，与社区中有着相同爱好的邻居海阔天空。社区有形空间与无形空间的建立让社区渐渐聚集了人气，久而久之，社区归属感就会慢慢产生、进而产生凝聚力和共同价值观。

[本文系绍兴市哲学社会科学研究“十二五”规划2015年度重点课题“绍兴城市社区协同治理动力机制的实证研究”（125525）的研究成果。]

参考文献：

[1] 何亚群.多元主体协同治理下的我国城市社区研究[J].阅江学刊，2013（12）

[2] 陈喜强.城市社区组织治理结构效应分析[J].软科学，2013（10）

[3] 郁建兴.社区社会组织在社会管理中的协同作用[J].经济社会体制比较，2012（7）

[4] 谢红.上海市社区协同治理机制研究[D].上海：华东理工大学，2013，4

（作者单位：绍兴职业技术学院 浙江绍兴 312000）

[作者简介：李茂松（1979—），女，汉族，安徽六安人，绍兴职业技术学院教师，硕士，讲师，研究方向：社区管理]（责编：若佳）